我國(guó)的干部人事制度十分重視干部交流，廣義的干部交流大致可以分為兩類：一是借調(diào)，二是掛職。前者多是事務(wù)性工作人員的交流，后者才是真正的干部交流。在1993年10月實(shí)施的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中，干部掛職強(qiáng)調(diào)的是上級(jí)機(jī)關(guān)的公務(wù)員下基層去鍛煉。2006年1月實(shí)施的《國(guó)家公務(wù)員法》擴(kuò)大了掛職的范圍，除了到下級(jí)機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位掛職外，還可以到上級(jí)機(jī)關(guān)或者其他地區(qū)的機(jī)關(guān)掛職。按照掛職去向，干部掛職可以分為下掛、上掛、平掛以及行業(yè)交叉掛職等四大類情況。

掛職的主要目的在于培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員，掛職的時(shí)間從幾個(gè)月到三年不等。但是，公務(wù)員掛職期間不改變與原單位的人事關(guān)系，占原單位的編制，掛職期滿后仍回原單位工作。

“易地，易崗，易職”是干部掛職的特點(diǎn)。從人力資源培育的角度看，干部掛職對(duì)有效平衡干部的決策能力和執(zhí)行能力，增進(jìn)相關(guān)業(yè)務(wù)部門之間的溝通，具有積極意義。黨的十九大報(bào)告指出，要“大力發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經(jīng)過實(shí)踐考驗(yàn)的優(yōu)秀年輕干部”。重視從基層選拔干部，特別是年輕干部，是中國(guó)干部人事制度的重要內(nèi)容。

在實(shí)踐中，掛職人員的選派并沒有囿于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)，一些地方大膽嘗試，不少社會(huì)名流也加入到了行政掛職的行列中，成為社會(huì)看點(diǎn)和熱點(diǎn)。比如，彝族詩人吉狄馬加任青海省副省長(zhǎng)，作家張平任山西省副省長(zhǎng)，央視主持人張政掛職新疆阿勒泰地委副書記，央視主持人王志掛職麗江市副市長(zhǎng)等。在上海，從2013年初開始，市委統(tǒng)戰(zhàn)部就與奉賢區(qū)委探索共建“上海新的社會(huì)階層代表人士奉賢實(shí)踐鍛煉基地”，為黨外人士到體制內(nèi)掛職鍛煉提供新平臺(tái)。借由該平臺(tái)，上海思維樂馬律師事務(wù)所主任、合伙人厲明掛職該區(qū)司法局副局長(zhǎng)，市信息服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)陸雷掛職該區(qū)科委副主任。這些案例體現(xiàn)了中國(guó)干部人事制度動(dòng)態(tài)、靈活的特點(diǎn)。

干部掛職中存在的問題

在此前尤其是早些年前的實(shí)踐中，干部掛職出現(xiàn)較多問題，主要如下：

現(xiàn)象一：掛職成為一種福利待遇，掛職干部賦閑領(lǐng)餉。掛職干部在管理上易處于真空狀態(tài)，兩邊不管。陜西省神木縣一次性取消了67名2009年度掛職干部的資格。據(jù)神木縣掛職辦的調(diào)查，這些干部自掛職后，或利用雙重身份兼職牟利，或賦閑在家吃空餉，引發(fā)社會(huì)負(fù)效應(yīng)（《西安晚報(bào)》2009年4月25日）。

現(xiàn)象二：干部掛職成為權(quán)力跳板，掛職只為“鍍金”。所謂鍍金，就是走走過場(chǎng)，然后等待升遷。在一些掛職干部眼里，基層掛職經(jīng)歷是一種政治資本，是升遷的助力。《人民日?qǐng)?bào)》載文指出，有的年輕干部打小算盤，只為補(bǔ)基層經(jīng)歷才下基層，將基層工作當(dāng)作鍍金良機(jī)。這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，年輕干部不該有，也不能有（《人民日?qǐng)?bào)》2018年9月4日）。

現(xiàn)象三：干部掛職成為例行公事，“你來我去”，人浮于事。以下案例具有一定的代表性。2009年4月，有網(wǎng)友通過網(wǎng)站查詢發(fā)現(xiàn)，湖南省石門縣配備了16名縣委常委和12名正副縣長(zhǎng)，有超配之嫌，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。常德市委組織部門解釋稱，石門縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子增配的6人系政策性安排和掛職等因素造成，不違規(guī)。其中，政策性安排的有2人，一名為軍轉(zhuǎn)安置干部，另一名為援藏安置干部。其次，掛職干部有4人。其中，省委統(tǒng)籌安排引進(jìn)浙江干部掛職一人，常德市每個(gè)縣（市、區(qū)）均安排了一人；省直單位駐貧困縣點(diǎn)村工作組組長(zhǎng)掛職一人；長(zhǎng)江水利委員會(huì)為加強(qiáng)在石門縣建設(shè)的省重點(diǎn)工程皂市水庫業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)，選派一名干部掛職任副縣長(zhǎng)；此外，常德市為了加大年輕干部培養(yǎng)選拔力度，面向全國(guó)選拔了2名博士生，分別擔(dān)任了市直局的副局長(zhǎng)。為充實(shí)其基層工作經(jīng)歷，將2人都下派到區(qū)縣掛職，其中派往石門1人掛職任副縣長(zhǎng)并兼任鄉(xiāng)黨委書記（《南方都市報(bào)》2009年4月27日）。

一個(gè)縣就配備如此之多的官員，難道這樣行政效能就提升了？很多時(shí)候，引進(jìn)掛職人員已經(jīng)成了地方的例行公事，機(jī)構(gòu)和人員臃腫，行政效能反而降低了。

現(xiàn)象四：“搭臺(tái)唱戲”的簡(jiǎn)單合作模式值得反思。如前所述，邀請(qǐng)社會(huì)名流掛職成為一些地方的大膽嘗試。從今天看，其中不乏教訓(xùn)。例如，2002年12月28日，在安徽省蒙城縣第十四屆人大一次會(huì)議上，相聲演員牛群憑借323票贊成、7票棄權(quán)的選舉結(jié)果，當(dāng)選為蒙城縣副縣長(zhǎng)，任期五年，轟動(dòng)效應(yīng)十分明顯。但不到任期，2005年11月11日，牛群就在巨大的壓力之下辦理了辭職手續(xù)。

有些地方一開始看中的就只是名流的社會(huì)聲譽(yù)，這種聲譽(yù)有助于招商引資，吸引人氣。但是，行政官員所需要的技能，這些名流具備嗎？輕率的一拍即和式的“合作”，最后是雙方付出代價(jià)。

思考和建議

干部掛職要做到有成效，制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，以下方面需要通過制度建設(shè)加以完善：

第一，掛職干部應(yīng)該以技術(shù)型為主。哪些人適合掛職？掛職應(yīng)該掛實(shí)職還是虛職？目前選派的干部以綜合職位的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部居多，一般根據(jù)原來的職級(jí)配備要掛的職務(wù)（高掛的居多）。綜合職位的黨政干部到了掛職地，馬上要面向一個(gè)村、一個(gè)縣或者一個(gè)國(guó)有企業(yè)開展領(lǐng)導(dǎo)工作。這樣就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問題：由于干部掛職往往是在異地，如果掛實(shí)職，一個(gè)初來乍到的綜合職位的新干部，何以能馬上勝任？但如果不掛實(shí)職，何以鍛煉其能力，豈不成了“到此一游”？

干部掛職制度應(yīng)該重點(diǎn)選派有較強(qiáng)專業(yè)背景的干部，學(xué)術(shù)上可稱作技術(shù)官僚或技術(shù)型干部，而不是綜合職位的黨政干部。無論在基層還是上層，經(jīng)濟(jì)和民生問題的決策和實(shí)施離不開技術(shù)型干部，他們需要各種實(shí)踐機(jī)會(huì)和交流機(jī)會(huì)。技術(shù)型干部掛職一方面可以避免上任伊始就要領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)村、一個(gè)縣或者一個(gè)企業(yè)的窘境，另一方面無論上掛還是下掛、平掛，技術(shù)型干部可以很快投身自己熟悉的專業(yè)領(lǐng)域，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況發(fā)揮積極作用，雙方的滿意度都會(huì)較高。也就是說，無所事事的“到此一游”，很可能是制度設(shè)計(jì)中的問題造成的，而不是那些在原單位勤勉優(yōu)秀的干部突然之間喪失了干勁所致。

第二，實(shí)施人性化的管理。現(xiàn)實(shí)中，對(duì)掛職干部的管理和考核容易走向兩個(gè)極端，要么“樹先進(jìn)、樹典型”，強(qiáng)調(diào)掛職干部的無私奉獻(xiàn)，塑造其高大的現(xiàn)象。要么“睜一眼、閉一眼”，放任自流。前者激進(jìn)，后者消極，都達(dá)不到干部掛職鍛煉的實(shí)際效果。

作為我國(guó)干部人事制度的重要組成部分，干部掛職十分普遍，涉及到的干部數(shù)量也非常多。筆者認(rèn)為，掛職管理制度應(yīng)該按照“平常心”來設(shè)計(jì)，而不是有意拔高。上述兩個(gè)極端化的管理模式，都是制度不健全的體現(xiàn)。一個(gè)管理制度，如果不能以平常心來設(shè)計(jì)，失敗的概率是非常高的，因?yàn)檎嬲牡赖聵?biāo)兵永遠(yuǎn)是少數(shù)。“樹先進(jìn)、樹典型”的做法，無視掛職干部面臨的各種實(shí)際困難，用高高在上的姿態(tài)一味要求奉獻(xiàn)，可能會(huì)導(dǎo)致少數(shù)優(yōu)秀干部的身心在短時(shí)期內(nèi)嚴(yán)重透支，累倒甚至殉職在崗位上；此外，還有一部分掛職者因?yàn)?ldquo;高攀不起”，只好庸庸碌碌“熬時(shí)間”。對(duì)于派出單位或者掛職單位來說，面對(duì)“庸碌的大多數(shù)”，也只好任其自然，因?yàn)楣芾沓杀咎蟆?/p>

從干部掛職制度的可持續(xù)性來說，人性化管理設(shè)計(jì)十分必要。比如，在福利待遇和晉升機(jī)會(huì)等方面上的安排，在家屬探望和子女就讀等具體問題上的規(guī)定，都是很好的激勵(lì)手段。根據(jù)赫茲伯格的“雙因素激勵(lì)理論”，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和工作環(huán)境改善只是最基本的激勵(lì)手段，對(duì)于那些高層次人才，工作本身的滿足感和成就感才是最大、最根本的激勵(lì)機(jī)制。掛職干部作為精心挑選的年輕儲(chǔ)備人才，他們自身往往具有強(qiáng)烈的成就需要。作為制度設(shè)計(jì)，除了要給他們提供基本的工作、生活待遇，還必須進(jìn)行有效的“成就激勵(lì)”。比如，干部掛職期間職權(quán)對(duì)稱，適人適任，就符合這一原則。不可忽視的是，干部掛職制度要落實(shí)成效，還必須落實(shí)精細(xì)化管理。

第三，重新界定考核主體和考核方式。如前所述，掛職干部在管理上易處于真空狀態(tài)，考核流于形式，缺乏問責(zé)機(jī)制和科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。

那么，干部掛職應(yīng)該由誰評(píng)價(jià)？應(yīng)該用什么指標(biāo)來評(píng)價(jià)？在現(xiàn)實(shí)中，干部掛職多由掛職單位進(jìn)行評(píng)估，考核指標(biāo)傾向于使用那些短期的量化指標(biāo)。比如，招商引資的項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，從上級(jí)單位或者外單位獲取的資金和項(xiàng)目援助等等。

事實(shí)上，干部掛職如果是一種培養(yǎng)年輕干部的人力資源投資的話（如《公務(wù)員法》闡明的那樣），它的成效顯露必然是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)期的過程。因此，合適的評(píng)價(jià)主體應(yīng)該是派出單位（掛職單位提供協(xié)助）。在掛職單位主導(dǎo)的評(píng)價(jià)體系之下，干部掛職事實(shí)上成為了派出單位對(duì)掛職單位的某種人力資源援助。掛職單位理所當(dāng)然地會(huì)采取那些短期的、功利的指標(biāo)來進(jìn)行掛職評(píng)價(jià)，這就矮化了干部掛職制度的內(nèi)涵，制度的效能也大打折扣。

現(xiàn)實(shí)中，有的干部掛職確實(shí)屬于“人力資源援助”，比如，很多發(fā)達(dá)省份對(duì)后進(jìn)省份的“對(duì)口援助”中就包含了“智力援助”。這時(shí)候，干部掛職的重心就會(huì)發(fā)生偏移——“搭建橋梁、爭(zhēng)取支持”成為了他們的主要工作職責(zé)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，派出掛職干部成為兩邊的傳聲筒效果并不理想，真正好的智力援助應(yīng)該是對(duì)被援助方的人力資源進(jìn)行培訓(xùn)。因?yàn)楦刹繏炻氈贫鹊某踔允峭卣垢刹磕芰?，而不是讓他們疲于?yīng)付。

第四，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。大量掛職干部的工作集中在“為派駐地跑項(xiàng)目”，這一現(xiàn)象背后有著深刻的體制性原因：因?yàn)楦骷?jí)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度不夠制度化、規(guī)范化，人脈關(guān)系成為有用的特殊渠道。但這樣做的后果是嚴(yán)重的。其一，工作被異化，達(dá)不到鍛煉掛職干部的初衷（如前所述）。其二，人脈差距成為地區(qū)差距的原因，勢(shì)必造成區(qū)域間新的發(fā)展不均衡以及機(jī)會(huì)不平等。其三，大量依靠人脈關(guān)系爭(zhēng)取來的項(xiàng)目和資金，缺乏制度化、程序化的監(jiān)督，容易滋生腐敗和尋租行為，侵蝕干部隊(duì)伍。

當(dāng)務(wù)之急是確立因子法下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。具體做法是：按照人口、年齡結(jié)構(gòu)等因素計(jì)算出當(dāng)?shù)乇匾墓卜?wù)開支水平（按照學(xué)校、道路、消防、環(huán)境衛(wèi)生等項(xiàng)目分別計(jì)算）即“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”，然后再計(jì)算出當(dāng)?shù)氐膶?shí)際財(cái)政收入。如果前者大于后者，那么超出的部分就是法定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家通行的做法。

只有確立因子法下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，才能根本上終結(jié)長(zhǎng)期存在的“駐京辦”現(xiàn)象以及各種滋生腐敗的“跑部錢進(jìn)”的做法，與此同時(shí)，掛職干部疲于“跑項(xiàng)目”的問題才可能緩解，區(qū)域之間的均衡發(fā)展才有可能。

干部掛職制度和中國(guó)的其他制度一樣，具有“干中學(xué)”“學(xué)中干”的特點(diǎn)。最適合自身的制度，不可能是簡(jiǎn)單的舶來品，它必然是對(duì)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。當(dāng)下，我們需要進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，激勵(lì)掛職干部的成就需要——只有當(dāng)組織的目標(biāo)（善治）和干部個(gè)體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)（成就感）有機(jī)融合在一起時(shí)，才會(huì)形成制度的穩(wěn)態(tài)，達(dá)到效能的最優(yōu)。

【本文作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授】

責(zé)編：賀勝蘭 / 羅 婷（見習(xí)）