作者：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)黨組成員、副主任

改革開放以來(lái)，我國(guó)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進(jìn)展，但城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙尚未根本消除。2019年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)、描繪了新圖景。如何理解和落實(shí)這一新圖景？對(duì)此，我們需要進(jìn)行深入分析，以更好地領(lǐng)會(huì)中央精神。

一、新高度：城鄉(xiāng)融合發(fā)展事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在新時(shí)代建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，更好地處理工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的成敗，對(duì)于順利實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和當(dāng)前應(yīng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦等外部風(fēng)險(xiǎn)也有重要意義。

在我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是薄弱環(huán)節(jié)。只有推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，補(bǔ)上這一短板，才能實(shí)現(xiàn)“四化”同步。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代化歷時(shí)200余年，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化順次發(fā)展的串聯(lián)式過程。我國(guó)要在本世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，決定了現(xiàn)代化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、綠色化同步發(fā)展的并聯(lián)式過程。對(duì)于擁有近14億人口的大國(guó)來(lái)講，在發(fā)揮好工業(yè)化總動(dòng)力、把握好城鎮(zhèn)化大趨勢(shì)的同時(shí)，通過建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制來(lái)夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個(gè)根基尤為重要。

由于欠賬過多，基礎(chǔ)薄弱，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾依然比較突出，主要體現(xiàn)是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的特征很大程度上表現(xiàn)在鄉(xiāng)村。解決這個(gè)問題，不能就農(nóng)業(yè)談農(nóng)業(yè)、就鄉(xiāng)村談鄉(xiāng)村，必須走以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的路子，加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，為順利推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供制度保障。

提高城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平有利于培育強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、積極應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，現(xiàn)階段集中精力辦好自己的事情，培育強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，既能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步提供巨大潛力，也能為對(duì)外經(jīng)貿(mào)磋商提供重要籌碼。從消費(fèi)看，當(dāng)前5.6億農(nóng)民、2.3億未落戶城鎮(zhèn)的常住人口人均消費(fèi)支出分別僅為城鎮(zhèn)居民的47%、68%，若能加快人口市民化、解除消費(fèi)后顧之憂，消費(fèi)支出將以幾千億元的規(guī)模逐年遞增；鄉(xiāng)村擁有優(yōu)美生態(tài)和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，若能供應(yīng)適合市民下鄉(xiāng)消費(fèi)的產(chǎn)品和服務(wù)，將釋放出極為可觀的增長(zhǎng)潛力。從投資看，當(dāng)前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施存在多處弱項(xiàng)、多塊短板，農(nóng)民人均公共設(shè)施投入僅為城鎮(zhèn)居民的1/5，若能推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化發(fā)展，將開辟出巨大的投資空間。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，特別是推動(dòng)鄉(xiāng)村資源與全國(guó)大市場(chǎng)相對(duì)接，將有效提高供給質(zhì)量、拓展需求空間，正是形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的重點(diǎn)所在。

二、新起點(diǎn)：新時(shí)代歷史方位上的城鄉(xiāng)融合發(fā)展

走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，必須向改革要?jiǎng)恿?。黨的十八大以來(lái)，一系列重大改革舉措相繼推出，取得了歷史性成就，新時(shí)代我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展站上了新起點(diǎn)。

——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得重大進(jìn)展，戶籍制度改革持續(xù)深化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，9000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。

——農(nóng)村土地制度改革取得新突破，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”取得重大進(jìn)展，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革方向已經(jīng)明確，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度在試點(diǎn)地區(qū)取得明顯成效，大大提高了農(nóng)村土地利用效率。

——城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)提供機(jī)制逐步建立，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)制度逐步建立，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)向著制度接軌、質(zhì)量均衡、水平均等的方向邁出了一大步。

——城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃和多元投入機(jī)制正在探索并逐步完善，城市、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通程度正在提高，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到很大改善。

——脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少8239萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2018年底的1.7%，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增速持續(xù)快于全國(guó)平均水平。

與此同時(shí)，我們也要清醒看到，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制還不夠健全，存在一些明顯的制度短板和薄弱環(huán)節(jié)。

——城鄉(xiāng)要素流動(dòng)仍然存在障礙，城鄉(xiāng)二元的戶籍壁壘沒有根本消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)尚未建立，城鄉(xiāng)金融資源配置嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致人才、土地、資金等要素更多地單向流入城市，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏要素支撐。

——城鄉(xiāng)公共資源配置仍不合理，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的歷史欠賬仍然較多、短板依舊突出，如城市的污水、生活垃圾處理率分別為95%、97%，而農(nóng)村僅為22%、60%。

——現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系尚不健全，生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系和組織體系還不完善，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈短、附加值低、競(jìng)爭(zhēng)力弱，農(nóng)產(chǎn)品的階段性供過于求和供給不足并存，供給質(zhì)量和效益都亟待提高。

——農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制有待完善，雖然城鄉(xiāng)居民收入比從最高點(diǎn)的2007年3.14倍，持續(xù)下降到2012年的2.88倍，進(jìn)而下降到2018年的2.69倍，但近幾年的縮小幅度逐漸收窄，農(nóng)民持續(xù)增收面臨比較大的挑戰(zhàn)。

三、大方向：建立新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，要明確總體思路和頂層設(shè)計(jì)，以建立工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系為方向，以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置為重點(diǎn)，持續(xù)發(fā)力、久久為功，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供可靠的制度保障。

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。我國(guó)處在城鎮(zhèn)化較快發(fā)展階段的中后期，農(nóng)民進(jìn)城還是大趨勢(shì)，但即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，也還有4億左右人口生活在鄉(xiāng)村。這一國(guó)情決定了改革的大方向，是在順應(yīng)城鎮(zhèn)化這個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律的同時(shí)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，推動(dòng)現(xiàn)代化城市發(fā)展與現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)互促共進(jìn)，既不斷釋放城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)潛力，又不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距，統(tǒng)籌滿足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，統(tǒng)籌提高城鄉(xiāng)人民福祉。

找準(zhǔn)體制機(jī)制障礙。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制涉及城鄉(xiāng)兩個(gè)地理空間，涉及農(nóng)民市民等多個(gè)群體，涉及“人地錢”等多種要素，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。改革需要在整體謀劃、全盤考慮的同時(shí)，找準(zhǔn)主要矛盾和矛盾的主要方面，找準(zhǔn)關(guān)鍵的體制機(jī)制障礙，進(jìn)行有針對(duì)性的攻關(guān)突破，進(jìn)而以點(diǎn)帶面、盤活全局。一方面，要發(fā)揮市場(chǎng)“無(wú)形之手”的作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展；另一方面，要發(fā)揮政府“有形之手”的作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共資源合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享和基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展，為城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)特別是要素入鄉(xiāng)提供基礎(chǔ)性支撐，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)。

科學(xué)設(shè)計(jì)改革時(shí)間表。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革既具有長(zhǎng)期性特點(diǎn)，是將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)期的歷史任務(wù)；又具有差異性特征，需要考慮大部分東部沿海地區(qū)已處于工業(yè)化后期而很多中西部地區(qū)仍處于工業(yè)化中期的發(fā)展階段差別。應(yīng)科學(xué)合理設(shè)計(jì)改革的時(shí)間表和優(yōu)先序，大體可劃分為三個(gè)階段，按照“三步走”：到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制初步建立，城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的制度性通道基本打通，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機(jī)制改革上率先取得突破；到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制更加完善，城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟期，基本公共服務(wù)均等化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮?。坏?050年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制成熟定型，城鄉(xiāng)全面融合、鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)。

守住底線紅線。40多年前，我國(guó)從農(nóng)村拉開了改革開放大幕，創(chuàng)造了令人矚目的改革成就，成功經(jīng)驗(yàn)之一就是始終堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益?，F(xiàn)階段的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革事關(guān)幾億農(nóng)民利益，覆蓋面廣、影響面大。在推進(jìn)體制機(jī)制破舊立新的過程中，需要傳承既有的成功經(jīng)驗(yàn)，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，既充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，讓農(nóng)民切實(shí)得到改革紅利；又充分尊重農(nóng)民意愿，把不損害農(nóng)民利益作為不可觸碰的底線，為改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供支撐。同時(shí)，還必須守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破的底線，守住生態(tài)保護(hù)的紅線，守住鄉(xiāng)村文化的根脈，高度重視和有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決防止鄉(xiāng)村繁榮了、產(chǎn)業(yè)興旺了，但耕地減少了、土地浪費(fèi)了、環(huán)境破壞了、鄉(xiāng)愁沒有了的情況出現(xiàn)。

四、政策核心：促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換

生產(chǎn)要素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的前提和基礎(chǔ)。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要推進(jìn)“人地錢技”等要素在城鄉(xiāng)間雙向自由流動(dòng)，建立健全統(tǒng)一有序的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高要素利用效率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效率，促進(jìn)新發(fā)展理念落地和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

暢通城鄉(xiāng)人口流動(dòng)渠道。允許勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間有序流動(dòng)，是順應(yīng)人口自主就業(yè)選擇、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的必要條件，也是提高人民福祉的必要措施。為此，需要統(tǒng)籌抓好農(nóng)民進(jìn)城和人才入鄉(xiāng)兩方面的工作。農(nóng)民進(jìn)城方面，需要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，通過建立“人地錢掛鉤”等配套激勵(lì)政策和農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制，提高城市政府愿意吸納落戶和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意在城市落戶的“兩個(gè)積極性”。人才入鄉(xiāng)方面，需要建立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)鄉(xiāng)村打好“鄉(xiāng)情牌”、念好“引才經(jīng)”，鼓勵(lì)本地外出的各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，建立城鄉(xiāng)人才合作交流機(jī)制，并允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機(jī)制，吸引人才、留住人才。破除農(nóng)民進(jìn)城和人才入鄉(xiāng)的體制機(jī)制障礙，短期看能夠立竿見影地釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，中長(zhǎng)期看能夠暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)、提高人民生活水平。

深化農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度是我國(guó)的基礎(chǔ)性制度之一，改革既要積極又要穩(wěn)妥。農(nóng)村承包地是糧食生產(chǎn)的命根子，必須確保中國(guó)人飯碗里主要裝中國(guó)糧，落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策，完善承包地“三權(quán)分置”制度，平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)。農(nóng)村宅基地是保障農(nóng)民住有所居的基礎(chǔ)和農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)載體，要探索宅基地“三權(quán)分置”制度，提高宅基地利用效率，探索對(duì)增量宅基地實(shí)行集約有獎(jiǎng)、對(duì)存量宅基地實(shí)行退出有償。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是釋放農(nóng)村土地價(jià)值的試金石、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的突破口，應(yīng)依法合規(guī)允許就地入市或異地調(diào)整入市，并允許閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。推動(dòng)上述改革措施落地生效，能夠大幅提高土地資源利用效率，做到地盡其用。

強(qiáng)化鄉(xiāng)村發(fā)展資金保障。鄉(xiāng)村發(fā)展既需要引導(dǎo)市場(chǎng)資金積極投入，也需要投入財(cái)政資金以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。財(cái)政補(bǔ)貼或轉(zhuǎn)移支付是鄉(xiāng)村發(fā)展政策的核心，必須發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)的先導(dǎo)作用，進(jìn)一步加大財(cái)政資金投入，加強(qiáng)涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，支持地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下發(fā)行政府債券，積極吸引社會(huì)資本投入。金融是鄉(xiāng)村發(fā)展的催化劑，亟須健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系，建立鄉(xiāng)村信用體系，擴(kuò)大鄉(xiāng)村抵押物范圍，建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，引導(dǎo)設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，把更多金融資源配置到鄉(xiāng)村。工商資本能把城市先進(jìn)要素帶入鄉(xiāng)村，既要營(yíng)造法治化便利化的基層營(yíng)商環(huán)境，強(qiáng)化政策支持引導(dǎo)，激發(fā)工商資本入鄉(xiāng)積極性；又要完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民和村集體合理分享收益，不能富了老板、丟了老鄉(xiāng)。以上述政策措施為施政重點(diǎn)，將破解鄉(xiāng)村資金瓶頸，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入源頭活水。

推動(dòng)科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化。農(nóng)業(yè)的根本出路在于科技。鼓勵(lì)引導(dǎo)涉農(nóng)科技成果入鄉(xiāng)，關(guān)鍵在于推動(dòng)科研院所面向市場(chǎng)需求開展技術(shù)創(chuàng)新，改革科研成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)制，把科研成果轉(zhuǎn)化為實(shí)踐成果，把專家成果體現(xiàn)在廣闊的鄉(xiāng)村土地上。要建立對(duì)涉農(nóng)科研人員的激勵(lì)機(jī)制，賦予科研人員科技成果所有權(quán)，建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度，激發(fā)其活力動(dòng)力和積極性。建立這些體制機(jī)制，將從根本上改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的問題，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)插上科技的翅膀。

五、政策重點(diǎn)：促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源合理配置

鄉(xiāng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施是重要公共產(chǎn)品，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的明顯短板。走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，需要加大對(duì)鄉(xiāng)村的公共資源投入，推動(dòng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向鄉(xiāng)村覆蓋，改善農(nóng)民生活質(zhì)量和承接城市要素下鄉(xiāng)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐。

推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享。基本公共服務(wù)事關(guān)人民切身利益和社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌是大方向。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，要提高鄉(xiāng)村教師崗位吸引力，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源在城鄉(xiāng)間共享，建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制。鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是農(nóng)民生命健康的安全網(wǎng)，應(yīng)增加基層醫(yī)務(wù)人員崗位吸引力，推動(dòng)職稱評(píng)定和工資待遇向鄉(xiāng)村醫(yī)生傾斜，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在城鄉(xiāng)間共享。社保制度對(duì)保障城鄉(xiāng)居民基本生活、調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配具有重要作用，必須完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。實(shí)施好這些改革，能夠有效解決城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事關(guān)城鄉(xiāng)要素順暢流動(dòng)和鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善，必須把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)。統(tǒng)一規(guī)劃就是以市縣域?yàn)檎w，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)路網(wǎng)和水、電、通訊、污水垃圾處理等設(shè)施。統(tǒng)一建設(shè)就是健全分級(jí)分類投入機(jī)制，政府主要抓道路、水利等公益性設(shè)施，市場(chǎng)主要著力于供電、電信和物流等經(jīng)營(yíng)性設(shè)施。統(tǒng)一管護(hù)就是區(qū)分公益性設(shè)施和經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，由產(chǎn)權(quán)所有者建立管護(hù)制度、落實(shí)管護(hù)責(zé)任，保障設(shè)施長(zhǎng)期發(fā)揮效益。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展，既能為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力支撐，又能切實(shí)改善鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活條件。

建立健全鄉(xiāng)村治理體系。社會(huì)治理的基礎(chǔ)在基層、薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理事關(guān)黨和國(guó)家大政方針的落實(shí)，事關(guān)農(nóng)民主觀能動(dòng)性的調(diào)動(dòng)和切身利益的保障。關(guān)鍵是建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，健全以財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，打造一門式辦理、一站式服務(wù)、線上線下結(jié)合的村級(jí)綜合服務(wù)平臺(tái)，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。完善鄉(xiāng)村治理體系，能夠?yàn)猷l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供堅(jiān)強(qiáng)的基層組織保障。

六、政策落腳點(diǎn)：促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)

“三農(nóng)”問題核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題核心是收入問題。提高城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，需要多途徑不斷提高農(nóng)民收入，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)收入差距，滿足農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，使其獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。2018年我國(guó)農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重為7.2%，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員占比卻高達(dá)26.1%，偏低的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率制約了農(nóng)民增收。一方面是推動(dòng)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，減少鄉(xiāng)村的剩余勞動(dòng)力，使鄉(xiāng)村勞動(dòng)者擁有更多生產(chǎn)資料，進(jìn)而推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。另一方面是構(gòu)建以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為補(bǔ)充的多元化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，既以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化全程全面發(fā)展；又構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，健全鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和文化保護(hù)利用機(jī)制，統(tǒng)籌提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)綜合效益和農(nóng)民收入。這是統(tǒng)籌提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)民收入的治本之策，能夠真正讓農(nóng)民的錢袋子鼓起來(lái)。

拓寬農(nóng)民收入增長(zhǎng)渠道。農(nóng)民有工資性、經(jīng)營(yíng)性、財(cái)產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性四方面收入，應(yīng)針對(duì)不同收入特點(diǎn)分類施策。在工資性收入方面，落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn)。在經(jīng)營(yíng)性收入方面，完善財(cái)稅、信貸、保險(xiǎn)、用地等政策，加強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民技能培訓(xùn)，培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和附加值。在財(cái)產(chǎn)性收入方面，完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及擔(dān)保、繼承權(quán)，探索集體資產(chǎn)保值增值多種實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。在轉(zhuǎn)移性收入方面，履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，在統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金基礎(chǔ)上，探索建立普惠性農(nóng)民補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制。做好上述幾方面分類施策，能夠?yàn)檗r(nóng)民獲得多元化收入提供體制機(jī)制保障，使農(nóng)民更好分享改革發(fā)展成果。

推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展事關(guān)全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，任務(wù)艱巨、責(zé)任重大。只要按照中央的頂層設(shè)計(jì)科學(xué)施策、攻堅(jiān)克難，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。