近日,中辦、國辦印發(fā)《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》(以下簡稱《通知》),從支持做好地方政府專項債券(以下簡稱“地方專項債”)項目融資工作,進一步完善地方專項債管理及配套措施,依法合規(guī)推進重大項目融資等方面,提出了相關要求,并明確了政策措施。這對防范化解地方政府隱性債務風險、打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn),推動財政政策加力提效、加大逆周期調(diào)節(jié)力度,穩(wěn)定經(jīng)濟增長,具有重大意義。
基礎設施建設具有對沖經(jīng)濟下行壓力和補短板的雙重作用,地方專項債能為其起到“資金保障”作用
目前,我國地方政府債券包括一般債券和專項債券。
按照《預算法》的規(guī)定,地方政府融資的唯一合法形式就是發(fā)行債券,除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)明確,地方政府債券包括一般債券和專項債券。
雖然地方政府一般債券和專項債券都屬于地方政府債券,發(fā)行和償還主體都是地方政府,都實行限額管理,但二者也存在明顯的區(qū)別。具體表現(xiàn)在:一般債券籌集的資金,投入沒有收益的公益性項目,以一般公共預算收入償還,收支納入一般公共預算管理,評級對象是地方政府,這類債券在一度暫停后于2009年重新開始發(fā)行；專項債券籌集的資金,投入有一定收益的公益性項目,以對應的政府性基金或專項收入償還,收支納入政府性基金預算或專項收入管理,評級對象是項目,2015年首次發(fā)行。另外,專項債券包括項目收益與融資自求平衡類的債券,又被稱為“市政項目收益?zhèn)?rdquo;,這類債券與普通專項債券的區(qū)別是,所籌集的資金,專項用于對應項目,實行分類管理。
此次《通知》的出臺,有著深刻的國內(nèi)國際背景。我國經(jīng)濟已從高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段,經(jīng)濟發(fā)展具有足夠的韌性、巨大的潛力,長期向好的趨勢沒有改變。然而,短期來看,國際經(jīng)濟形勢的不利變化,加大了我國經(jīng)濟發(fā)展的輸入性風險,國內(nèi)經(jīng)濟存在下行壓力。增加有效投資,穩(wěn)定總需求,加大逆周期調(diào)節(jié)以穩(wěn)定經(jīng)濟增長,就顯得尤為重要。在國內(nèi)推進結構性去杠桿,防范化解地方政府隱性債務風險的過程中,也出現(xiàn)了基礎設施建設項目資本金不足等問題。
基礎設施建設投資增速較低,不利于充分發(fā)揮基礎設施建設投資在經(jīng)濟增長中的對沖作用,也不利于基礎設施領域補短板。在這種情況下,就有必要豐富基礎設施建設的投融資機制,讓基礎設施建設投資在穩(wěn)定經(jīng)濟增長中發(fā)揮更大的作用?；A設施建設投資資金來源中,財政一般公共預算支出是一個重要來源,今年以來大規(guī)模實施減稅降費,直接降低了政府的財政收入,財政政策進一步加力提效的空間受到影響。地方專項債納入政府性基金預算管理,屬于《預算法》認可的政府融資方式,不增加地方政府隱性債務。今年的政府工作報告中也提出,合理擴大專項債券使用范圍。在這種情況下,有必要充分發(fā)揮地方專項債的功能,助推基礎設施補短板并穩(wěn)定經(jīng)濟增長。
地方專項債意在“開大前門、嚴堵后門”,在不新增地方政府隱性債務的前提下,通過穩(wěn)投資進而穩(wěn)增長
《通知》把“開大前門”和“嚴堵后門”協(xié)調(diào)起來,對做好地方專項債發(fā)行及項目配套融資工作,進行了全面安排部署,堅持用改革的辦法著力解決實際問題,亮點措施不少。
“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”。這一說法放松了債務性資金不得作為項目資本金的制度規(guī)定,同時也提出了具體條件,明確了具體范圍。
“積極鼓勵金融機構提供配套融資支持”。在合理明確金融支持專項債券項目標準的基礎上,為金融機構按照商業(yè)化原則自主決策,在不新增地方政府隱性債務的前提下,融資支持符合標準的專項債券項目的合理融資需求,提供了政策支持。
“合理提高長期專項債券期限比例”。專項債券項目往往是長期投資項目,目前國內(nèi)專項債券的發(fā)行期限較短,尤其是建設運營周期較長的項目,專項債券融入資金無法有效覆蓋項目建設運營周期,中間再次發(fā)債融資等不僅增加成本,也不利于滿足投資者投資長期債券的需求。如今年以來,新增專項債券中,3—5年期專項債券發(fā)行規(guī)模占比超過一半。
地方對《通知》及其重要意義,一定要有正確的理解認識,其重在通過穩(wěn)投資從而實現(xiàn)穩(wěn)增長的目的。
《通知》是在既有政策基礎上的優(yōu)化完善,重點是創(chuàng)新豐富逆周期調(diào)節(jié)方式,加大逆周期調(diào)節(jié)力度,仍然堅持結構性去杠桿的改革思路,并非是針對經(jīng)濟的“大水漫灌”式強刺激,更不是走通過基礎設施建設刺激經(jīng)濟的老路。
一方面是建立正向的激勵機制,對依法合規(guī)予以免責?！锻ㄖ访鞔_要研究建立正向激勵機制,并強調(diào)“既要強化責任意識,誰舉債誰負責、誰融資誰負責,從嚴整治舉債亂象,也要明確政策界限,允許合法合規(guī)融資行為,避免各方因擔心被問責而不作為”。
另一方面,《通知》出臺的創(chuàng)新措施也不是強刺激。雖然通知提出“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”,但也對專項債券作為項目資本金明確了具體條件,明確要避免層層嵌套、層層放大杠桿。再考慮到今年已發(fā)行的8500多億元地方政府項目收益類專項債券中,土地儲備和棚戶區(qū)改造類專項債券占到近70%,可能作為項目資本金的收費公路和軌道交通類專項債券占比僅為7%左右,且這些項目的專項債券并非都能用作資本金,實際能夠作為項目資本金的規(guī)模更小。因此,《通知》的相關規(guī)定有助于擴大基礎設施建設資金來源,穩(wěn)定基礎設施建設投資,進而起到穩(wěn)定經(jīng)濟增長的作用,但并沒有“大水漫灌”式強刺激。
精準聚焦重點領域和重大項目,提高資金使用效率；科學選擇專項債期限,避免資金斷流產(chǎn)生“半拉子”工程；強化責任意識,做好風險管理
地方要科學用好《通知》的政策紅利,既發(fā)揮專項債券增加有效投資的帶動作用,又堅決守住防控風險的底線,保障經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。
《通知》在創(chuàng)新提供政策空間的同時,也明確了不認定為地方政府隱性債務的情形等,旨在設定合規(guī)免責的政策邊界,著力打消地方政府、金融機構合法合規(guī)行為的不必要顧慮。因而,地方政府和金融機構需要積極行動,在實際操作中做好相關工作:
第一,精準聚焦國家重點領域和重大項目,在合理合規(guī)的范圍內(nèi)用好專項債券工具,提高資金使用效率；第二,規(guī)范地方政府舉債融資機制,明確金融支持標準,豐富市場化融資方式,地方政府加大向金融機構推介力度,積極引導金融機構為符合標準的項目提供配套融資支持；第三,堅持市場化發(fā)行專項債券,科學選擇專項債券的期限,合理提高長期專項債券比例,讓專項債券期限和項目期限相匹配,避免頻繁發(fā)行債券增加成本,減少因為中間資金斷流而導致“半拉子”工程出現(xiàn)；第四,對普通的專項債券,由于其并未強調(diào)項目自身收益與融資的自求平衡,需采取有效措施保障專項債券所籌集資金不會被挪用；第五,強化責任意識,做好風險管理,守好不新增地方政府隱性債務的底線,堅決守住防控風險的底線。
作者為中國郵政儲蓄銀行總行發(fā)展部研究員 婁飛鵬
