● 山、水、湖、田、林、草等自然資源上各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)相互獨(dú)立，沒(méi)有形成有機(jī)整體
● 自然資源產(chǎn)權(quán)模糊，開(kāi)發(fā)利用收益與保護(hù)修復(fù)責(zé)任不對(duì)等，導(dǎo)致破壞性開(kāi)發(fā)
● 產(chǎn)權(quán)清晰后，有利于自然資源整體保護(hù)和集約利用
日前，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。有關(guān)專家表示，自然資源與我們每一個(gè)人密切相關(guān)，產(chǎn)權(quán)是一個(gè)國(guó)家最基本最重要的制度之一。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公平正義、建設(shè)美麗中國(guó)具有重要意義。
解決權(quán)責(zé)不清問(wèn)題
目前，我國(guó)自然資源從所有權(quán)角度來(lái)說(shuō)，分為國(guó)家所有和集體所有，是二元所有格局?？陀^地說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，形成了所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度，在促進(jìn)自然資源節(jié)約集約利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。
但是，這些自然資源分屬于不同部門(mén)管理，帶來(lái)的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題是，各類自然資源產(chǎn)權(quán)制度服務(wù)于行政管理需要，山、水、湖、田、林、草等自然資源上各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)相互獨(dú)立，沒(méi)有形成有機(jī)整體。
分屬不同部門(mén)的一個(gè)后果是家底不清，尤其是一些邊緣交叉領(lǐng)域，究竟有多少自然資源，常是一筆糊涂賬。
資產(chǎn)究竟是屬于誰(shuí)的，由誰(shuí)來(lái)管理？產(chǎn)權(quán)不明晰會(huì)帶來(lái)一系列嚴(yán)重后果。
中國(guó)人民大學(xué)教授嚴(yán)金明表示，產(chǎn)權(quán)制度尤其是產(chǎn)權(quán)的確權(quán)，是自然資源管理的核心基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)不清，要做好管理就成了一句空話。
目前來(lái)看，所有者不到位，權(quán)責(zé)不清、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等問(wèn)題是近年來(lái)產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開(kāi)發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴(yán)重的重要原因。
中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授朱道林表示，自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)未得到有效重視，自然資源產(chǎn)權(quán)模糊、家底不清，開(kāi)發(fā)利用的收益與保護(hù)修復(fù)責(zé)任不對(duì)等，導(dǎo)致破壞性開(kāi)發(fā)，濫采濫用等現(xiàn)象突出。
為此，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。中央印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》更是把健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度列為生態(tài)文明體制改革八項(xiàng)任務(wù)之首。
去年，我國(guó)機(jī)構(gòu)改革中首個(gè)亮相的部委是自然資源部。其組建的緣由，就是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題。
現(xiàn)在，在所有自然資源統(tǒng)管的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，正當(dāng)其時(shí)。
明晰產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)
朱道林表示，自然資源作為自然產(chǎn)物，其產(chǎn)權(quán)歸屬與人類勞動(dòng)產(chǎn)品、交換產(chǎn)品往往存在區(qū)別，其產(chǎn)權(quán)主體并不具備取得清晰性，加之在土地等自然資源公有制體系下，產(chǎn)權(quán)體系全面梳理與構(gòu)建是改革所要解決的首要問(wèn)題。
為此，《意見(jiàn)》提出，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，加快構(gòu)建分類科學(xué)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，處理好所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。
嚴(yán)金明表示，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，是此次改革的重點(diǎn)，以解決自然資源資產(chǎn)權(quán)利交叉重疊、缺位遺漏及權(quán)能不完善等問(wèn)題。
具體而言，在土地方面，將落實(shí)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、抵押，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。
《意見(jiàn)》提出，要加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開(kāi)發(fā)利用。嚴(yán)金明表示，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)土地主要是二維空間利用，但現(xiàn)在城市中心已經(jīng)寸土寸金，不能再像以往那樣大手大腳建設(shè)，須從空間上拓展，向地下拓展。
在礦產(chǎn)方面，探索研究油氣探采合一權(quán)利制度，加強(qiáng)探礦權(quán)、采礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接，依據(jù)不同勘查階段地質(zhì)工作規(guī)律，合理延長(zhǎng)探礦權(quán)有效期及延續(xù)、保留期限，根據(jù)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量規(guī)模，分類設(shè)定采礦權(quán)有效期及延續(xù)期限，依法明確采礦權(quán)抵押權(quán)能，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)銜接機(jī)制。
在海洋方面，探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)，加快完善海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)出資（入股）等權(quán)能，構(gòu)建無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)體系，試點(diǎn)探索無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能。
這意味著，未來(lái)如果你想擁有一座海島，已經(jīng)不再是一個(gè)夢(mèng)了。
自然資源部綜合司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次改革的另一個(gè)關(guān)鍵是明確了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體。此舉是針對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確、自然資源資產(chǎn)所有者主體不到位、所有者權(quán)益不落實(shí)、因產(chǎn)權(quán)主體不清造成“公地悲劇”、收益分配機(jī)制不合理等問(wèn)題。
《意見(jiàn)》提出，研究建立國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制。探索建立委托省級(jí)和市（地）級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調(diào)整中央和地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)。
同時(shí)，將推進(jìn)農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，依法落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)能力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)自然資源資產(chǎn)享有合法權(quán)益。
擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性出讓
首先，要理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，摸清家底。上述負(fù)責(zé)人表示，長(zhǎng)期以來(lái)，由于自然資源分部門(mén)管理、對(duì)各類自然資源的定義、分類、調(diào)查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、周期不同等原因，導(dǎo)致部分自然資源底數(shù)不清，甚至交叉統(tǒng)計(jì)。
針對(duì)上述問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出統(tǒng)一自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度、統(tǒng)一組織實(shí)施全國(guó)自然資源調(diào)查。
嚴(yán)金明表示，產(chǎn)權(quán)制度，尤其是產(chǎn)權(quán)確權(quán)是自然資源管理的基礎(chǔ)。
為此，《意見(jiàn)》提出，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體登記為國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)，逐步實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋，清晰界定全部國(guó)土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界。
產(chǎn)權(quán)清晰后，有利于自然資源整體保護(hù)和集約利用。朱道林表示，《意見(jiàn)》出臺(tái)有利于強(qiáng)化整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)，自然資源要素與人類行為共同構(gòu)成生命共同體系，各自然要素之間具有密切的有機(jī)關(guān)系，必須實(shí)施整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)。
同時(shí)，針對(duì)自然資源資產(chǎn)價(jià)格形成機(jī)制不健全、市場(chǎng)配置資源的決定性作用難以充分發(fā)揮、部分自然資源資產(chǎn)有償使用制度不健全、自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)不順暢等問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出既要通過(guò)完善價(jià)格形成機(jī)制，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性出讓，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，又要通過(guò)總量和強(qiáng)度控制，更好發(fā)揮政府管控作用。
此外，針對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度不完善，自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)體系缺失、社會(huì)監(jiān)督作用不足等問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出，建立科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)體系，開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，落實(shí)完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究制度。
朱道林表示，改革也存在不少難點(diǎn)，一是不同類型自然資源具有不同的屬性和特征，而且作為自然資源，土地資源與礦產(chǎn)、水、森林、草原、海洋等之間既具有密不可分的聯(lián)系，又有本質(zhì)的區(qū)別，如何將統(tǒng)籌推進(jìn)與分類對(duì)待有機(jī)結(jié)合，將面臨困難。
此外，如何整體構(gòu)建自然資源的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系是改革成功與否的關(guān)鍵，只有將產(chǎn)權(quán)主體明晰與集約可持續(xù)開(kāi)發(fā)、整體保護(hù)與修復(fù)責(zé)任密切關(guān)聯(lián)，并建立整體的、具有嚴(yán)格法律地位的規(guī)劃管制制度，才能為統(tǒng)籌推動(dòng)自然資源可持續(xù)利用、保護(hù)、修復(fù)奠定制度基礎(chǔ)。
