中央財經(jīng)委員會第五次會議提出，推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。在日前舉行的中國區(qū)域經(jīng)濟50人論壇第十三次專題研討會上，國家發(fā)展改革委原副秘書長范恒山、中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員陳耀等著名區(qū)域?qū)＜揖腿绾胃玫匕l(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略和政策的作用等問題談了自己的看法。

范恒山：加快構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到了一個關(guān)鍵時期。區(qū)域戰(zhàn)略與政策的地位日益提升，其所發(fā)揮的作用越來越大，尤其是由中央層面直接決策出臺的戰(zhàn)略與政策一個接著一個，力度罕見。但是，區(qū)域發(fā)展面臨的問題依然復(fù)雜，在復(fù)雜多變的內(nèi)外因素影響下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。從當(dāng)前情況看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然面臨一些挑戰(zhàn)。一是城鄉(xiāng)發(fā)展的落差有可能加大。二是發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的落差有可能加大。三是傳統(tǒng)經(jīng)濟優(yōu)勢地區(qū)與現(xiàn)代經(jīng)濟領(lǐng)先地區(qū)的落差有可能加大。

當(dāng)然，也要看到在新形勢新環(huán)境下，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具備一些有利條件。主要有三個方面：

第一，與發(fā)達地區(qū)相比，欠發(fā)達地區(qū)土地等資源相對豐富，生態(tài)負擔(dān)較小，綜合成本較低，市場發(fā)展?jié)摿^大，這些因素既為自身加快發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也給優(yōu)勢資本和先進產(chǎn)業(yè)進入提供了條件，這有利于加快發(fā)展進程、縮小發(fā)展差距。

第二，在市場一體化不斷加強、共享經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的環(huán)境下，落后地區(qū)可以有效借力超越傳統(tǒng)基礎(chǔ)特別是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在新經(jīng)濟、新動能培育構(gòu)造中擺脫落后狀態(tài)、占領(lǐng)制高點。也就是說一些落后地區(qū)能夠跨越傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系基礎(chǔ)，在新經(jīng)濟、新動能培育發(fā)展中與發(fā)達地區(qū)比肩并跑，甚至超前領(lǐng)跑。

第三，區(qū)域開放合作和一體化深入發(fā)展、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)鏈條的交叉互補，有利于各地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動，而協(xié)調(diào)聯(lián)動不僅能夠促進地區(qū)合理分工、一定程度上克服先進地區(qū)的虹吸效應(yīng)，還能將先進地區(qū)的思想理念、管理方式、先進技術(shù)、優(yōu)勢人力資源，以及高水平的公共服務(wù)等通過適當(dāng)形式輸送到本區(qū)域相對落后地區(qū)，從而加快提升這些相對落后地區(qū)的發(fā)展速度和質(zhì)量。當(dāng)前的一個好的態(tài)勢是，開放合作不斷深入，各地已由原來比較被動的做法轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉毂容^自覺的行為，一些地區(qū)還邁向了一體化發(fā)展的道路。

當(dāng)前，要充分認識挑戰(zhàn)、科學(xué)把握機遇，有針對性地出臺政策、做好工作。

第一，在分區(qū)域指導(dǎo)的基礎(chǔ)上強化分類型指導(dǎo)。當(dāng)前的分類指導(dǎo)主要還是針對四大區(qū)域板塊。但現(xiàn)實情況已經(jīng)發(fā)生變化，一方面四大區(qū)域板塊的空間結(jié)構(gòu)還是偏大，僅西部地區(qū)就占到整個國土面積的70%以上；另一方面四大區(qū)域板塊也出現(xiàn)了分化，同一個區(qū)域板塊的有關(guān)地區(qū)面臨的情況并不一樣。針對這種變化，在總體上要繼續(xù)堅持對四大區(qū)域板塊進行分類指導(dǎo)，同時也要打破四大區(qū)域板塊的限制，對屬于不同區(qū)域板塊但目前基本特點相同、面臨問題相同的地區(qū)采取同類型的政策指導(dǎo)，把分區(qū)域指導(dǎo)與分類型指導(dǎo)有機結(jié)合起來，增強對策的針對性和有效性。

第二，有針對性地強化對促進中西部地區(qū)發(fā)展的國家戰(zhàn)略支撐和指導(dǎo)。中西部處于相對落后狀態(tài)，更需要國家區(qū)域戰(zhàn)略支撐與推動。在新一輪的國家區(qū)域戰(zhàn)略體系中，區(qū)域戰(zhàn)略要向中西部地區(qū)傾斜，并且要有實實在在的支撐政策。

第三，要創(chuàng)造條件推動落后地區(qū)采取適當(dāng)路徑實現(xiàn)超越發(fā)展。過去一些年的實踐證明，只要路徑適當(dāng)，落后地區(qū)是可以實現(xiàn)超越發(fā)展的。國家有關(guān)部門應(yīng)加大支持力度，幫助和推動落后地區(qū)通過各種適宜路徑構(gòu)建加快發(fā)展的經(jīng)濟體系和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，抓住有利機會和條件，實現(xiàn)跨越發(fā)展。

第四，深化城鄉(xiāng)體制改革強化城市對鄉(xiāng)村的支持帶動作用。就我國來說，區(qū)域問題的重點在農(nóng)村，或者說矛盾主要集中在鄉(xiāng)村，但解決鄉(xiāng)村問題的主要動能在城市。對這一點一定要清楚明白，靠農(nóng)村自己是富不起來的，更是實現(xiàn)不了現(xiàn)代化的。農(nóng)村的現(xiàn)代化要靠農(nóng)村，但更要靠城市。要使城市動能進入農(nóng)村，需要推動城鄉(xiāng)體制一并改革。在農(nóng)村，一要解決資源要素與城市的資源要素平等交換的問題，也就是建立健全資源要素城鄉(xiāng)平等交換的機制，把農(nóng)村資源要素全面納入市場化軌道。二要推行“三權(quán)分置”改革，為實施農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟創(chuàng)造條件。有了這個條件，也就為城市優(yōu)勢主體和先進生產(chǎn)方式及現(xiàn)代科技手段進入農(nóng)村打下了基礎(chǔ)，而這是推進農(nóng)村現(xiàn)代化的保障條件。三要改革城市管理體制，特別是打破農(nóng)民與市民的身份界限，賦予農(nóng)民在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、居住、流動等方面與城市人群完全平等的權(quán)利。

第五，深入推進區(qū)域合作和一體化發(fā)展。進一步打破思想和體制障礙，全方位推進區(qū)域合作，并創(chuàng)造條件推動關(guān)鍵領(lǐng)域的一體化發(fā)展，實現(xiàn)資源要素的合理集聚和優(yōu)化配置，協(xié)同推進生產(chǎn)力發(fā)展和整體競爭力提升，加快縮小地區(qū)差距。

陳耀：區(qū)域經(jīng)濟格局應(yīng)將政府規(guī)劃引導(dǎo)與區(qū)域適度競爭相結(jié)合

最近一段時間以來，中央陸續(xù)召開了一系列有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略布局的會議，并且出臺了多份相關(guān)文件。透過這些文件和會議內(nèi)容，新時代國家區(qū)域政策思路、政策目標導(dǎo)向和實施機制措施日趨清晰明確，這反映了國家對區(qū)域經(jīng)濟的政策調(diào)控日益成熟。

從區(qū)域經(jīng)濟政策的兩大目標——均衡與效率來看，新時代中央關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟的戰(zhàn)略更加強調(diào)效率，更加強調(diào)優(yōu)化資源的空間配置，突出發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)的優(yōu)勢作用，特別是增強中心城市和城市群的承載能力，形成合理的區(qū)域分工。通過發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)，城市帶動鄉(xiāng)村，中心城市引領(lǐng)城市群，進而帶動區(qū)域發(fā)展，這樣一整套新模式新機制，促進全國城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前，我國的區(qū)域戰(zhàn)略基本形成了一種“三群兩帶”的格局，“三群”即京津冀協(xié)同、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化，“兩帶”是長江經(jīng)濟帶和黃河生態(tài)帶。其中，黃河不是經(jīng)濟帶，不像長江有水運功能、港口碼頭、沿江產(chǎn)業(yè)布局，它主要發(fā)揮水資源和生態(tài)功能。

推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟格局，實際上就是明確要繼續(xù)發(fā)揮中心城市和城市群的引領(lǐng)、集聚和輻射帶動作用，這也是未來我國承載發(fā)展要素的主要空間形態(tài)。

當(dāng)前的區(qū)域經(jīng)濟政策可以概括為“抓兩頭”。一頭抓中心城市和城市群的經(jīng)濟和人口的承載，要突出這些大城市群的承載能力，另一頭抓確保“底線地區(qū)”的安全保障，尤其是要保障那些承擔(dān)國家糧食安全、生態(tài)安全和邊疆安全的地區(qū)。只要抓好“兩頭”，設(shè)計好“抓兩頭”的機制，我國區(qū)域空間結(jié)構(gòu)必將更加優(yōu)化和協(xié)調(diào)。

推進形成優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展格局還應(yīng)該突出兩種形式的區(qū)域分工。一是城市群的圈層分工。城市群內(nèi)部包括中心城市、中心地區(qū)、中心城市以外的周邊、外圍地區(qū)。整個城市群的布局，應(yīng)該區(qū)分中心城市、中心地區(qū)和周邊、外圍地區(qū)承載的功能，按照圈層功能和經(jīng)濟技術(shù)梯度形成合理的分工體系和符合經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展規(guī)律的結(jié)構(gòu)體系，這樣才能使各自的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。二是傳統(tǒng)的類型分工。傳統(tǒng)上，可以將區(qū)域分為資源型區(qū)域與加工型區(qū)域兩個類型，曾經(jīng)也是按照這種形式推進分工協(xié)作和區(qū)際貿(mào)易。以前資源型區(qū)域與加工型區(qū)域之間也存在著利益沖突問題，如資源型地區(qū)存在的利益雙重流失問題（平價調(diào)出資源、市場價格買進制成品）。怎么對資源型地區(qū)，糧食主產(chǎn)區(qū)，重要生態(tài)功能涵養(yǎng)區(qū)進行利益補償?shù)榷际切纬蓛?yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域布局需要研究的重要問題。

這兩種形式的分工能否最終形成，關(guān)鍵是要解決好區(qū)域利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和共享，建立能夠形成區(qū)域優(yōu)勢互補，分工格局合理的利益關(guān)系協(xié)調(diào)共享機制。

此外，區(qū)域優(yōu)勢互補分工格局的形成，還要把政府規(guī)劃引導(dǎo)與區(qū)域之間的適度競爭有機地結(jié)合起來，不能排斥區(qū)域競爭的作用。觀察發(fā)現(xiàn)，區(qū)域的適度競爭對經(jīng)濟發(fā)展是有益的。例如，國內(nèi)某個區(qū)域內(nèi)存在兩個“龍頭”城市，它們之間的競爭非常明顯。雖然偶爾會出現(xiàn)一些負面情況，但總體來看，競爭確實促進了兩地經(jīng)濟不斷朝前發(fā)展。這與它們適度的競爭，既競爭又合作，由此帶來的發(fā)展活力和動力密不可分。現(xiàn)在問題的關(guān)鍵是把握好競爭的“度”和界限。

政府的規(guī)劃引導(dǎo)有利于避免各地重復(fù)建設(shè)。比如，現(xiàn)在長三角一體化發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施連通對接過程中要加強統(tǒng)籌布局，因為這類項目往往投資巨大，各自為政容易造成資源浪費或已有優(yōu)勢得不到充分利用。如何避免這種現(xiàn)象，如何處理這里的界限或關(guān)系都亟待深入研究。