基層一線是民生發(fā)展的“前沿陣地”，是政策落地的“關(guān)鍵力量”，同時也是國家治理的“神經(jīng)末梢”，其能否高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)系到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感能否實(shí)現(xiàn)。 開展好基層工作，推動基層治理體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)，需要基層上下級之間及時、充分地進(jìn)行溝通。當(dāng)前，基層行政溝通“任督二脈”不通、信息傳輸“層級壁壘”重重、上下級之間缺乏有效溝通的問題比較嚴(yán)重，導(dǎo)致基層工作中“信息不對稱”情況大量出現(xiàn)。上下級之間“信息不對稱”，不僅影響基層工作效率，增加不必要的行政成本，還會導(dǎo)致行政決策偏離目標(biāo)，甚至引發(fā)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”，必須引起高度重視?；鶎由舷录?ldquo;信息不對稱”現(xiàn)象在基層實(shí)踐中有多樣化的表現(xiàn)，其背后具有特定的發(fā)生機(jī)理，需要“因病施治”，開列“靶向方案”，選擇針對性策略實(shí)施治理。

基層上下級“信息不對稱”的主要表現(xiàn)

基層上下級“信息不對稱”主要有兩種情況：“下情不能上達(dá)”導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部不能掌握真實(shí)情況，“上情不能下達(dá)”導(dǎo)致基層一線人員不能了解政策意圖。這兩種情況，導(dǎo)致本應(yīng)該“協(xié)同作戰(zhàn)”的上下級，看錯了“表針”各行其是，聽岔了“鼓點(diǎn)”自亂陣腳，降低了基層治理質(zhì)量。

第一，下級信息向上傳遞出現(xiàn) “偏差”。在溝通學(xué)中，下級向上級進(jìn)行信息傳遞一般稱之為“上行溝通”。在基層，一線工作人員負(fù)責(zé)具體工作開展，直接與行政相對方接觸，往往對具體問題的把握最準(zhǔn)確，對實(shí)際情況的了解最清楚。如果“上行溝通”順暢，一線人員掌握的信息能夠完整、準(zhǔn)確、全面地被上級掌握，對于行政決策的科學(xué)性、公共服務(wù)的精準(zhǔn)性、社會治理的合理性大有裨益。在基層“上行溝通”中，由于下級處于“弱勢溝通”地位，導(dǎo)致下級信息向上傳遞往往會出現(xiàn)“偏差”。一是對信息進(jìn)行“選擇性報送”。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)搞“一言堂”，對某件事件不認(rèn)可就對該工作人員或者該部門“全盤否定”，導(dǎo)致一線人員投上級所好，報喜不報憂，匯報數(shù)據(jù)只談成績、只提亮點(diǎn)，想方設(shè)法采用“春秋筆法”過濾對自己不利的信息，使信息在傳遞過程中不全面、不完善。二是對信息進(jìn)行“注水性報送”。一些干部挖空心思，玩數(shù)字游戲，對上報數(shù)據(jù)“美容”，通過“層層注水、水到渠成”，無中生有，制造“海市蜃樓”式的成績。三是對信息進(jìn)行“應(yīng)付性報送”。部分一線人員一方面要面對較為繁重的工作，另一方面又面臨晉升“天花板”，倦怠心理油然而生，以得過且過的態(tài)度、被動應(yīng)付的心理對待工作，成了“佛系”干部，在上報具體情況時候千篇一律、應(yīng)付了事，信息質(zhì)量可想而知。

第二，上級信息向下傳遞出現(xiàn)“堵塞”。在溝通學(xué)中，上級向下級進(jìn)行信息傳遞一般稱之為“下行溝通”。在基層組織體系中，基層領(lǐng)導(dǎo)一方面作為基層工作人員的領(lǐng)頭者，同時又是上級領(lǐng)導(dǎo)的下屬，處于“上傳下達(dá)”的重要位置。基層領(lǐng)導(dǎo)基于工作分工的原因，在政策掌握、資源配置和數(shù)據(jù)收集方面享有信息優(yōu)勢?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部需要搞好“下行溝通”，正確指導(dǎo)一線工作人員開展工作。在基層實(shí)踐中，由于各種溝通障礙，導(dǎo)致上級信息向下級傳遞時往往出現(xiàn)“信息堵點(diǎn)”。一是“二傳手式”信息傳達(dá)。一些基層領(lǐng)導(dǎo)開展工作存在簡單化、機(jī)械化傾向，將上級發(fā)來的政策文件，不加解讀、不作分析、不作安排，“以會議貫徹會議、以文件落實(shí)文件”，簡單當(dāng)個“二傳手”進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)，一股腦地甩給一線人員，將“重心下移”演變成“責(zé)任下移”；一線人員向領(lǐng)導(dǎo)干部請示該如何做的時候，得到的答復(fù)往往是“按相關(guān)政策規(guī)定辦”，下級對上級的安排不明就里，一頭霧水。二是“滯后式”信息傳達(dá)。上級拿到相關(guān)政策，一直沒有動靜，突然給下級發(fā)通知，要求下級立即完成，“上午栽樹，下午乘涼”，下級只能被動應(yīng)付完成；大量政策信息在上級那里形成“堰塞湖”，基層領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)上成了“隔絕層”“梗阻層”，引起下級的不滿情緒，給工作推動帶來較大負(fù)面影響。三是“自我中心式”信息傳達(dá)。一些基層干部，喜歡自說自話，不能用樸實(shí)的語言與一線人員溝通，滿嘴“官話”，導(dǎo)致“水土不服”，產(chǎn)生適得其反的效果；更有一些基層干部，為了引起一線人員足夠重視，刻意拉大權(quán)力距離，習(xí)慣先“嚇唬”一線人員，對下級橫挑鼻子豎挑眼，下屬根本沒有辦法好好理解領(lǐng)導(dǎo)干部意圖，也沒有辦法全面、深入、準(zhǔn)確把握組織的路線、方針、政策。

基層上下級“信息不對稱”的成因解讀

基層上下級“信息不對稱”，是“信息傳遞者”和“信息接收者”雙方溝通障礙所致，其原因可能涉及理念、制度、機(jī)制、技術(shù)等多方面，但是下面三個因素是其中的關(guān)鍵。

第一，官僚主義是基層上下級“信息不對稱”的深層根源。2013年7月，習(xí)近平總書記在河北調(diào)研時指出：“官僚主義實(shí)質(zhì)是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，做官當(dāng)老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實(shí)際。”官僚主義經(jīng)過“精心包裝”，以各種形式表現(xiàn)出來，嚴(yán)重影響基層上下級溝通。部分基層干部習(xí)慣于坐在辦公室里自以為是，不愿到事情現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查，也不征求一線人員的意見，總是“拍腦袋”下決定，“拍胸脯”作保證，下級口服心不服；一些基層領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于利用“責(zé)任狀”“承諾書”，對下一級進(jìn)行“施壓”，美其名曰“對上負(fù)責(zé)”，只服從做官邏輯，不服從做事邏輯，做官有一套，做事缺辦法，對基層一線提出的合理要求裝聾作啞，出了問題把責(zé)任推卸給一線人員，弄得一線人員疲于應(yīng)付；一些基層領(lǐng)導(dǎo)好大喜功，任何活動都要事先路演模擬，使得基層一線人員沒有時間真正去做事情，遇到問題只能夠“一級騙一級”，“信息不對稱”也就成了必然。

第二，形式主義是基層上下級“信息不對稱”的重要原因。官僚主義和形式主義是一對孿生兄弟，很多時候官僚主義“造”出形式主義、“逼”出形式主義。習(xí)近平總書記指出：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。” 形式主義是基層上下級“信息不對稱”的重要導(dǎo)因。有時下級為了應(yīng)付上級的檢查、考核、評比，只好做表面文章、搞“假把式”，像打造旅游路線一樣打造“經(jīng)典調(diào)研線路”，無論上級什么調(diào)研主題，走訪的是同一批對象，展示的是同一套材料，用的是同一套解說辭，導(dǎo)致“信息失真”。“痕跡主義”在基層盛行，以“痕”論績，凡事只看匯報材料，以填表報數(shù)、臺賬記錄、工作筆記等作為工作是否落實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，下級只能不斷制造假痕跡來應(yīng)付上級，基層上下級之間“信息鴻溝”越來越大。“會議病”久治不愈，基層會議過多、過長、低效的問題嚴(yán)重，基層干部平均每周都要參加兩三次會議，在很多會議上，上級領(lǐng)導(dǎo)念稿子，下級連發(fā)言的機(jī)會都沒有，談不上真正意義的信息傳遞與反饋，上下級“信息不對稱”愈發(fā)嚴(yán)重。

第三，本領(lǐng)恐慌是基層上下級“信息不對稱”的影響因素。上下級之間進(jìn)行高質(zhì)量的溝通，需要雙方有溝通能力作為保證。在基層上下級溝通問題上，“本領(lǐng)恐慌”情況也比較常見。一些基層領(lǐng)導(dǎo)受傳統(tǒng)工作方式的影響，在網(wǎng)絡(luò)時代卻只能采取書面或口頭方式向下級進(jìn)行信息單向傳遞，不能通過新型信息渠道去了解下級的想法，信息傳遞渠道的單一加劇了基層上下級之間的“信息不對稱”。很多干部不能做到話語體系自如轉(zhuǎn)換，一些基層干部經(jīng)常與群眾打交道，對“群眾語言”很是嫻熟，但與上級溝通就會有明顯的“語言障礙”；一些基層干部擅長于排比對仗、引經(jīng)據(jù)典，認(rèn)為一線人員“沒水平”，與下級交流時喜歡高談闊論，一點(diǎn)兒不接地氣。另外，部分基層干部缺少民主協(xié)商能力，在正常溝通時喜歡“抓辮子、戴帽子、打棍子”，造成下級“當(dāng)面不講、會下亂講”，上下級之間信任蕩然無存，“下情不能上達(dá)”與“上情不能下達(dá)”成了必然。

基層上下級“信息不對稱”的治理之道

加強(qiáng)基層上下級之間的溝通，減少行政過程中的“信息不對稱”情況，實(shí)現(xiàn)行政資源最優(yōu)配置，是當(dāng)前基層治理中需要解決的重要課題。破解基層上下級“信息不對稱”，需要對癥下藥，開啟“深層治療”模式，實(shí)現(xiàn)三個轉(zhuǎn)型。

第一，從“唯上”到“合作”：實(shí)現(xiàn)關(guān)系定位轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)基層上下級之間的溝通，消除或者減少“信息不對稱”，首先要準(zhǔn)確進(jìn)行角色定位。在基層行政過程中溝通質(zhì)量不高，導(dǎo)致上級與下級之間“信息不對稱”，很多時候是上下級把自己擺錯了位置，理解錯了身份。基層領(lǐng)導(dǎo)要校準(zhǔn)思想航標(biāo)，發(fā)揮好“關(guān)鍵少數(shù)”帶好頭、作表率的作用，要把為人民服務(wù)的責(zé)任記在心上、扛在肩上、落實(shí)在行動上，要更多深入一線、親自參與，與下級一起去發(fā)現(xiàn)問題，落實(shí)政策，既要對上負(fù)責(zé)，又要對下負(fù)責(zé)。如果基層領(lǐng)導(dǎo)不采取“命令主義”，上下級之間溝通障礙就會減少。作為下級，不能把上下級關(guān)系理解為主仆關(guān)系、裙帶關(guān)系，不能急功近利，不能一味追求捷徑。在上下級關(guān)系問題上，要堅持平等性、合作性的原則，增強(qiáng)上下級之間互相尊重的理念，推進(jìn)上下級之間良性互動，充分溝通，共同協(xié)商。基層上下級都應(yīng)以“群眾利益”為目標(biāo)追求，打破溝通障礙，形成基層治理的共識性決策。

第二，從“走形”到“走心”：實(shí)現(xiàn)工作作風(fēng)轉(zhuǎn)型。要減少基層上下級“信息不對稱”，需要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，全體干部都要深入群眾。一項(xiàng)工作要做得扎實(shí)，需要全面、準(zhǔn)確、可靠的信息做支撐，這就需要掌握的信息能夠點(diǎn)面結(jié)合，既有深度也有廣度。如果不能深入基層，停留在本本上，不掌握一手信息，總是看二手甚至三手信息，不但信息傳遞速度受到影響，同時信息的完整性、真實(shí)性也不高，進(jìn)而加劇“信息不對稱”。基層各級干部，要秉持實(shí)事求是的精神，擯棄嘩眾取寵之心，把精力集中到為民服務(wù)上。同時要緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)問責(zé)，對不切實(shí)際、擺花架子、弄虛作假等形式主義、官僚主義行為，形成“震懾效應(yīng)”。要從管理機(jī)制上著手，建立“追蹤決策”的科學(xué)決策機(jī)制、“全程管理”的質(zhì)量管理機(jī)制以及“動態(tài)調(diào)整”的信息反饋制度，讓“信息不對稱”的生存空間越來越小。

第三，從“一元”到“多元”：實(shí)現(xiàn)政策場域轉(zhuǎn)型。隨著現(xiàn)代社會信息化革命的深入，信息擴(kuò)散多元化趨勢愈發(fā)明顯，這對現(xiàn)代行政產(chǎn)生巨大沖擊?；鶎又卫碇械纳舷录壭畔鬟f、層級溝通也需要順應(yīng)時代浪潮，構(gòu)建“多元化”的公共能量場。各級干部乃至人民群眾應(yīng)秉持公共精神，展開對話，讓“紙上作業(yè)”“材料加工廠”沒有生存土壤；要在不同層級干部之間構(gòu)建開放性的信息溝通場域，給下級服下容錯機(jī)制的“定心丸”，為說實(shí)話的干部解除后顧之憂；同時與其他各類社會主體加強(qiáng)溝通，推動新型智庫建設(shè)，著眼于公共問題的解決。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社科基金重大研究專項(xiàng)項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項(xiàng)目編號：17VZL007）的階段性成果】

基層心聲

成都市溫江區(qū)綜合行政執(zhí)法局 鐘曉林：基層上下級信息溝通不暢，其根源在于缺乏必要的溝通交流，部分機(jī)關(guān)單位與基層一線都習(xí)慣于“各掃門前雪”。因此可以建立起基層上下級干部“交叉”換崗體驗(yàn)的制度，明確合理體驗(yàn)周期，既可以淬煉“全能型”干部，也可以促進(jìn)基層上下級信息互融互通，為機(jī)關(guān)單位政策細(xì)則制定與一線部門具體執(zhí)行落實(shí)提供科學(xué)依據(jù)與支撐。另外，政務(wù)平臺建設(shè)也需要與時俱進(jìn)，不斷健全基層信息建設(shè)，增強(qiáng)數(shù)字化管理能力；未納入信息化的地方要加緊籌備落實(shí)，納入的要及時更新替換、增加門類內(nèi)容、擴(kuò)大覆蓋范圍，讓基層信息多在“線上”跑，讓基層干部們“一點(diǎn)即知”“一看則明”。

四川省彭州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 陳秀玲：基層管理工作紛繁蕪雜，“有效溝通”常被忽視，由此引發(fā)的上下級“信息不對稱”給基層工作帶來了許多負(fù)面影響。包括目標(biāo)計劃與實(shí)際成果之間的巨大差距、人財物方面節(jié)節(jié)攀升的溝通成本、大打折扣的工作效率，甚至由于溝通不暢致使基層工作向心力、凝聚力減弱。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研太少，決策缺乏實(shí)際性、針對性和科學(xué)性，對基層一線人員的自由裁量權(quán)不夠、缺乏信任。另外，個別部門之間缺乏高效銜接，民政、衛(wèi)健等系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)沒有做到實(shí)時共享。