5月5日，《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）公開發(fā)布，不僅確立了建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制要分“三步走”的改革路線圖，更有涉及戶籍、土地等多個關(guān)鍵領(lǐng)域的改革任務(wù)書。

放開放寬落戶限制是否意味著房地產(chǎn)調(diào)控也放松了？允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要守住哪些底線？5月6日，國家發(fā)改委召開發(fā)布會，詳解熱點(diǎn)問題。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解新時代社會主要矛盾的關(guān)鍵抓手

黨的十八大以來城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得歷史性成就。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的門檻不斷降低，已有9000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。2018年戶籍人口和常住人口城鎮(zhèn)化率分別提高到43.37%、59.58%。

農(nóng)村土地制度改革取得新突破。明確第二輪土地承包到期后再延長30年，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度正式確立并加快落地。

城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)提供機(jī)制逐步建立。截至2018年底，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保覆蓋了13.5億人、大病保險覆蓋了10.5億人，基本養(yǎng)老保險覆蓋了9.4億人。

城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效。截至2018年底，99.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、96.5%的建制村通了客車，95%的建制村連接了4G網(wǎng)絡(luò)。

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展。農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少了8239萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降到了2018年的1.7%，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增速持續(xù)快于全國平均水平。

“看到歷史性成就的同時，也要清醒地看到，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制還不夠健全，還存在一些明顯的制度短板。”國家發(fā)改委規(guī)劃司司長陳亞軍舉例，當(dāng)前城鄉(xiāng)要素流動仍然存在障礙。城鄉(xiāng)二元的戶籍壁壘沒有根本消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場尚未建立，城鄉(xiāng)金融資源配置嚴(yán)重失衡。這導(dǎo)致人才、土地、資金等要素更多地流向城市，農(nóng)村發(fā)展缺乏要素支撐。

城鄉(xiāng)公共資源配置也不合理。比如，城市的污水、生活垃圾處理率分別為95%、97%，而農(nóng)村僅為22%、60%；城市的每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為10.9人，而農(nóng)村僅為4.3人。

“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解新時代社會主要矛盾的關(guān)鍵抓手。我國最大的不平衡是城鄉(xiāng)關(guān)系的不平衡，最大的不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分。”陳亞軍說，我國最大的發(fā)展?jié)摿秃髣旁卩l(xiāng)村，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)鄉(xiāng)村資源要素與全國大市場相對接，能夠釋放出可觀的改革紅利，也能夠帶動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展。“建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要制度保障。鄉(xiāng)村振興不能就鄉(xiāng)村來談鄉(xiāng)村，必須走以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的路子，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中來破解難題。”

放寬落戶不能片面理解為是搶人大戰(zhàn)，也不等于放松房地產(chǎn)調(diào)控

此次出臺的《意見》提出要建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，這就首先要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，也是核心任務(wù)。”陳亞軍說，截至2018年底，仍有2.26億已成為城鎮(zhèn)常住人口但尚未落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其中65%分布在地級以上的城市，基本上是大城市。因此，我們說要解決好落戶的問題，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)動。“不能片面理解為這是搶人大戰(zhàn)，也不能片面理解為放松房地產(chǎn)調(diào)控。”

健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，必須守住三條底線。

解決農(nóng)民工的落戶問題首先是堅(jiān)持存量優(yōu)先、帶動增量的原則。存量優(yōu)先，是指已經(jīng)在城市長期就業(yè)、工作、居住的這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，特別是舉家遷徙的，還有新生代農(nóng)民工，以及農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的。這些重點(diǎn)人群才是落戶的重點(diǎn)，而不是說片面地去搶人才。

“城市需要人才，但是更需要不同層次的人口，絕不能搞選擇性落戶。”陳亞軍說。

放寬落戶不等于放松對房地產(chǎn)的調(diào)控。不管戶籍制度怎么改，“房子是用來住的，不是用來炒的”這個定位必須堅(jiān)持、不能動搖。

“應(yīng)該始終把房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展這個底線堅(jiān)持好，城市既要滿足剛性和改善性的住房需求，同時又要堅(jiān)決避免投機(jī)者借機(jī)鉆空子，落實(shí)好一城一策、因城施策、城市政府主體責(zé)任的長效調(diào)控機(jī)制，防止房價大起大落。”陳亞軍說。

消除城市落戶的限制并不是放棄對人口的因城施策。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃也明確提出，特大城市可以采取積分制等方式來設(shè)置階梯式的落戶通道，調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。超大城市、特大城市要更多通過優(yōu)化積分落戶的政策來調(diào)控人口，既要留下愿意來城市發(fā)展、能為城市做出貢獻(xiàn)的人口，又要立足城市功能定位，防止無序的蔓延。

農(nóng)村土地制度改革，讓農(nóng)民吃上“定心丸”

推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農(nóng)村土地制度改革備受關(guān)注?！兑庖姟诽岢觯母锿晟妻r(nóng)村承包地制度，穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度，以及建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

“當(dāng)前城鄉(xiāng)二元的土地制度影響中國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是牽動中國城鄉(xiāng)兩個地理空間和工業(yè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵性問題。”國家發(fā)改委規(guī)劃司城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長劉春雨介紹，《意見》提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度，核心是要夯實(shí)土地的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許村集體依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市等內(nèi)容，是盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地的重要改革措施。”

《意見》提出，到2022年城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場要基本建成，到2035年城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場要全面形成。目標(biāo)明確，底線也很明確。劉春雨表示，在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，要嚴(yán)格守住土地所有制的性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農(nóng)民利益受損了。

“土地制度改革事關(guān)農(nóng)民的切身利益，所以要以維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益為底線，絕不能代替農(nóng)民作主，不能強(qiáng)迫農(nóng)民選擇，要真正讓農(nóng)民得到改革的紅利。”劉春雨說，改革也不能一哄而上，隨意改變用途，確保待入市的土地符合空間規(guī)劃、用途管制和依法取得，不得突破現(xiàn)有規(guī)劃，不得隨意改變土地用途，不得出現(xiàn)違法用地的行為。

改革完善農(nóng)村承包地制度，主要是進(jìn)一步讓農(nóng)民吃上“定心丸”。抓緊落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，要平等保護(hù)并且進(jìn)一步放活承包地經(jīng)營權(quán)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供更加可靠的制度保障。在此過程中，需要注意的是承包地的農(nóng)業(yè)用途不能改變，農(nóng)民利益要得到充分保護(hù)，而且要堅(jiān)持因地制宜，宜大則大，宜小則小，不搞“一刀切”式的土地規(guī)模經(jīng)營。

劉春雨介紹，穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度過程中，城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的原則不能突破，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。