蔡繼明   清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任

2019年5月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2022年城市落戶限制逐步消除，到2035年城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立。圍繞這個目標(biāo)，提出了健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

打破城鄉(xiāng)戶籍壁壘，對促進城鄉(xiāng)勞動力自由流動、提高全社會勞動生產(chǎn)率、增加農(nóng)民工群體收入和消費規(guī)模，具有重要意義。戶籍制度改革事關(guān)廣大群眾切身利益，備受社會各界關(guān)注。近年來，各類城市落戶門檻普遍降低，取消落戶限制的步伐在逐步加快。但總體而言，城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘仍然沒有從根本上消除：一些大城市對外來人口尤其是普通勞動者設(shè)置了較高的落戶門檻；相當(dāng)一部分具備落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還沒有在城鎮(zhèn)落戶。

《意見》在深化戶籍制度改革方面有較大突破，這有利于進一步破除城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制障礙，提高經(jīng)濟社會運行效率，提高人民群眾的獲得感幸福感安全感，為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和社會大局穩(wěn)定提供有力支撐。戶籍制度改革是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要條件。要實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理配置，首先要賦予勞動者在城市之間、鄉(xiāng)村之間、城市與鄉(xiāng)村之間自由流動、自由遷徙、自由擇業(yè)和自由定居的權(quán)利。改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，既是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的需要，又是人們追求美好生活的需要，更是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的需要。

《意見》提出的戶籍制度改革舉措，是與以往改革一脈相承的，旨在讓那些為城市建設(shè)、發(fā)展和繁榮作出貢獻的外來人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、心有所安，不斷提高城市化水平和質(zhì)量，增強城市的競爭力和反哺農(nóng)村的能力，為最終完成工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。既不能把這一輪改革誤解為搶人大戰(zhàn)，也不能理解為放松房地產(chǎn)調(diào)控。

首先，放寬落戶條件并非意味著要放松房地產(chǎn)調(diào)控，恰恰相反，只有加強房地產(chǎn)調(diào)控，使住房價格保持在合理水平，才能降低外來人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的住房門檻。因此，不管戶籍制度怎么改，“房子是用來住的，不是用來炒的”這個定位絕不能動搖，始終是房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的總體要求。

其次，戶籍制度改革要惠及各個階層，不能搞選擇性改革，只盯住所謂高端人才。要把已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為重點落戶群體。長期以來，農(nóng)民為工業(yè)化城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻，不管農(nóng)民進城還是返鄉(xiāng)，他們在農(nóng)村的合法權(quán)益都不能受到任何損害，而且要通過新一輪改革幫助農(nóng)民實現(xiàn)合法權(quán)益的保值增值。因此，戶籍制度改革的重點是已經(jīng)進城就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。各地方政府應(yīng)樹立正確的整體人口觀，擺正眼前利益與長遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟利益與社會利益的關(guān)系，算好成本和收益這本賬，既要看到為吸納外來人口而增加的財政支出，更要看到外來人口為城市發(fā)展作出的更大貢獻。

最后，放寬城市落戶條件并非放棄因城施策，超大特大城市要通過優(yōu)化積分落戶政策調(diào)整人口結(jié)構(gòu)和人口布局。應(yīng)該看到，一些超大特大城市出現(xiàn)交通擁堵、空氣污染、房價高企以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老資源緊張等所謂“大城市病”，固然有其人口總量原因，但主要還是由于人口結(jié)構(gòu)和分布不合理、中心城區(qū)人口密度過大、職住分離、軌道等公共交通不便、小轎車使用量過大等因素造成的。超大特大城市要在擴大落戶規(guī)模的前提下，優(yōu)化積分落戶政策，既要留下該留下的人口，又要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區(qū)非核心功能，繼續(xù)“減量發(fā)展”，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、防治“大城市病”。