摘 要:新中國成立70年來，我國應(yīng)急管理事業(yè)歷經(jīng)四個變革階段，砥礪奮進、長足發(fā)展。在歷史變遷過程中，我國應(yīng)急管理在治理體系、治理理念、治理機構(gòu)等方面呈現(xiàn)出鮮明的經(jīng)驗特征。而隨著治理需求的升級，該體系在治理環(huán)境、治理思路、治理結(jié)構(gòu)與功能等層面所存在的一系列新舊問題也亟待被進一步破解。韌性治理要求應(yīng)急管理體系在復(fù)雜多元的風(fēng)險情境中實現(xiàn)動態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化，這為我國全面推進應(yīng)急管理事業(yè)邁入新的歷史發(fā)展階段提供了新的理論思路。

關(guān)鍵詞:應(yīng)急管理 歷史變遷 經(jīng)驗特征 韌性治理

【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A

新中國在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下已走過了70個春秋。中國70年的現(xiàn)代化之路，跨越了西方工業(yè)文明數(shù)百年的演進歷程。因此，在面對經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域不平衡發(fā)展的同時，應(yīng)對不同領(lǐng)域災(zāi)難事故的探索進程，也是現(xiàn)代中國進步與發(fā)展的重要場景之一。面對公共生活中發(fā)生的災(zāi)難事故，國家層面的理念回應(yīng)和制度供給是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。本文通過簡要回顧新中國成立70年來應(yīng)急管理體系的歷史變遷，總結(jié)應(yīng)急管理工作的經(jīng)驗與得失，為新時代中國應(yīng)急管理的變革發(fā)展做出理論探討。

新中國應(yīng)急管理的歷史變遷

理解新中國成立以來的應(yīng)急管理歷史變遷的重要路徑之一是將應(yīng)急管理實踐放在特定歷史階段的背景中去考察。按照這一思路，結(jié)合特定災(zāi)難事故或制度變革節(jié)點，新中國成立以來的應(yīng)急管理大體上經(jīng)歷了四個階段，包括新中國成立初至改革開放之前、改革開放到“非典”事件之前、“非典”事件到十八大前夕、十八大至今。

新中國成立初至改革開放之前的應(yīng)急管理

新中國成立初期，國家遭遇了嚴(yán)重的災(zāi)荒問題，給當(dāng)時的應(yīng)急管理體系帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一時期的應(yīng)急救援工作具有強烈的政治性，救災(zāi)問題被賦予了事關(guān)政權(quán)鞏固的重大使命。中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》中明確提出，救災(zāi)是新民主主義政權(quán)在災(zāi)區(qū)鞏固存在的問題。同時，這一時期的防災(zāi)救災(zāi)工作延續(xù)了“人民戰(zhàn)爭”的革命傳統(tǒng)，倡導(dǎo)群眾路線是重要的工作思路，其救災(zāi)方針被表述為“生產(chǎn)自救，節(jié)約渡荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟”。機構(gòu)上，這一時期成立的中央救災(zāi)委員會發(fā)揮了綜合協(xié)調(diào)作用。值得一提的是，由于當(dāng)時特殊的國際環(huán)境和社會政治背景，強調(diào)減災(zāi)的政治掛帥、黨和政府包攬一切、發(fā)動群眾自救、拒絕國際援助等，是這一時期應(yīng)急管理的鮮明特征。

改革開放至“非典”事件之前的應(yīng)急管理

改革開放后，黨中央逐步扭轉(zhuǎn)高度集中的計劃經(jīng)濟體制，確立了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的指導(dǎo)思想。改革開放的進程，大幅度變革了應(yīng)急管理的政治經(jīng)濟和社會環(huán)境，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立、社會主義市場經(jīng)濟體制建立、社會保險事業(yè)快步發(fā)展、央地分稅制改革等制度變革出現(xiàn)，使得應(yīng)急管理出現(xiàn)了屬地責(zé)任得到強化、黨政力量和非政府組織的協(xié)同應(yīng)急得到發(fā)展、應(yīng)急管理的科學(xué)技術(shù)水平與法制建設(shè)明顯進步等新特征?！吨腥A人民共和國減災(zāi)規(guī)劃（1998—2010年）》的出臺，標(biāo)志著覆蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村減災(zāi)、工業(yè)和城市減災(zāi)、區(qū)域減災(zāi)、社會減災(zāi)、國際合作減災(zāi)等領(lǐng)域的減災(zāi)體系初步成型。

“非典”事件至黨的十八大前夕的應(yīng)急管理

2003年，“非典”事件的爆發(fā)給中國公共衛(wèi)生體系造成了強烈震撼，成為了中國應(yīng)急管理改革的轉(zhuǎn)折。汲取“非典”事件的教訓(xùn)，“一案三制”的應(yīng)急管理體系得以逐步建立。國務(wù)院于2006年頒布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。全國人大于2007年通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。這些法規(guī)的出臺和機構(gòu)設(shè)置，標(biāo)志著中國應(yīng)急管理進入了“一案三制”時代，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件被明確為應(yīng)急管理工作的主要對象。同時，這一時期建立和完善了針對防汛抗旱、森林防火、抗震救災(zāi)等特定災(zāi)害的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度，改進了應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)的體制機制，成為中國應(yīng)急管理改革史上的里程碑。

黨的十八大以來的應(yīng)急管理

黨的十八大以來的應(yīng)急管理有兩個標(biāo)志性的事件意義重大，即國家安全委員會的設(shè)立和應(yīng)急管理部的設(shè)立。國家安全委員會的設(shè)立，標(biāo)志著安全的內(nèi)涵被放在廣義安全的視野中審視，被視為“創(chuàng)新社會治理”的重要內(nèi)容。同時，國家安全委員會的設(shè)立，為重大公共安全事件的處置賦予了“綜合、權(quán)威、高效”的指導(dǎo)思想。黨的十九大之后，伴隨著黨和國家機構(gòu)改革的深化，應(yīng)急管理部應(yīng)運而生。應(yīng)急管理部的設(shè)立，升級了應(yīng)急管理機構(gòu)的行政權(quán)威，整合了之前大部分跨部門的災(zāi)害應(yīng)對職能，實現(xiàn)了應(yīng)急管理從綜合協(xié)調(diào)體制向統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效體制轉(zhuǎn)變；從多部門協(xié)同應(yīng)對向更加專業(yè)化、職業(yè)化管理轉(zhuǎn)變；從臨時性指揮機構(gòu)向常設(shè)制、常態(tài)化治理組織轉(zhuǎn)變；從側(cè)重應(yīng)急處置向危機管理全過程轉(zhuǎn)變，為新時代中國應(yīng)急管理體系的變革發(fā)展提供了更具綜合性、權(quán)威性、專業(yè)性的制度基礎(chǔ)。同時，較之于“一案三制”所針對的四類突發(fā)事件，自然災(zāi)害和事故災(zāi)難成為應(yīng)急管理部的主要職能對象。

變遷中的應(yīng)急管理經(jīng)驗與挑戰(zhàn)

簡要回顧70年中國應(yīng)急管理的變遷歷程，我們可以清楚地看到，中國應(yīng)急管理在治理體系、治理理念、治理機構(gòu)等方面，富有明確的經(jīng)驗特征。同時，隨著治理需求的升級以及體制機制發(fā)展的階段性局限，應(yīng)急管理體系在變革中的一些新舊問題值得我們進一步審視和改進。

應(yīng)急管理的中國經(jīng)驗

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)塑造了中國應(yīng)急管理的治理體系。在以上四個歷史階段中，黨對應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)是其顯在的共性。在高度集中的政治經(jīng)濟體制中，黨的領(lǐng)導(dǎo)在防災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮著核心作用。盡管不同歷史時期黨的作用發(fā)揮有著不同特征，但在災(zāi)害事故防范和化解中的思想、原則、方法等，都是圍繞黨的路線方針和政策來開展的。2019年4月實施的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》特別注重激發(fā)各類應(yīng)急力量，尤其是引導(dǎo)社會組織參與應(yīng)急救援。在汶川地震、蘆山地震等重大災(zāi)害事件中，黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府、企業(yè)、第三部門組織等主體協(xié)同參與應(yīng)急救援的應(yīng)急管理體系得到不斷完善和優(yōu)化。因此，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)形成的多主體合作治理格局，是中國應(yīng)急管理體系的重要特征。

其次，應(yīng)急管理實踐推動的觀念升級體現(xiàn)了中國應(yīng)急管理的思想轉(zhuǎn)換。變遷中的中國應(yīng)急管理，在觀念上形成的最大共識在于拓展了應(yīng)急管理的過程和領(lǐng)域，明確了從公共安全治理的角度來理解應(yīng)急管理體系。隨著風(fēng)險意識的不斷增強，防災(zāi)減災(zāi)過程在前后兩端得到延續(xù)，既重視災(zāi)難場景中的應(yīng)急響應(yīng)，也逐漸重視災(zāi)前的風(fēng)險防控與化解，并關(guān)注災(zāi)后的恢復(fù)重建、組織學(xué)習(xí)等。換言之，新時代的中國應(yīng)急管理體系大體上對災(zāi)害治理的全過程均有制度供給，防災(zāi)減災(zāi)的理念由就事論事的事故應(yīng)急升級為全過程的公共安全治理。

最后，應(yīng)急管理的機構(gòu)改革不斷為組織適應(yīng)性累積經(jīng)驗。從最初負(fù)責(zé)災(zāi)害應(yīng)急的中央救災(zāi)委員會，到圍繞單一災(zāi)害形成的協(xié)調(diào)機構(gòu)，再到國家減災(zāi)委員會和國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，再到應(yīng)急管理部，中國應(yīng)急管理的科層結(jié)構(gòu)一直處于應(yīng)對治理環(huán)境變化的適應(yīng)性調(diào)整之中。這種適應(yīng)性調(diào)整以特定時代的社會環(huán)境和災(zāi)害場景的演化以及應(yīng)急管理理念的變化為基礎(chǔ)。盡管過程曲折反復(fù)、治理效能各異，但在機構(gòu)設(shè)置上總體實現(xiàn)了從多部門協(xié)同應(yīng)對向更加專業(yè)化、職業(yè)化管理轉(zhuǎn)變以及從臨時性指揮機構(gòu)向常設(shè)制、常態(tài)化治理組織轉(zhuǎn)變。

應(yīng)急管理面臨的挑戰(zhàn)

在治理環(huán)境上，復(fù)合型災(zāi)害場景和跨域突發(fā)事件等為應(yīng)急管理體系的適應(yīng)性提出了更高要求。在人口、資源、環(huán)境相互間矛盾加深的背景下，一個災(zāi)害的發(fā)生往往引發(fā)其他類型的災(zāi)害?；蛘哒f，多災(zāi)種的致災(zāi)因子并存于災(zāi)害場景之中，導(dǎo)致次生災(zāi)害事故多發(fā)、并發(fā)，容易引發(fā)系統(tǒng)性危機。這些災(zāi)害呈現(xiàn)出典型的“跨界”特征（跨行政邊界、跨功能邊界、跨時間邊界等）。面對跨域的復(fù)合型災(zāi)害，應(yīng)急管理所需的資源卻分布于不同層級和領(lǐng)域的政府部門，分布于不同區(qū)域、不同社會主體中，形成了典型的“碎片化”現(xiàn)象。因此，面對復(fù)合型的災(zāi)害場景和跨域突發(fā)事件，如何建立整體性的治理體系是中國應(yīng)急管理面臨的重要挑戰(zhàn)。

在治理思路上，伴隨運動式應(yīng)急管理工具的運用出現(xiàn)了低效率及法治化不足的問題。理論界和實踐中有一種觀點，認(rèn)為優(yōu)化應(yīng)急管理工作的一個標(biāo)志是將非常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化治理。70年來，新中國在常態(tài)化應(yīng)急的體制機制建設(shè)中取得了長足進步。盡管如此，突發(fā)事件的出現(xiàn)，仍會擾動既有秩序，而這種擾動相對于常態(tài)管理流程來說，非常態(tài)性仍然是其主要屬性。對于形形色色的“黑天鵝事件”或“灰犀牛危機”，高位政治推動或廣泛發(fā)動社會力量參與的運動式治理工具往往能夠彌補傳統(tǒng)治理機制中資源不足和效率低下的問題。同時也應(yīng)看到，響應(yīng)不及時、資源供給不到位是效率低下的表現(xiàn)，但過度集中資源且資源利用不合理，同樣也是低效的體現(xiàn)。由于行政系統(tǒng)的政治高壓以及對社會力量的引導(dǎo)性不足，運動式治理的方式會帶來一定程度的資源浪費以及法治化不足的問題，這是我們在進一步發(fā)揮運動式治理優(yōu)勢時需要逐步改進的。

在具體的治理結(jié)構(gòu)與功能上，部門間的協(xié)同聯(lián)動難度和預(yù)案建設(shè)困境制約了應(yīng)急功能的發(fā)揮。由于災(zāi)害場景的復(fù)雜性，應(yīng)急管理事務(wù)的跨域協(xié)同始終是存在于科層體系中的難題。同時，在應(yīng)急管理實踐中，預(yù)案的規(guī)定和實際響應(yīng)也會時常出現(xiàn)不一致的情況。盡管高位政治推動可以在較短時間內(nèi)完成資源整合及靈活調(diào)度，但這種不一致往往暴露出預(yù)案體系自身科學(xué)性不足的問題，使得應(yīng)急管理工作難以得到更加可操作化的實踐遵循。我們看到，現(xiàn)有的預(yù)案體系中，各層級的地方應(yīng)急預(yù)案和上級預(yù)案或總體預(yù)案的同構(gòu)現(xiàn)象突出，即各地按照中央的響應(yīng)等級劃分方式，又自成體系形成相應(yīng)的響應(yīng)等級。再加之地方差異問題，應(yīng)急管理響應(yīng)級別的規(guī)定變得紛繁復(fù)雜。這些具體問題，都對應(yīng)急管理的職能實現(xiàn)產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性制約。

邁向韌性治理的中國應(yīng)急管理

中國應(yīng)急管理70年的變遷軌跡顯示出，防災(zāi)減災(zāi)一直是應(yīng)急管理工作的主要目標(biāo)。同時，隨著災(zāi)害場景的演化和體制機制的升級，提升應(yīng)急管理體系的韌性越來越成為重要的變革思想。防災(zāi)減災(zāi)針對具體的政策設(shè)計，而韌性治理則將應(yīng)急管理的全過程理解為公共治理體系和能力在災(zāi)害領(lǐng)域中的體現(xiàn)，尤其關(guān)注治理體系在受到災(zāi)害風(fēng)險威脅、災(zāi)害事件沖擊后，如何及時有效地處置并再生治理功能。因此，韌性治理要求應(yīng)急管理體系在復(fù)雜多元的風(fēng)險情境中實現(xiàn)動態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化。

在“發(fā)展—安全”同構(gòu)的意義上理解應(yīng)急管理

邁向韌性治理的中國應(yīng)急管理體系，首先要明確總體國家安全觀內(nèi)涵對于應(yīng)急管理變革的指導(dǎo)意義?？傮w國家安全觀從發(fā)展的全視角與總體性認(rèn)知公共安全，為善治的人本內(nèi)涵提供了新的安全哲學(xué)與價值尺度?？傮w國家安全觀的理論內(nèi)涵昭示出：安全問題，本質(zhì)上和發(fā)展的全領(lǐng)域息息相關(guān)。一方面，在自反性現(xiàn)代性的意義上，安全問題的主要來源是發(fā)展；另一方面，安全領(lǐng)域的治理變革也促進了現(xiàn)代性的發(fā)展。許多危機事件的應(yīng)對，都催生并拓展了新技術(shù)、新市場、新政策，并通過與制度變遷的互構(gòu)促進公共治理水平的提升。因此，應(yīng)急管理體系的深刻變革，首先立足于從發(fā)展全局的角度審視其動力和邏輯。

完善“一元主導(dǎo)、多元合作”的韌性治理體系

政府與社會在風(fēng)險與危機情境中的相互賦能與相互增權(quán)，是應(yīng)急管理形塑合作治理格局的內(nèi)在機理。新中國70年來取得的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗表明，傳統(tǒng)的單一行政體制難以滿足日益復(fù)雜的應(yīng)急管理需求，來自企業(yè)、社會組織、公民個體的資源輸出和志愿服務(wù)將有力協(xié)同推進應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展。在現(xiàn)代治理理論中，多主體是治理的重要特征，提升災(zāi)害場景中的韌性水平需要明確，黨和政府是應(yīng)急管理的中心力量，其他主體圍繞這一中心開展治理活動。同時，黨和政府充分打造合作平臺，健全法制體系，充分發(fā)揮政府、市場、社會在災(zāi)害應(yīng)急中的協(xié)同作用。

推進應(yīng)急管理科層體系的適應(yīng)性變革

災(zāi)害事故既為科層體系的結(jié)構(gòu)與功能帶來了挑戰(zhàn)，同時也使得政府的合法性、透明性、責(zé)任性、法治水平與廉潔程度等方面的提升提供了新的抓手。例如在天津濱海的危險品爆炸事故中，生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任、官員廉潔程度、信息透明性、輿情管理能力等都面臨著社會公眾的嚴(yán)肅拷問，也對應(yīng)急管理科層體系的優(yōu)化提出了強烈需求。黨的十八大以來，政治生態(tài)的不斷改進和黨和國家機構(gòu)改革的相繼實施，提升了應(yīng)急管理科層體系的適應(yīng)性，但該體系仍然面臨著新的改革任務(wù)，如部門權(quán)力的有機重組問題、新的應(yīng)急管理機構(gòu)同涉及災(zāi)害事故應(yīng)對相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動問題、預(yù)案體系和制度變革的銜接問題等。針對這些新問題的適應(yīng)性變革，是韌性治理的重要內(nèi)容。

升級災(zāi)害場景中的組織學(xué)習(xí)能力

復(fù)合型災(zāi)害在事實上成為了公共生活的常見現(xiàn)象，圍繞災(zāi)害事件的應(yīng)對已逐漸形成了豐富的政策體系。然而，同樣的事故教訓(xùn)卻在跨時序的多個案例中存在。有些災(zāi)害事件的人為原因未能引起制度體系和政策執(zhí)行的持續(xù)性回應(yīng)，導(dǎo)致大量災(zāi)害事故“似曾相識”。反思這些災(zāi)害應(yīng)對的治理實踐，需要真正明確災(zāi)害風(fēng)險和事故之于國家治理體系完善和治理能力提高的意義和路徑。災(zāi)害事故對風(fēng)險的制度化預(yù)期和管理提出了迫切要求，切實升級災(zāi)害場景中的組織學(xué)習(xí)能力成為提升治理韌性的長效舉措，也只有在高水平的組織學(xué)習(xí)中，應(yīng)急管理體系的韌性水平才能得以真正提升。

【本文作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授、陜西省決策咨詢委員會委員，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生吳佳對本文亦有貢獻；本文系國家社科基金重點項目“韌性視角下的城市災(zāi)害風(fēng)險評估與治理研究”（19AZZ007）的階段性成果】

參考文獻

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責(zé)編：楊 陽 / 董 楠（見習(xí)）