改革開放以來，隨著黨和政府的工作重心發(fā)生變化，中國國家治理的政策議程創(chuàng)設模式經(jīng)歷了由權力精英支配轉(zhuǎn)向互動創(chuàng)設的制度發(fā)展，決策系統(tǒng)更加注重應用分散的知識，以應對不確定性帶來的挑戰(zhàn)，從而提升了國家治理的韌性和有效性。其中，府際互動從自上而下的精英主導轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)的全國互動，專家咨詢從個別咨詢轉(zhuǎn)向智庫建設，社會互動從動員參與走向建構政策議題。通過觀察政策議程設置的制度變遷，可清晰地看到我國改革是如何提升國家治理的回應性，以及如何促進多元社會的包容性發(fā)展。

政策議程設置的驅(qū)動機制

任何社會都面臨著很多問題，但并非所有問題都會引起政府關注，由于政府能力有限性，往往只有一部分社會問題能夠得到?jīng)Q策者重視而進入正式的政策議程。其中，政策議程可分為公眾議程和政府議程兩種類型：公眾議程是指社會問題引起公眾關注的過程；政府議程則屬于正式的官方議程，是指政府關注到某些社會問題，然后將其納入政策討論中的過程。社會問題一般先經(jīng)由公眾議程，成為社會關注的焦點議題，進而引起決策者關注，進入政府議程。另外，決策者也可能主動提出政策議題，并將其直接納入政府議程之中。

社會問題要想引起決策者重視，需要一定的觸發(fā)機制，由此把常態(tài)問題轉(zhuǎn)化為緊迫問題，形成要求改變現(xiàn)狀的政治壓力。具體來說，政策議程的創(chuàng)設主要有四種觸發(fā)機制：

一是領導指示，政治領導人在政策議程創(chuàng)設中扮演著重要角色，可主動提出政策問題或作出批示，要求政府部門提出解決方案，也有權決定是否將公眾關心的政策問題納入官方政策議程。

二是危機事件，突發(fā)性的危機事件如果在短期內(nèi)引起公眾廣泛關注，可能會促使政府立即采取行動，將該問題納入政策議程。

三是抗議活動，大規(guī)模的抗議行動容易引發(fā)騷亂，導致危機局面，因此需要政府迅速采取應急行動。

四是曝光行動，媒體曝光的社會問題，往往容易被納入政府議程。

政策議程設置的四種模式

在設置某一政策議程時，決策者需要對利益相關方提供的知識和信息進行篩選，從而識別出關鍵問題，納入正式的議事日程之中。在此過程中，新知識、新信息的應用是啟動政策議程的重要動因。由于知識具有分立性、復雜性、變化性，在政策議程設置中，需要決策者應用多方主體擁有的知識和信息。根據(jù)知識的來源不同，可將政策制定所需要的知識分為四種類型：決策者知識、執(zhí)行者知識、專家知識、公眾知識。根據(jù)知識的應用狀況，可將政策議程的設置分為精英驅(qū)動、府際互動、專家咨詢、社會互動四種模式。

精英驅(qū)動模式

政策議程設置由權力精英支配，決策者基于自身經(jīng)驗、認知及判斷，獨立提出政策問題，建構政策議程，提出政策方案，自上而下地進行運作。在精英驅(qū)動模式下，政策審議也可能設置公眾議程，但主要是作為一種政治動員的手段，權力精英之外的各方行動者缺少實質(zhì)性影響。“智者千慮，必有一失”，如果排斥利益相關者參與，在信息不對稱的情況下，精英驅(qū)動模式容易導致決策失誤，甚至造成重大損失。因此，在此模式下，一旦出現(xiàn)開放性論壇，則可能對政府治理的公信力提出挑戰(zhàn)。

府際互動模式

政策議程設置是決策者與執(zhí)行者互動交流的結果。府際互動模式由政府內(nèi)部人員或部門提出政策問題，得到上級或關鍵領導人同意后，進入正式的官方議程。府際互動模式發(fā)生于不同層級政府或部門之間，政策制定既要合理設置政策目標，也要考慮具體情境，采納執(zhí)行者提供的相關信息。在多層級的政府體系中，由于各地的具體環(huán)境具有差異性，政策制定需要考慮執(zhí)行問題，采納地方性知識，從而提升決策的包容性。

專家咨詢模式

在此模式下，專家建議成為推動政策議程創(chuàng)設的關鍵力量。對于涉及專業(yè)性、技術性較強的政策領域，專家咨詢可彌補決策者的知識局限，從而提供較為系統(tǒng)的學科化知識支撐。專家咨詢分為直接建議和間接影響兩種形式，前者通過提交研究報告、參加咨詢會等方式，向決策者提供政策建議；后者通過發(fā)表文章、接受媒體采訪等方式，提出新政策議題，在受到?jīng)Q策者關注后進入正式議程。隨著公共事務日趨復雜化，專家咨詢已經(jīng)成為政策議程創(chuàng)設的重要觸發(fā)機制。然而，由于專家往往傾向于把價值問題轉(zhuǎn)化為技術問題，有時也會引起公眾質(zhì)疑。

社會互動模式

這一模式的政策議程設置較為開放，政府行動者與外部行動者具有持續(xù)的互動交流，決策者注重傾聽社會聲音，從而有助于提升政策決策的協(xié)商性和民主性。由于不同社會群體的政策偏好具有矛盾性，社會互動模式通過建立公共平臺，組織社會協(xié)商對話，在利益相關者之間增進溝通，以此來尋找各方都能接受的共識性方案。此外，信息技術發(fā)展持續(xù)擴大了公眾參與的影響力，對于社會關注度高的熱點議題，公眾議程對政府議程的議題選擇具有重要影響。

改革開放以來的政策議程設置變遷

改革開放以來，緊跟地方分權、政企分開、政社分開的步伐，中國國家治理的政策議程設置經(jīng)歷了由精英驅(qū)動轉(zhuǎn)向互動創(chuàng)設的制度變遷。

府際互動：從精英驅(qū)動轉(zhuǎn)向全國互動

改革開放前，中國政策議程設置主要由政治精英驅(qū)動，通過自上而下的途徑進行運作。新中國成立后，我國建立了統(tǒng)一領導體制，中央政府在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一推進國家建設，地方政府的主要任務是落實中央決策部署。另外，中央政府也會組織一些政策試點，通過派遣工作組到地方指導政策實施，形成具有典型意義的示范點，并推廣典型經(jīng)驗。這些政策試點主要由中央下派的工作組指導，而不是由當?shù)仡I導干部自主開展，其目的在于驗證某一政策的有效性，而不是提出新的政策議題。

改革開放后，為促進市場經(jīng)濟發(fā)展，中央政府開始在多個領域探索改革創(chuàng)新。其中，為減少決策風險，中央開始組織政策試驗，形成了“中央部署—地方試點—中央認可—全國推廣”的政策創(chuàng)新路徑。隨著地方自主權的不斷擴大，地方自主設置的政策議程大量出現(xiàn)。在地方試驗取得成效后，其他地方便很快跟進學習。而對于成效顯著的地方經(jīng)驗，在得到中央決策者認可后，中央政府也會啟動政策議程，將其納入國家政策之中，并在全國范圍內(nèi)進行推廣。

專家咨詢：從個別咨詢轉(zhuǎn)向智庫建設

新中國成立初期，專家咨詢系統(tǒng)尚待建構，政策決策主要由政治精英支配，專家倡議則通過個別咨詢的途徑發(fā)揮作用。20世紀50年代前后，一些黨政部門設立了政策研究機構，用來負責決策調(diào)研和方案論證。當時，政策決策仿效蘇聯(lián)模式，內(nèi)設研究機構的職能被部門任務緊緊束縛，因此不具有獨立性。在實際工作中，內(nèi)設研究機構專注于對政策方案的理論解釋以及政策宣傳，并為下一步政策實施進行背書，政策研究的探索性較弱。除此之外，當時的內(nèi)設研究機構還承擔著為領導人起草講話稿的職責，負責對決策方案進行文字審定和政治把關。在政策議程的咨詢上，決策者往往傾向于向個人較為熟悉的、或者有私交的個別專家詢問意見，這一過程具有非正式、非程序化的特征。

改革開放后，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌需要大批專家提供智力支持。20世紀80年代中期以后，國家機關陸續(xù)組建成立了專家咨詢委員會。到了90年代，地方政府也相繼成立專家咨詢委員會，一些政府部門開始委托專家開展專題研究，并為政府提供政策咨詢和建議。黨的十八大以來，中央大力推進智庫建設，將專家論證納入重大行政決策法定程序。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，推動構建國家層面的決策咨詢網(wǎng)絡。隨后，召開國家高端智庫建設試點工作會議，確定了首批國家高端智庫建設試點單位。在新的時代背景下，高端智庫既可通過向智庫直報渠道提交研究報告，也可通過參加咨詢會議、發(fā)表咨詢報告、進行專題授課等方式，為決策提供輔助支持。

社會互動：由動員參與走向議題建構

在計劃經(jīng)濟體制下，政策議程的創(chuàng)設權高度集中于公共部門，政策議題由黨政機關或者與其具有密切聯(lián)系的事業(yè)單位發(fā)起，議題討論局限在有限的范圍之內(nèi)。這一時期的政策議程設置受決策者的價值觀念、任職經(jīng)歷、決策風格等因素影響較大。如果決策者判斷出現(xiàn)失誤，則需要經(jīng)過較長時間才能作出政策調(diào)整。

隨著改革開放的推進，在政策議程創(chuàng)設中，政府與社會之間的互動日益頻繁。早期的社會互動大多是先有政府議程，后有公眾參與，具有動員型參與的特征，即在政策審議中，決策者注重引入有序的公眾參與，聽取公眾的意見和訴求。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，公眾參與的渠道發(fā)生了重大變化。如今，各種公共論壇、自媒體平臺為公眾參與政策議題討論提供了便捷途徑。借助互聯(lián)網(wǎng)的傳播效應，一些社會問題迅速成為焦點議題，對政府部門構成壓力，由此進入政府議程。在環(huán)境保護、權益維護、社區(qū)治理、衛(wèi)生健康、公共安全等領域，社會精英主動建構政策議題，已經(jīng)成為政策議程設置的重要組成部分。此外，新知識的傳播也促使決策者重新審視現(xiàn)有政策的合理性，致使延續(xù)多年的公共政策可能發(fā)生變遷。

總之，改革開放以來，中國國家治理的政策議程設置經(jīng)歷了由權力精英支配轉(zhuǎn)向多元主體互動創(chuàng)設的制度變遷，決策系統(tǒng)更加注重應用分散的知識，以應對不確定性帶來的挑戰(zhàn)。通過分析政策議程設置的制度變遷，可管窺中國改革的基本軌跡。隨著國家推進“放權讓利”，地方政府的自主權擴大，企業(yè)家群體、知識精英在政策議程中的話語權提升。中央與地方之間、政府與企業(yè)之間、政府與專家之間、政府與公眾之間的互動渠道不斷拓展，互動平臺建設走向制度化，互動機制趨于規(guī)范化。通過多元互動模式創(chuàng)設政策議程，決策者注重采納多元主體掌握的新知識、新信息，包括一般性知識和特定情境下的地方性知識，顯著提升了決策的理性和有效性。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院副院長、教授】

責編：李 懿 / 司文君（見習）