摘 要:財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在兩級治理框架下，積極推進以中央和地方財政關(guān)系為主體和以預(yù)算制度、稅收制度為兩翼的財稅體制改革，建設(shè)中國特色社會主義財稅制度，對于更好發(fā)揮財政在國家治理中的重要支柱作用、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重大意義。

關(guān)鍵詞:財稅體制改革 治理能力現(xiàn)代化 “一體兩翼”

【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到特定階段，實現(xiàn)國家長治久安和民族復(fù)興的必然要求。財政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，財稅體制現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的先決條件。國家治理視角下的財稅體制改革應(yīng)有新的觀念和新的路徑，特別是應(yīng)在兩級治理框架下整體協(xié)同推進以中央和地方財政關(guān)系為主體和以預(yù)算制度、稅收制度為兩翼的財稅體制改革，避免改革陷入“碎片化”；先進的制度需要先進的管理手段、工具與技術(shù)為支撐，因此，財稅體制改革須重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免陷入“小馬拉大車”、先進制度難操作的境地。

在“中央—地方”兩級治理框架下推進財稅體制改革

我國雖有全國、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府，但從治理構(gòu)架上看，則可以分為兩個層次：中央和地方。財稅體制改革不能基于五級政府管理體系，而應(yīng)基于兩級治理體系來推進。兩級治理框架下，地方是一個整體，省級、地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級之間的權(quán)限劃分屬于地方內(nèi)部的事務(wù)性分權(quán)，不同地方劃分情況可能會有所不同；地方立法權(quán)屬于地方省級人民代表大會，省市級以下政府一般不能分享。因此，財稅體制改革要分兩個層次來進行：國家層面的財稅體制要與國家治理架構(gòu)相適應(yīng)；地方層面的財稅體制要與地方治理架構(gòu)相匹配。

國家層面的財稅體制改革，即中央與地方之間的財政關(guān)系改革仍要堅持分稅制，其基本框架依然要適用于中央與地方之間行政分權(quán)的要求，符合“激勵相容”原則，有利于調(diào)動地方的積極性。地方層面的財政體制改革，不一定要采用國家層面的分稅制，可因地制宜，主要原因在于地方內(nèi)部不具有同質(zhì)性，如行政體制上有省、自治區(qū)、直轄市、特區(qū)等不同形式，在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方內(nèi)部的各級政府之間。因此，地方財政體制可以有地方特色，因地制宜而不必“一刀切”。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，讓地方有充分的自主權(quán)和責任約束，這是調(diào)動地方積極性、讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩(wěn)定統(tǒng)一、“活而不亂”的條件。

“一體兩翼”統(tǒng)籌推進財稅體制改革

理順現(xiàn)代國家治理條件下的中央和地方財政關(guān)系，是財稅體制改革的“一體”?，F(xiàn)階段必須以問題導(dǎo)向，統(tǒng)籌推進財政事權(quán)、支出責任、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付四個核心環(huán)節(jié)的有序改革，建立中國特色社會主義財政制度。財政事權(quán)劃分是整體改革的起點，支出責任劃分是改革的基礎(chǔ)，收入劃分是實現(xiàn)改革目標的手段，轉(zhuǎn)移支付改革是整體改革落地實施的保障。政府間財政關(guān)系改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同環(huán)節(jié)的改革需要互動、連貫。

構(gòu)建與國家治理能力現(xiàn)代化相匹配的預(yù)算制度，是財稅體制改革的“兩翼”之一。首先，應(yīng)理順預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，在國家治理層次上，理順立法機關(guān)與行政機關(guān)的預(yù)算權(quán)力劃分情況；在政府治理層次上，要統(tǒng)籌政府部門間的預(yù)算權(quán)力劃分。其次，完善預(yù)算決策機制，提高預(yù)算分配決策的層次，通過部門職能、機構(gòu)設(shè)置合理化保障資金統(tǒng)籌的高效到位。最后，全面實施預(yù)算績效管理，解決辦事和花錢“兩張皮”的問題。

優(yōu)化與國家治理體系相適應(yīng)的稅收制度是財稅體制改革的另一“翼”。一是循序漸進地落實稅收法定原則，做到稅收有法可依、有法必依。二是保持合理的宏觀稅負水平，激發(fā)社會活力。三是構(gòu)建有利于促進公平競爭、創(chuàng)新驅(qū)動和人力資本積累的稅收制度，以先進的稅收制度促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

重視財稅體制改革的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

先進的制度需要與其先進性相匹配的基礎(chǔ)條件。合理的中央與地方財政關(guān)系、先進的預(yù)算制度、優(yōu)化的稅收制度想要在國家治理中協(xié)同地發(fā)揮作用，需要落實到具體財政政策之中，需要高水平、更宏觀的財政管理，需要現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的支撐，更需要與之相適應(yīng)的財政管理組織。

按照黨的十九大所提出的“加快建立現(xiàn)代財政制度”的改革要求，應(yīng)結(jié)合新時代的特征、新的社會矛盾，在財政改革中融入更多的時代特征。

強化公共風險管理

國家治理現(xiàn)代化不僅要求政府有著強大的危機處理能力，更要求政府要具備“公共風險管理”的意識和能力，將風險防范于未然，避免風險轉(zhuǎn)化為危機。因此，應(yīng)在制定更加適應(yīng)“公共風險管理”體系財政政策的同時，為構(gòu)建和應(yīng)用風險管理體系提供更強大的財力保障；同時，凸顯公共風險最小化的價值追求，既要維護社會公平與正義，又要避免使財政本身成為風險或危機的源頭。

突出綜合平衡

發(fā)展不平衡不充分已成為社會主要矛盾的主要方面，應(yīng)通過財政資源配置與政策安排，平衡區(qū)域間、城市間、市場主體間的利益，實現(xiàn)更加平衡、更加充分、更加全面的發(fā)展。發(fā)揮好財政的綜合平衡職能，通過政策、資源、資金分配等舉措，綜合平衡經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各種類型的公共風險，避免風險疊加擴散。

聚焦政策管理

基于現(xiàn)代財政制度目標的改革，應(yīng)以微觀層面的收支管理為基礎(chǔ)，進一步聚焦宏觀層面的政策管理，更好地體現(xiàn)和發(fā)揮國家治理基礎(chǔ)與支柱的作用。

政府部門是國家治理體系中最為重要的組成部分，政府機構(gòu)與職能配置在一定程度上決定了財政資源的配置。政府機構(gòu)與職能配置的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵，而財政部門機構(gòu)與職能配置的現(xiàn)代化則是現(xiàn)代財政制度得以形成和實施的關(guān)鍵。因此，以建立現(xiàn)代財政制度為目標的財稅體制改革，離不開財政部門機構(gòu)與職能配置的改革。財政部門機構(gòu)與職能配置改革也應(yīng)體現(xiàn)整體觀、風險觀和協(xié)同觀，與“中央—地方”兩級治理框架相適應(yīng)，在有效支撐“一體兩翼”現(xiàn)代財政制度的同時，也要為財政政策轉(zhuǎn)型、宏觀管理能力提升、現(xiàn)代科技應(yīng)用等創(chuàng)造組織條件。

現(xiàn)代財政制度需要現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)支撐。制度再先進，如果缺少相應(yīng)的先進技術(shù)支撐，制度的有效性也無法得到保障。現(xiàn)代財政管理應(yīng)充分吸收現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，以數(shù)字化為基礎(chǔ)，把信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計算技術(shù)、人工智能技術(shù)等與財政管理結(jié)合起來，形成系統(tǒng)的財政科技，以財政科技進步推動財政管理提升。一是運用現(xiàn)代監(jiān)測、調(diào)查與統(tǒng)計技術(shù)，提高財政管理的數(shù)據(jù)信息“生產(chǎn)”能力；二是運用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)，改進財政管理數(shù)據(jù)信息的“加工”能力；三是運用現(xiàn)代信息技術(shù)與人工智能技術(shù)，促進財政數(shù)據(jù)信息的共享；四是運用現(xiàn)代科學(xué)研究及科學(xué)決策方法，推動數(shù)據(jù)信息在財政管理中的應(yīng)用。

固基礎(chǔ)、強支柱，切實發(fā)揮財政在國家治理中的重要作用

傳統(tǒng)視野下，我們把財政管理作為公共管理的一部分，融入到其他公共政策之中，卻又與其他公共政策并行；把財政部門作為政府的下屬部門之一，發(fā)揮為國理財?shù)穆氊煟瑫r又易于被其他部門職責所牽扯，導(dǎo)致政策間銜接性、匹配性存在問題。黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。 “基礎(chǔ)”和“支柱”的定位為財政改革指明了方向，“固基礎(chǔ)”需要財政適度下沉，“強支柱”需要財政適當拔高。

具體而言，一方面，財政要在國家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，滲透和下沉到公共政策與管理之中，以資金管理為主線，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)公共政策與管理，使公共管理中的人、事、錢更加有效地匹配；另一方面，財政要在國家治理中發(fā)揮支柱作用，需要財政政策上升為國家綜合政策，以財政管理統(tǒng)籌公共管理，以財政政策協(xié)調(diào)公共政策。

國家治理現(xiàn)代化是系統(tǒng)性的重構(gòu)與改革，任重而道遠，國家治理現(xiàn)代化的進程與中華民族偉大復(fù)興之路相伴，這也意味著，現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建不可能一蹴而就。服務(wù)于國家發(fā)展與改革的財政，也必將隨著國家治理的進步而逐步變革與完善。

參考文獻

[1]劉尚希、武靖州：《財政改革四十年的基本動力與多維觀察——基于公共風險的邏輯》，《經(jīng)濟縱橫》，2018年11月10日。

[2]劉尚希、石英華、武靖州：《公共風險視角下中央與地方財政事權(quán)劃分研究》，《改革》，2018年8月15日。

[3]劉尚希、程瑜等：《十八屆三中全會以來財稅體制改革的進展及評估》，《新金融評論》，2018年第2期。

[4]劉尚希：《用友好型稅制激勵社會創(chuàng)新》，《北京日報》，2016年12月5日。

【本文作者為中國財政科學(xué)研究院黨委書記兼院長、研究員；中國財政科學(xué)研究院研究員】

責編：賀勝蘭 / 臧雪文（見習）