我國應(yīng)急管理體制建設(shè)歷程

應(yīng)急管理體制是指國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、公眾等各利益相關(guān)方在應(yīng)對突發(fā)事件過程中在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱[1]。我國是世界上自然災(zāi)害影響最嚴(yán)重、事故災(zāi)難最為頻發(fā)的國家之一，災(zāi)害應(yīng)對是政府管理工作的基本任務(wù)。新中國成立以來，黨和國家高度重視防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理工作，建立了一系列防災(zāi)減災(zāi)體系和工作機(jī)制，在災(zāi)害預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急救援和災(zāi)后重建等方面發(fā)揮了重要作用。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展以及公共管理體制不斷改革創(chuàng)新，應(yīng)急管理體制建設(shè)經(jīng)歷了由單災(zāi)種管理到協(xié)同應(yīng)急管理再到綜合應(yīng)急管理的三個發(fā)展階段，體系不斷完善，應(yīng)急管理能力不斷提高。

單災(zāi)種管理的防災(zāi)減災(zāi)體制。確保人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全一直是黨和政府工作的重要任務(wù)。為了有效預(yù)防和抗擊洪澇災(zāi)害，早在1950年6月7日，中央人民政府政務(wù)院就批準(zhǔn)成立了中央防汛總指揮部，這是新中國成立后最早設(shè)立的國家防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)。同樣，為了有效開展地震預(yù)測預(yù)報(bào)、指導(dǎo)抗震救災(zāi)工作，在中央地震工作小組的基礎(chǔ)上，成立了國家地震局，替代中央地震工作小組辦公室，作為開展防震減災(zāi)工作的職能部門。

這種為應(yīng)對某一類災(zāi)害而專門設(shè)立的職能部門（常設(shè)機(jī)構(gòu)）或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（非常設(shè)機(jī)構(gòu)）是我國災(zāi)害應(yīng)對的主要管理體制，是單一災(zāi)種管理體制。如地震減災(zāi)方面，中國地震局承擔(dān)了地震監(jiān)測預(yù)警預(yù)報(bào)和科學(xué)研究等常態(tài)工作，為我國防震減災(zāi)進(jìn)行基礎(chǔ)性、政策性、前瞻性的管理和研究。而當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生時(shí)，則由國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部實(shí)施地震應(yīng)急指揮和救災(zāi)搶險(xiǎn)，地震局提供余震監(jiān)測、災(zāi)害評估等專業(yè)支撐。這種體制，平時(shí)，由專業(yè)化管理部門實(shí)施單一災(zāi)害種類的管理，可以發(fā)揮專業(yè)部門在突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警和預(yù)防準(zhǔn)備等方面的專業(yè)作用；緊急狀態(tài)時(shí)，由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和指揮各方力量進(jìn)行救災(zāi)搶險(xiǎn)、應(yīng)急處置和災(zāi)后救助等。單災(zāi)種管理模式，橫向上，相關(guān)職責(zé)分屬多個職能部門，各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)；縱向上，各職能部門上下高度一致，單個部門的專業(yè)化程度較高，獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)的能力較強(qiáng)[2]，在防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急處置中發(fā)揮了巨大作用，成功應(yīng)對了1954年長江及淮河特大洪水、1975年海城地震、1976年唐山大地震等災(zāi)害和1998年長江特大洪水災(zāi)害等特大災(zāi)害。

協(xié)同應(yīng)對的應(yīng)急管理體制。以成功抗擊“非典”為契機(jī)，我國在原有的防災(zāi)減災(zāi)體制基礎(chǔ)上啟動了以“一案三制”為重點(diǎn)的國家應(yīng)急管理體系建設(shè)。2003年“非典”疫情的爆發(fā)，使我國面臨了一場嚴(yán)重的危機(jī)。面對突如其來的嚴(yán)峻考驗(yàn)，在黨中央和國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國奪取了防治非典工作的重大勝利，將非典疫情對我國社會造成重要影響的危機(jī)，轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理發(fā)展的機(jī)遇。針對非典事件暴露出我國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的問題，國務(wù)院于2003年5月9日出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，對政府及各有關(guān)部門在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中的職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定。這是我國出臺的第一部應(yīng)急管理方面的法規(guī)條例。之后，國家應(yīng)急管理體系建設(shè)納入政府工作議程。國務(wù)院于2005年1月8日頒布了《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急總體預(yù)案》?？傮w預(yù)案對突發(fā)公共事件進(jìn)行了分類和分級，首次明確將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件作為突發(fā)公共事件實(shí)施統(tǒng)一的應(yīng)急管理。同時(shí)，為了能有效推動應(yīng)急管理體系建設(shè)，2005年7月22日，溫家寶總理在第一次全國應(yīng)急管理工作會議上指出，各級政府要以“一案三制”（制訂修訂應(yīng)急預(yù)案、建立健全應(yīng)急管理工作體制、機(jī)制和法制）為重點(diǎn)，全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作。國家明確了國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；必要時(shí)，派出國務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作[3]。為此，國家在國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室），承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國務(wù)院總值班工作。2017年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布實(shí)施，以基本法的形式明確了突發(fā)事件應(yīng)急管理責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，規(guī)范了應(yīng)急管理內(nèi)容、流程。確定了國家建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。

地方各級政府按照國家統(tǒng)一部署，先后成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會或應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組）及其辦事機(jī)構(gòu)（應(yīng)急辦），推動地方應(yīng)急管理體系建設(shè)。以一案三制為重點(diǎn)，各級政府在應(yīng)急辦的綜合協(xié)調(diào)與管理下，啟動了應(yīng)急預(yù)案的編制，并圍繞突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)急管理內(nèi)容建立了相應(yīng)的工作機(jī)制。應(yīng)急辦加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用，推動了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)，使我國應(yīng)急管理能力不斷提升。

職能化綜合管理的應(yīng)急管理體制。以“一案三制”為重點(diǎn)的應(yīng)急管理體系建設(shè)，有效提升了我國應(yīng)急管理能力。但是應(yīng)急辦作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其“履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用”的職責(zé)定位，使得很多常態(tài)性應(yīng)急管理工作如風(fēng)險(xiǎn)識別、應(yīng)急管理規(guī)劃等具體事務(wù)難以落實(shí)，仍然沿襲了單災(zāi)種的部門化管理體制，由各專業(yè)部門實(shí)施，這暴露出我國災(zāi)害防御能力和應(yīng)急處置能力還比較弱。為防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，國家在現(xiàn)有的協(xié)同應(yīng)急管理機(jī)制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合資源，在2018年3月17日第十屆全國人民代表大會第一次會議上通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，水利部的水旱災(zāi)害防治、中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部等職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。應(yīng)急管理部的組建，標(biāo)志著我國將應(yīng)急管理上升到國家危機(jī)管理的高度，由突發(fā)事件發(fā)生時(shí)協(xié)調(diào)應(yīng)對的應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)向常態(tài)時(shí)日常管理與突發(fā)事件發(fā)生時(shí)應(yīng)急管理相結(jié)合的部門化綜合管理體制。這是我國應(yīng)急管理發(fā)展歷史上的重要里程碑。

我國應(yīng)急管理體制順應(yīng)時(shí)代而發(fā)展

國內(nèi)外應(yīng)急管理體制的發(fā)展，大多與重特大事件的發(fā)生有密切關(guān)系，屬于事件推動型體制建設(shè)，是問題導(dǎo)向式的應(yīng)急管理發(fā)展歷程，在應(yīng)對突發(fā)事件的實(shí)踐中不斷完善體制建設(shè)。如美國、日本等發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理體制建設(shè)都經(jīng)歷了三個不同的發(fā)展階段。美國國家應(yīng)急管理體系是在加州“火界”（FIRESCOPE）系統(tǒng)的基礎(chǔ)上建立起來的。1979年卡特總統(tǒng)發(fā)布總統(tǒng)令，組建了美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEAM），作為聯(lián)邦政府的部級機(jī)構(gòu)[4]，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府災(zāi)害應(yīng)對，并協(xié)調(diào)各州開展災(zāi)害管理工作。“9·11”恐怖事件發(fā)生后，整合了包括FEMA在內(nèi)的，來自財(cái)政部、國防部、司法部、交通部、能源部等8個聯(lián)邦部門的22個機(jī)構(gòu)的職責(zé)，成立了國土安全部，作為國家安全與應(yīng)急管理部門。日本是災(zāi)害頻發(fā)的國家，非常重視災(zāi)害防御和應(yīng)對工作，在遭受了1959年伊勢灣臺風(fēng)的巨大災(zāi)害后，于1961年頒布實(shí)施了《災(zāi)害對策基本法》，實(shí)施了災(zāi)害綜合管理，在1995年阪神大地震后，針對巨大災(zāi)害可能對國家安全的影響，將災(zāi)害管理上升為國家災(zāi)害應(yīng)對體制，之后又進(jìn)一步上升為國家危機(jī)管理體制[5]。

相比于美日等發(fā)達(dá)國家，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)起步較晚，但發(fā)展迅速。經(jīng)過15年的建設(shè)，應(yīng)急管理體制不斷創(chuàng)新發(fā)展，體系逐步完善，順應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的時(shí)代變化。應(yīng)急管理體制的發(fā)展歷程，充分體現(xiàn)了黨和國家從中國社會發(fā)展實(shí)際出發(fā)，不斷改革管理體制和模式，使其更好地順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，滿足社會對安全的需求。自新中國成立至改革開放初期，由于我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，經(jīng)濟(jì)社會一元化發(fā)展，行政管理相對簡單有效，這個時(shí)期自然災(zāi)害是主要的突發(fā)事件。因此，在單災(zāi)種管理的防災(zāi)減災(zāi)體制下，專業(yè)部門能集中精力預(yù)防和應(yīng)對，一旦災(zāi)害事故發(fā)生，在舉國體制下也能有效開展救災(zāi)搶險(xiǎn)等應(yīng)對工作。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展以及全球自然環(huán)境變化，不僅自然災(zāi)害對社會的影響越來嚴(yán)重，事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件頻繁發(fā)生，突發(fā)事件已經(jīng)影響社會的各個方面和不同層次，原先依賴于專業(yè)部門管理單災(zāi)種的體制，已經(jīng)無法有效應(yīng)對。這種缺陷在2003年“非典”的應(yīng)對中充分暴露出來。建立應(yīng)急管理體制成為社會發(fā)展的客觀需要。為此，在2003年7月28日全國防治非典工作會議上，胡錦濤總書記特別強(qiáng)調(diào)：“通過抗擊非典斗爭，我們比過去更加深刻地認(rèn)識到，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展、城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展還不夠協(xié)調(diào)；公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后，公共衛(wèi)生體系存在缺陷；突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制不健全，處理和管理危機(jī)能力不強(qiáng)；一些地方和部門缺乏應(yīng)對突發(fā)事件的準(zhǔn)備和能力。我們要高度重視存在的問題，采取切實(shí)措施加以解決，真正使這次防治非典斗爭成為我們改進(jìn)工作、更好地推動事業(yè)發(fā)展的一個重要契機(jī)。”[6]協(xié)調(diào)各責(zé)任主體共同構(gòu)建應(yīng)急管理體系的“協(xié)同應(yīng)對的應(yīng)急管理體制”應(yīng)運(yùn)而生。

由于應(yīng)急辦的“職守應(yīng)急、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)”的職責(zé)定位決定了應(yīng)急辦主要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，不具備承擔(dān)應(yīng)急管理中的風(fēng)險(xiǎn)隱患識別、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警等常態(tài)管理工作，具體的應(yīng)急管理事務(wù)還是分散在各職能部門。職能的分散造成被動應(yīng)急的困境。一方面多部門各地方低水平重復(fù)投入和建設(shè)，造成資源浪費(fèi)，另一方面無法有效整合有效資源全方位系統(tǒng)化應(yīng)對特別重大、復(fù)雜的危機(jī)事件。為此，專家學(xué)者和應(yīng)急管理工作者從理論與實(shí)踐多個層面進(jìn)行了研究和探索，以解決應(yīng)急管理的制度性缺陷。研究層面，專家學(xué)者在大量的理論和實(shí)證研究基礎(chǔ)上，提出多種應(yīng)急管理體制和管理模式，如從國家公共安全戰(zhàn)略角度，提出了成立國家公共安全與應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其辦公室的應(yīng)急管理體制架構(gòu)[7]；從地方應(yīng)急管理能力建設(shè)方面，提出了構(gòu)建應(yīng)急管理局的職能化應(yīng)急管理體制建設(shè)方案[8]。實(shí)踐層面，各地方在推動“一案三制”體系建設(shè)的同時(shí)，結(jié)合本地特征，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不斷探索適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的應(yīng)急管理機(jī)制，有了多樣化的應(yīng)急管理體制發(fā)展模式。如“合二為一（黨政共管），相對獨(dú)立”的北京模式、“合二為一、依托公安”的上海模式和“技術(shù)整合、非行政整合”的南寧模式等[9]。作為一級政府的“市、縣、區(qū)”等基層政府，進(jìn)一步推動落實(shí)，積極探索，在實(shí)踐中進(jìn)行了切實(shí)可行的創(chuàng)新發(fā)展。如上海浦東新區(qū)將城市應(yīng)急管理與城市網(wǎng)格化管理相融合，建立了集應(yīng)急、防汛、安全生產(chǎn)監(jiān)督、“120”救護(hù)、城市網(wǎng)格化管理、市容執(zhí)法等為一體的“浦東新區(qū)城市運(yùn)行綜合管理中心”，加強(qiáng)城市常態(tài)與非常態(tài)自動切換的綜合管理；天津?yàn)I海新區(qū)吸取了“8.12”?；芳b箱堆場爆炸事故的教訓(xùn)，加大了應(yīng)急管理部門的執(zhí)行力度，建立了總經(jīng)費(fèi)為5000萬元的應(yīng)急資金池，用于應(yīng)急辦支付或補(bǔ)償轄區(qū)內(nèi)各部門或單位處置突發(fā)事件涉及的費(fèi)用，大大增加了應(yīng)急辦的權(quán)威性，保障了應(yīng)急管理工作的實(shí)施；遼寧省大連市根據(jù)應(yīng)急管理工作的需要，進(jìn)一步對應(yīng)急辦的職能進(jìn)行了明確，于2016年9月將應(yīng)急辦從市政府辦公廳獨(dú)立出來，正式成為市政府工作部門，下設(shè)綜合管理、應(yīng)急指揮、應(yīng)急物資裝備調(diào)度、應(yīng)急協(xié)調(diào)4個處室和應(yīng)急信息技術(shù)服務(wù)中心，增強(qiáng)了應(yīng)急辦指揮調(diào)度和協(xié)調(diào)能力，使應(yīng)急辦逐漸向職能化體制轉(zhuǎn)變。

各地應(yīng)急管理體制不斷探索和創(chuàng)新，增強(qiáng)了各級政府應(yīng)急管理能力，使應(yīng)急管理工作更加滿足人民日益增長的美好生活需要。組建應(yīng)急管理部是新時(shí)代下國家治理的創(chuàng)新發(fā)展。