黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“國家治理”的概念，并將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全面深化改革的總目標之一。只有實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國家治理走上合法合規(guī)、廣泛參與之路，中國的可持續(xù)發(fā)展和中華民族的偉大復(fù)興才是實在的、可預(yù)期的。國家治理是一個大概念，其下包含諸多下位概念，例如治理主體、治理行為、治理程序、治理責(zé)任等。本文重點研究國家治理方法的變革與適用，包括變革背景、變革取向、適用改進等。治理主體要高度重視治理方法，對復(fù)雜社會問題和多元社會需求能夠用理性、妥當(dāng)?shù)姆椒ㄓ枰越鉀Q、回應(yīng)，在公共利益和公民權(quán)利之間達成平衡，將中國社會的治理水平提升到新高度。

國家治理方法變革的背景

國家治理方法是指治理主體在解決公共問題、實現(xiàn)治理目標、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中所采取的方法、措施、機制、技術(shù)等的總稱。國家治理方法可以依據(jù)不同的標準進行分類。例如，依據(jù)治理主體的行為類型，治理方法可以分為抽象方法和具體方法。抽象方法是指治理主體針對不特定的人或事制發(fā)具有普遍約束力的文件，其載體包括法律法規(guī)、公共政策、行政命令、經(jīng)濟杠桿等；具體方法是指治理主體針對特定的人和事作出個案處理，其載體可以是由治理主體單方?jīng)Q定的許可、處罰、強制、檢查、確認、征收、給付、獎勵、裁決等，也可以是基于治理主體與相對人協(xié)商自愿而實施的指導(dǎo)、合同、調(diào)解等。抽象方法和具體方法關(guān)系密切，抽象方法要通過具體方法貫徹實施。

國家治理適用哪種方法，是抽象方法還是具體方法，要依治理主體的職能職責(zé)而定。市場經(jīng)濟體制下治理主體的職能職責(zé)包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護等。相應(yīng)地，抽象方法一般適用于宏觀管理，以構(gòu)建公平、有序、有效的市場環(huán)境，更有利于市場主體的生存發(fā)展；具體方法一般適用于個案處理，通過對個案公平公正的處理，克服外在性和信息不對稱，保護市場主體的公平競爭權(quán)，保護消費者的合法權(quán)益，便利公眾生活。

1978年后，國家治理方法進入變革時期，變革背景可以從國內(nèi)、國際兩個維度加以分析。國內(nèi)背景是經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟體制的確立，國際背景是治理浪潮的興起。

市場經(jīng)濟體制的確立

經(jīng)濟體制改革的目標是從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變到市場經(jīng)濟體制。計劃經(jīng)濟體制的要義是“計劃”，國家居于經(jīng)濟社會運行機制主體地位，大到資源配置、物價漲落，小到企業(yè)的產(chǎn)供銷，經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面都被統(tǒng)管在國家的指令性計劃之中。市場經(jīng)濟體制的要義是“市場”，其基本特征有四：一是政企分開，企業(yè)不是政府的附屬物，而是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場主體，企業(yè)按照市場供求關(guān)系和價值規(guī)律安排生產(chǎn)、配置資源，各個企業(yè)均處于平等競爭地位，在競爭中發(fā)揮自身優(yōu)勢；二是國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，國家掌握著國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)則委托給企業(yè)或者公司；三是產(chǎn)品、資金、勞動力、土地、礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)要素市場化，生產(chǎn)要素的價格主要由市場供求關(guān)系和市場競爭決定；四是法治經(jīng)濟，市場經(jīng)濟活動以法律為依據(jù)，任何社會單元的經(jīng)濟活動都必須在法律的框架內(nèi)進行。

治理浪潮的興起

20世紀90年代以來興起的治理理論在國際上產(chǎn)生了廣泛影響。治理理論的核心概念Governance，是指一種新治理模式，尤其是指當(dāng)代市場經(jīng)濟體制下政府治理公共事務(wù)之道。治理理論的內(nèi)容包括公共行政主體的多元化、公共事務(wù)管理責(zé)任的重新分配、公共行政的多向性和互動性、重新定位政府在公共行政中的作用等。治理理論的應(yīng)用也是積極活躍的，從本世紀初開始，聯(lián)合國開發(fā)計劃署先后在150多個國家開展了民主治理支持活動，支持項目繁多，不僅有人權(quán)保障、公共服務(wù)類項目，也有議會發(fā)展、地方政府發(fā)展、強化監(jiān)督機構(gòu)職能、加強法治等項目，目的是使不同類型、不同政治傾向的政府更加關(guān)注人民的意愿，更負責(zé)任，更公平有效，更廉潔合法。

國家治理方法變革的取向

順應(yīng)市場經(jīng)濟體制的確立和治理浪潮的興起，我國的國家治理方法也經(jīng)歷了一個變革過程。變革的取向是從單一到多樣、從直接到間接、從單方到互動、從剛性到柔性。這些變革使治理方法呈現(xiàn)出多樣性、體系化特征，使治理主體獲得了更多的治理工具，提高并改善了國家治理效率效果。

從單一到多樣。計劃經(jīng)濟體制下的治理方法相對單一，國家采用自上而下行政命令的方法保證國民經(jīng)濟規(guī)劃的貫徹實施。在市場經(jīng)濟體制下，為保障市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展，以往單純依靠行政命令的情形被打破，國家治理方法愈來愈多樣化，形成了包括行政、經(jīng)濟、法律、心理等方法在內(nèi)的治理方法體系。

從直接到間接。在計劃經(jīng)濟體制下，行政命令由政府直接向企業(yè)下達，政府陷入微觀管理的角色錯位，也使市場主體長期處于被動狀態(tài)而缺乏生機活力。在市場經(jīng)濟體制下，原有計劃經(jīng)濟體制下形成的政企、政社關(guān)系模式發(fā)生了根本性改變，政府職能也從微觀管理轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控，政府運用價格、稅收、信貸、匯率等經(jīng)濟杠桿，通過對各種不同經(jīng)濟利益關(guān)系的調(diào)整，解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題。與行政命令的直接性相比，經(jīng)濟杠桿明顯帶有間接性，更有利于建立起市場主體的自我調(diào)控機制。

從單方到互動。治理理論認為，國家治理主體是多元的，在結(jié)構(gòu)上包括政府和其他社會單元，以往那種將治理主體歸結(jié)為公權(quán)力機關(guān)的認識是片面的、不符合實際的。首先，福利國家對各種社會單元公共服務(wù)職能的制度安排，使得大量從事生產(chǎn)經(jīng)營性活動的企業(yè)出現(xiàn)在公共領(lǐng)域；其次，越來越多的非政府組織參與了公共政策制定和公共服務(wù)供給，傳統(tǒng)上屬于政府職責(zé)的事情，現(xiàn)在許多都由非政府組織分擔(dān)了。這說明，政府與其他社會單元有著密切聯(lián)系，大部分公共政策和執(zhí)行活動都是各種政治力量和社會力量相互作用的產(chǎn)物，在某些領(lǐng)域，非政府組織比政府擁有更大的優(yōu)勢，尤其是在社區(qū)管理、資源環(huán)境、公共工程、貧困開發(fā)、文化保護等領(lǐng)域，非政府組織的作用越來越明顯。

從剛性到柔性。行政命令的載體很多，例如決定、規(guī)定、辦法、通告等，有較強的拘束力。這種拘束力雖然使社會處于高度可控狀態(tài)，但不利于激發(fā)社會的自主性、積極性和創(chuàng)造力，剛性有余而柔性彈性不足。在市場經(jīng)濟體制下，無論是市場主體還是其他社會單元都有強烈的自主自治意識，一味的行政命令只會造成政府與社會關(guān)系的緊張。改革開放后，我國不斷探索構(gòu)建和諧政社關(guān)系的新方法，行政契約、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政約談、協(xié)商民主等柔性治理方法應(yīng)運而生，使政府與社會的關(guān)系得到改善。

著力解決國家治理方法適用中的問題

前述分析表明，改革開放后，我國的國家治理方法經(jīng)歷了較大變革，對此要給予充分肯定。但是，從治理方法適用的角度看，仍存在一些不容忽視和必須著力解決的問題。如果對這些問題不重視、不解決，輕則降低、影響治理效率效果，重則降低治理主體的公信力，引發(fā)社會風(fēng)險和矛盾沖突。這些問題主要包括以下六個方面：

擴大抽象方法程序性規(guī)定的適用范圍

治理主體針對不特定的人或事制發(fā)具有普遍約束力的規(guī)范性文件是治理的常用方法。規(guī)范性文件的內(nèi)容必須科學(xué)合理，否則便不能實現(xiàn)治理目標。規(guī)范性文件是人的認識的產(chǎn)物，會受到各種各樣的局限，因此，突破局限、盡量避免決策失誤是制定規(guī)范性文件需要嚴格遵守的程序。

在我國，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)已寫入憲法總綱，黨的各級機關(guān)在我國公權(quán)力體系中處于顯要地位，其對外制發(fā)的文件不僅有約束效力，而且是其他治理主體制定規(guī)范性文件的依據(jù)。2000年3月15日，第九屆全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》，規(guī)定了不同效力等級法律文件的制定程序；2019年5月8日，國務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》，五類事項被納入重大行政決策事項范圍。這說明，立法和作出重大行政決策已有了法定程序。但是，黨的機關(guān)對外制發(fā)文件并沒有嚴格統(tǒng)一的程序，尤其是缺乏征求意見、風(fēng)險評估過程，這對于黨的決策的科學(xué)合理性極為不利。

為貫徹落實習(xí)近平總書記有關(guān)“提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”“實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化”的指示，有必要擴大抽象方法程序性規(guī)定的適用范圍，將抽象方法的程序性規(guī)定同時適用到黨的機關(guān)對外制發(fā)文件，以實現(xiàn)黨政各種規(guī)范性文件制定程序全覆蓋，這些程序包括調(diào)查研究、擬訂方案、專家咨詢、征求意見、風(fēng)險評估、合法合規(guī)性審查、集體討論決定等。

柔性治理方法的推廣適用

治理方法中的具體方法可以依據(jù)一定的標準作進一步分類。例如，依據(jù)適用時形成的法律關(guān)系，具體方法可以分為單方性方法和雙方合意性方法。單方性方法由治理主體根據(jù)個案實際情況單方?jīng)Q定，相對人有遵守與服從的義務(wù)，特點是剛性和強制性，例如許可、處罰、強制、征收等；雙方合意性方法由治理主體與相對人雙方協(xié)商決定，相對人有自主選擇的權(quán)利，特點是柔性和非強制，例如指導(dǎo)、合同、調(diào)解、協(xié)商民主等。剛性、柔性治理方法各有價值，在適用時不能相互替代。

在治理民主化、建設(shè)服務(wù)型國家、構(gòu)建和諧社會的大背景下，治理主體更多地使用柔性方法是一種歷史趨勢。實踐證明，柔性治理方法的社會效果良好，尤其是契約和協(xié)商方法，使治理主體和相對人獲得了平等合作、協(xié)商共贏的機會，治理主體通過與各種社會單元的合作，提高公共政策、公共服務(wù)和公共設(shè)施的供給能力；相對人通過與治理主體的合作，在參與社會治理過程中實現(xiàn)自我治理。但是，從總體看，柔性治理方法的適用還存在不少問題，一是適用不夠普遍，我國仍有為數(shù)不少的治理主體習(xí)慣使用剛性、強制性方法，對柔性治理方法的認識和嘗試不足；二是對柔性治理方法適用中的問題缺乏深入具體的研究和合理妥當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計，例如行政協(xié)議訴訟制度的構(gòu)建、不當(dāng)或失誤行政指導(dǎo)的法律救濟等。因此，我國治理主體應(yīng)該更多地嘗試適用柔性治理方法，并不斷解決柔性治理方法適用中的問題，提高國家治理的民主化、人性化水平。

避免治理方法適用的簡單粗暴和“一刀切”

治理方法的適用必須遵循一些基本原則。這些原則是引領(lǐng)、指導(dǎo)治理方法適用的基本價值觀念，同時也是規(guī)范、約束治理方法適用的基礎(chǔ)法則。

一是合法原則。各種治理方法的適用都要有法可依。這里的“法”是廣義的法，既包括全國人大及其常委會制定的法律，也包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；既包括成文法，也包括法理和法的基本原則。

二是合理原則。各種治理方法的適用都要合乎道理事理，客觀適當(dāng)。合理原則可以具體化為“比例原則”。也就是說，治理主體適用治理方法，應(yīng)當(dāng)兼顧治理目標和相對人權(quán)益兩者之間的平衡，如果實現(xiàn)治理目標可能對相對人權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)當(dāng)被降至最小比例。比例原則之下又有妥當(dāng)性、必要性、均衡性三項具體要求。妥當(dāng)性是指以手段為目的服務(wù)，在合目的的前提下選擇穩(wěn)妥適當(dāng)?shù)氖侄?；必要性是?ldquo;禁止過度”和“最小侵害”，在有多種可供選擇的手段時，應(yīng)當(dāng)選擇對相對人權(quán)益侵害最小的手段；均衡性是指兼顧成本與效益的平衡，并使治理行為的效益大于成本，利大于弊。

三是平等保護原則。各種治理方法的適用必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，平等保護一切市場主體，不允許同等情況不同等對待，也不允許不同等情況同等對待。平等原則并非要求治理行為的無差別平等，而是要求治理主體在符合正義的前提下，視事實的相同和不同，給予相同或者不同的處理。

四是信賴利益保護原則。信賴利益是指相對人基于對治理主體及行為的信任而去追求某種利益，并在追求的過程中投入了人力物力成本。治理主體實施治理行為，如果存在信賴利益，即存在信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)、信賴具有正當(dāng)性等，則應(yīng)當(dāng)予以保護。在有信賴利益存在的情況下，治理主體不能隨意改變已經(jīng)作出的行為，如果有必要改變，首先應(yīng)當(dāng)保護信賴利益，保護的基本方法是給予補償?！吨腥A人民共和國行政許可法》第八條的規(guī)定即屬于這種情況。

在實踐中，上述原則并未得到很好貫徹，治理主體適用治理方法、采取治理措施經(jīng)常出現(xiàn)的問題是不依法、不妥當(dāng)、不平等，簡單粗暴、一刀切。最近的典型案例是：小麥收割季節(jié)，河南省上蔡縣城市管理綜合執(zhí)法局不準農(nóng)戶使用收割機收割小麥，原因是機收小麥揚塵大，影響空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)。此項措施引發(fā)了社會輿論的廣泛質(zhì)疑。為回應(yīng)輿論質(zhì)疑，2019年6月7日，河南省污染防治攻堅戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)文通報此事，通報指出：這種做法違背黨的“維護群眾民生福祉，保護群眾利益”宗旨，反映了當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門工作方法簡單粗暴，是能力不足、亂作為、形式主義、官僚主義的典型表現(xiàn)。在實踐中，治理主體做事簡單粗暴、不妥當(dāng)?shù)那樾尾⒎莻€案，這也是導(dǎo)致政社關(guān)系緊張的原因之一。解決這一問題，除了加強上級行政監(jiān)督外，還要對治理主體及其工作人員進行經(jīng)常性培訓(xùn)，以案說法，提高治理主體運用治理方法的能力，在遇到復(fù)雜的社會問題時能夠拿出合適、妥當(dāng)?shù)闹卫矸椒右詰?yīng)對。

各種治理方法的組合適用與前后銜接

首先，各種治理方法各有利弊，沒有哪一種方法是十全十美的。因此，各種治理方法要組合適用，揚長避短，不能只用其一。例如，經(jīng)濟杠桿在適用時可以同時適用法律方法，使相對人在追求物質(zhì)利益的同時，正確處理好個人利益與公共利益、他人利益的關(guān)系，不因過度追求個人利益而損害公共利益或他人利益；法律方法在適用時可以輔以行政命令方法，法律有滯后性，當(dāng)法律的某些規(guī)定明顯滯后于客觀現(xiàn)實，或是治理主體處理某種特殊問題找不到直接的法律依據(jù)時，行政命令就是法律方法必不可少的補充。

其次，適用單一治理方法達不到預(yù)期效果，治理主體可以設(shè)計不同治理方法的前后銜接機制，從而實現(xiàn)治理目標。例如，“約談”是近些年政府主管部門廣泛采用的一種行政監(jiān)督措施，政府主管部門約見未履行或者未完全履行法定職責(zé)的治理主體負責(zé)人談話，對其工作中存在的問題予以告誡、警示、提出整改要求并督促落實。為了規(guī)范約談工作，許多政府主管部門都制定了約談辦法，這些辦法一般都規(guī)定了約談效果保障措施，例如通報、媒體曝光、向監(jiān)察部門提出處理建議等。例如《最高人民法院關(guān)于建立執(zhí)行約談機制的若干規(guī)定》第八條規(guī)定：“最高人民法院執(zhí)行局監(jiān)督、指導(dǎo)被約談人落實約談提出的處理意見和整改要求，并將落實情況層報批準約談的院領(lǐng)導(dǎo)。對按期落實處理意見和整改要求的，不再處理；對超期未落實或者落實不到位的，可采取以下方式處理：（一）向被約談人所在高級人民法院黨組通報；（二）在全國法院系統(tǒng)通報；（三）涉嫌違法違紀的，向最高人民法院監(jiān)察部門通報情況，并提出對相關(guān)責(zé)任人員進行調(diào)查處理的建議；（四）在社會治安綜合治理目標責(zé)任考核中予以相應(yīng)的扣分。”約談與其他后續(xù)措施相銜接，保障了約談應(yīng)有的威懾效力。

治理方法適用尺度的把握

一定的治理方法對應(yīng)著一定的社會問題、具體案例和特定相對人。如果不考慮時間、地點、條件、對象、案情等因素，或者把握不好適用尺度，治理方法不會收到好的效果。例如，征收要適度，即征收負擔(dān)的確定要兼顧國民經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和被征收人的負擔(dān)能力；罰款數(shù)額要適度，即罰款數(shù)額不能過低或過高，過低會使處罰流于形式，過高則超出了相對人的經(jīng)濟能力，或?qū)е缕渖罾щy；執(zhí)法機關(guān)實施查封、扣押等強制措施要適度，即查封、扣押僅限于涉案場所、設(shè)施或財物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或財物，不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。綜上，治理主體在治理或處理問題過程中所采取的方法或措施要妥當(dāng)適度，要最大限度保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，尤其是人身、財產(chǎn)等重要實體權(quán)益。

治理方法的創(chuàng)新

近些年來，我國一些領(lǐng)域的治理方法、機制確實有不少創(chuàng)新，例如“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、基層矛盾糾紛化解聯(lián)動機制、法院一體化訴訟服務(wù)平臺、互聯(lián)網(wǎng)法院等。但是，治理方法的創(chuàng)新與經(jīng)濟社會發(fā)展需要和人民群眾對改進公共治理的期待相比是遠遠不夠的，實踐中甚至還有冠以創(chuàng)新之名的“折騰”。因此，我國要高度重視并積極探索治理方法和技術(shù)的創(chuàng)新，將更多先進的治理方法適用于治理實踐。先進的治理方法有三大特點：一是能體現(xiàn)治理主體謙抑執(zhí)法態(tài)度和權(quán)力控制機制；二是能激發(fā)和調(diào)動公民參與的積極性，有助于實現(xiàn)社會的自主自治；三是有助于將改革發(fā)展的成果更多、更公平地惠及全體人民，使人民群眾有更多的“獲得感”。

探索治理的新方法、新技術(shù)并非治理主體的“一家之事”，需要治理主體與全社會的通力合力。同時，這種探索要以理性思維為基礎(chǔ)。理性思維是一種以證據(jù)和邏輯推理為基礎(chǔ)、經(jīng)過深思熟慮和科學(xué)論證而形成的思維，具有嚴謹性、邏輯性和系統(tǒng)性的特點。在治理實踐中，如果治理主體遇到某些前所未有的、處理結(jié)果可能引發(fā)復(fù)雜效應(yīng)的問題，則更需要理性思維。在沒有形成理性思維之前，切不可急功近利、倉促決策，這才是國家治理主體應(yīng)具備的對社會和歷史負責(zé)的態(tài)度。

【本文作者為中國政法大學(xué)行政法研究所教授】

責(zé)編：周素麗 / 蔡圣楠