10月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議舉行分組會(huì)議，審議未成年人保護(hù)法修訂草案。這是繼2006年和2012年之后，《未成年人保護(hù)法》的第三次“大修”。

本次提請(qǐng)審議的修訂草案，新增網(wǎng)絡(luò)保護(hù)和政府保護(hù)兩章，條文從七十二條增至一百三十條，“擴(kuò)容”近一倍。

當(dāng)前，未成年人保護(hù)工作面臨的問(wèn)題復(fù)雜多樣。其中，比較突出的問(wèn)題主要有監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不力情況嚴(yán)重甚至存在監(jiān)護(hù)侵害現(xiàn)象；校園安全和學(xué)生欺凌問(wèn)題頻發(fā)；密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)人員性侵害、暴力虐待未成年人問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)特別是網(wǎng)絡(luò)游戲問(wèn)題觸目驚心。

修訂草案對(duì)這些問(wèn)題均作出積極回應(yīng)。多位受訪專(zhuān)家表示，此次修法既是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，也是一次“打補(bǔ)丁”。

“沒(méi)有牙齒的保護(hù)條例”

1991年通過(guò)的《未成年人保護(hù)法》，由于條款過(guò)于抽象籠統(tǒng)，至今仍是一部“宣言書(shū)式”的法律，即只是倡導(dǎo)式的條款，并不具有法則的功能。這使得實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)很難引用，其操作性弱的問(wèn)題一直沒(méi)有解決，被稱(chēng)為“沒(méi)有牙齒的保護(hù)條例”。

有學(xué)者梳理1992年1月到2015年1月間，法院適用《未成年人保護(hù)法》的所有案例發(fā)現(xiàn)，23 年的時(shí)間里，法院在審理案件時(shí)適用《未成年人保護(hù)法》的條款比例極低。

從1991年到2006年的15年間，法院審理案件時(shí)僅適用三分之一左右的法條；而 2006 年《未成年人保護(hù)法》修訂后，法條總數(shù)量增加，導(dǎo)致適用比例更低。對(duì)比2007年才頒布實(shí)施的《物權(quán)法》，《物權(quán)法》二百四十七條法條，截至2015年9月1日，在法院適用物權(quán)法審理案件時(shí)，僅有 八 個(gè)條款未適用。

“沒(méi)有少年的基本法，沒(méi)有少年特殊的刑事司法刑事法。缺乏實(shí)體法，缺乏程序法，更缺乏執(zhí)行法。”中國(guó)政法大學(xué)犯罪學(xué)研究所所長(zhǎng)王順安曾用“兩個(gè)沒(méi)有，三個(gè)缺乏”道出了中國(guó)少年法律制度的現(xiàn)狀。

控制青少年犯罪是制定《未成年人保護(hù)法》的原動(dòng)力，其潛在邏輯正是基于未成年犯罪是因?yàn)樗麄儧](méi)有得到有效保護(hù)。這使得《未成年保護(hù)法》在起草到修訂過(guò)程中，內(nèi)容的規(guī)定呈現(xiàn)兩種極端，一是沒(méi)有邊界，凡是與未成年人有關(guān)的內(nèi)容均規(guī)定在或者希望規(guī)定在該法中；二是具有補(bǔ)丁式、應(yīng)激性立法的特點(diǎn)，看重的是如何將批評(píng)最多、關(guān)注最多或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的問(wèn)題納入其中。

這導(dǎo)致《未成年保護(hù)法》雖經(jīng)過(guò)立法過(guò)程中的數(shù)重博弈，卻仍無(wú)法擺脫“倡導(dǎo)性”立法的窠臼。

另一方面，中國(guó)未成年人保護(hù)未形成整體性、獨(dú)立性的立法體系，專(zhuān)門(mén)立法少而且立法層次低。目前，在涉及未成年人保護(hù)的大約 42 部法律中，專(zhuān)門(mén)性法律 4 部，設(shè)專(zhuān)章的法律 2 部，而在法律位階上，《未成年人保護(hù)法》位置尷尬。例如《未成年人保護(hù)法》與《刑事訴訟法》有交疊之處，普通法律《未成年人保護(hù)法》的效力低于《刑事訴訟法》，不得違背《刑事訴訟法》的原則。

有學(xué)者建議提升《未成年保護(hù)法》的法律位階，從普通法上升為基本法，使其成為“兒童憲法”。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華認(rèn)為，這是希望從立法層面給予《未成年保護(hù)法》更大的重視。

中國(guó)政法大學(xué)教授，青少年犯罪與少年司法研究中心主任皮藝軍認(rèn)為，未成年人保護(hù)在立法上需“另起爐灶”，建立獨(dú)立的少年司法體系。皮藝軍告訴《中國(guó)新聞周刊》，兒童世界跟成人世界是不匹配的，未成年人群體需要有獨(dú)立的理念、獨(dú)立的原則、獨(dú)立的程序和獨(dú)立的實(shí)體法來(lái)處理，而用成人理念去指導(dǎo)少年法，就沒(méi)有辦法做到特殊保護(hù)。

“打補(bǔ)丁”

近年來(lái)屢屢發(fā)生的性侵、虐待兒童事件，以及校園欺凌問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的新熱點(diǎn)。

此次修法明顯帶有應(yīng)急“打補(bǔ)丁”的色彩。相比上次的修訂，此次“大修”更加注重“精細(xì)度”，增加可操作性。

此次草案首次定義了“學(xué)生欺凌”，并明確校方責(zé)任，增加了防控與處置措施。規(guī)定學(xué)校應(yīng)建立學(xué)生欺凌防控制度；學(xué)校應(yīng)當(dāng)配合有關(guān)部門(mén)，根據(jù)欺凌行為性質(zhì)和嚴(yán)重程度，依法對(duì)實(shí)施欺凌行為的未成年學(xué)生予以教育、矯治或者處罰。

草案還增加密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)查詢及禁止制度。錄用有性侵未成年人前科者，用人單位或被停產(chǎn)停業(yè)，并處罰金。

草案特別解釋了密切接觸未成年人行業(yè)包括：中小學(xué)校、幼兒園、校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)、午晚托班、暑托班、夏令營(yíng)等機(jī)構(gòu)。

此外，針對(duì)侵害未成年人犯罪案件尤其是涉及性侵案件，往往隱蔽性強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)難、報(bào)告難、干預(yù)難、追責(zé)難的特點(diǎn)，草案還增設(shè)強(qiáng)制報(bào)告制度，明確了國(guó)家公職人員以及密切接觸未成年人行業(yè)的各類(lèi)組織及其從業(yè)人員的報(bào)告義務(wù)。這意味著不履行報(bào)告義務(wù)，將被追究法律責(zé)任。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)未成年人網(wǎng)民數(shù)量達(dá)1.69億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)93.7%。但令人擔(dān)憂的是，高達(dá)30.3%的未成年人曾在上網(wǎng)過(guò)程中接觸過(guò)暴力、賭博、吸毒、色情等違法信息，15.6%的未成年人曾遭遇網(wǎng)絡(luò)暴力。

此次修訂草案新增了“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”專(zhuān)章。草案規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)避免提供可能誘導(dǎo)未成年人沉迷的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的時(shí)間管理、權(quán)限管理、消費(fèi)管理等功能，為父母或者其他監(jiān)護(hù)人預(yù)防和干預(yù)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)提供便利。

草案明確，對(duì)未成年人使用網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)嵭袝r(shí)間管理，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)游戲產(chǎn)品進(jìn)行分類(lèi)，作出提示，并采取技術(shù)措施，不得讓未成年人接觸不適宜其接觸的游戲或者游戲功能。

中國(guó)政法大學(xué)副教授苑寧寧表示，草案回應(yīng)近年來(lái)社會(huì)普遍關(guān)注的未成年人網(wǎng)絡(luò)成癮、網(wǎng)游沉迷等問(wèn)題，作出制度性設(shè)計(jì)。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品進(jìn)行分類(lèi)，有利于促進(jìn)我國(guó)未成年人網(wǎng)絡(luò)信息分類(lèi)管理制度的形成。

國(guó)家兜底

此次修訂草案增設(shè)的“政府保護(hù)”專(zhuān)章，更像是政府“兜底”保護(hù)，并對(duì)未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度做了進(jìn)一步明確。

在“政府保護(hù)”專(zhuān)章中，擬確立國(guó)家親權(quán)責(zé)任，明確在未成年人的監(jiān)護(hù)人不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，如死亡、吸毒、或有性侵犯罪史等情況下，將由政府“兜底”。

草案還規(guī)定了，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家進(jìn)行臨時(shí)監(jiān)護(hù)的若干規(guī)則。此外，草案針對(duì)農(nóng)村留守兒童等群體的監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題，完善了委托照護(hù)制度；細(xì)化中止和撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格制度。

北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華表示，上次2012年修法，爭(zhēng)議最大的一個(gè)內(nèi)容就是是否要增加政府保護(hù)一章?，F(xiàn)在的《未成年人保護(hù)法》版本是把政府保護(hù)的內(nèi)容融合在社會(huì)保護(hù)的章節(jié)當(dāng)中。佟麗華認(rèn)為，政府和社會(huì)是完全不同的主體，政府保護(hù)和社會(huì)保護(hù)是完全不一樣的，把政府保護(hù)寫(xiě)在社會(huì)保護(hù)當(dāng)中，其實(shí)沒(méi)有能夠凸顯政府在未成年人保護(hù)當(dāng)中的責(zé)任，另外職責(zé)也不清楚。

中國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度采取“親權(quán)為主、公權(quán)為輔”的設(shè)計(jì)，但民法通則缺乏明確具體的監(jiān)護(hù)變更規(guī)定，難以實(shí)施監(jiān)護(hù)權(quán)變更和有效的國(guó)家監(jiān)護(hù)，司法實(shí)踐中也極少出現(xiàn)監(jiān)護(hù)權(quán)強(qiáng)制變更的判例。

對(duì)此，有學(xué)者建議，應(yīng)推動(dòng)建立未成年人家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督干預(yù)制度、監(jiān)護(hù)權(quán)強(qiáng)制變更制度和國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。鄰里、社區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)家庭監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有父母不履行法定監(jiān)護(hù)義務(wù)或虐待未成年人時(shí)，必須及時(shí)向政府職能部門(mén)報(bào)告。有關(guān)部門(mén)介入、干預(yù)后，父母仍拒不改正，法院應(yīng)撤銷(xiāo)、變更其監(jiān)護(hù)權(quán)。

而如何確立家庭監(jiān)護(hù)權(quán)與公權(quán)的邊界，則是一道難題。

佟麗華認(rèn)為，《未成年人保護(hù)法》實(shí)施執(zhí)行狀況如何，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督落實(shí)法律的實(shí)施，其最核心的問(wèn)題就在于它的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。佟麗華告訴《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)前的草案當(dāng)中，只是在政府保護(hù)當(dāng)中提出政府要設(shè)立未成年保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制，從整個(gè)法律的角度來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

在佟麗華看來(lái)，監(jiān)督落實(shí)法律的實(shí)施，不能是所有的公民、所有的組織，其結(jié)果就是“所有的人負(fù)責(zé)，就是沒(méi)人負(fù)責(zé)”。他還建議設(shè)立國(guó)家未成年人保護(hù)委員會(huì)。

其實(shí)早在《未成年人保護(hù)法》制定初期，關(guān)于政府在未成年人保護(hù)中的角色與地位，特別是關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)問(wèn)題就是一個(gè)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。盡管設(shè)置專(zhuān)門(mén)“未保”機(jī)構(gòu)的呼聲很大，但由于對(duì)這一問(wèn)題的討論涉及政府編制與經(jīng)費(fèi)等敏感問(wèn)題，一直難有進(jìn)展。由于沒(méi)有執(zhí)法主體，《未成年人保護(hù)法》在未成年人保護(hù)中所發(fā)揮的作用大打折扣，強(qiáng)制性差也是啟動(dòng)此次修訂工作的重要原因之一。

佟麗華認(rèn)為，國(guó)家未成年人保護(hù)委員會(huì)“難產(chǎn)”，阻力不應(yīng)該是來(lái)自行政編制。在佟麗華看來(lái)，此類(lèi)機(jī)構(gòu)是一個(gè)綜合的協(xié)調(diào)機(jī)制，并不一定涉及多少編制。佟麗華認(rèn)為，委員會(huì)辦公室可以設(shè)在授權(quán)的部門(mén)，而理想的模式則是專(zhuān)門(mén)的“未保”機(jī)構(gòu)，可以協(xié)調(diào)家庭、學(xué)校、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、司法保護(hù)等諸多方面。

低齡化犯罪難題

近日，大連13歲男孩殺害10歲女童事件，使得公眾的目光再次聚焦到低齡化犯罪問(wèn)題上來(lái)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，未成年第一次犯罪的年齡不斷降低，7~13歲年齡段就開(kāi)始第一次犯罪的比例已經(jīng)提高到未成年犯罪總數(shù)的9.8%。有學(xué)者以重慶為例，重慶自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，不滿14歲的未成年人作案人數(shù)一直呈上升趨勢(shì)，目前已經(jīng)占到18歲以下犯罪人員總數(shù)的17.7%。

10月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議同時(shí)對(duì)預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案進(jìn)行了分組審議。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華告訴《中國(guó)新聞周刊》，低齡化犯罪涉及犯罪預(yù)防的問(wèn)題，正是這次《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂的核心問(wèn)題。

在分組審議中，多名委員提及未成年人的嚴(yán)重暴力事件。委員鄭功成說(shuō)，“未成年人殺人案，它發(fā)出了一個(gè)錯(cuò)誤信號(hào)，就是未成年人殺人放火都沒(méi)關(guān)系，這個(gè)導(dǎo)向非常可怕。”鄭功成委員表示，如果沒(méi)有刑事責(zé)任和刑法處置，不足以震懾。對(duì)未成年人不光是預(yù)防犯罪的問(wèn)題，還要有懲治犯罪的內(nèi)容。

委員殷方龍建議降低刑事責(zé)任年齡，并設(shè)立未成年人重罪審判特別法庭，統(tǒng)一審理情節(jié)特別惡劣、民憤極大的未成年人重罪個(gè)案。北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副院長(zhǎng)宋英輝曾指出，“光靠降低刑事責(zé)任年齡，不僅不能有效控制犯罪，還可能制造出更多嚴(yán)重犯罪行為，應(yīng)該探索更加適用未成年群體的方法”。

分組審議會(huì)上，另一個(gè)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)則是收容教養(yǎng)的去留問(wèn)題。

我國(guó)《刑法》第17條第4款及現(xiàn)行《預(yù)防未成年人犯罪法》第38條均規(guī)定：因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時(shí)候，也可以由政府收容教養(yǎng)。然而何為“必要的時(shí)候”，法條并未做出具體規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行中往往由公安機(jī)關(guān)自行把握。

事實(shí)上，中國(guó)基層司法資源相當(dāng)緊張，各級(jí)法院、檢察院和公安局也沒(méi)有將預(yù)防未成年人犯罪納入其職權(quán)范圍，或者指派專(zhuān)人負(fù)責(zé)對(duì)未成年人不良行為的矯正。

處置上的不確定性，暴露的是對(duì)未成年人犯罪的矯正、懲戒體系與法律體系銜接存在模糊地帶，也使得教養(yǎng)制度逐漸由不可操作轉(zhuǎn)變?yōu)椴徊僮?、名存?shí)亡。

據(jù)報(bào)道，本次提交審議的預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案，對(duì)原先的第38條作了刪除。此次修訂草案根據(jù)未成年人違法犯罪行為發(fā)生的規(guī)律，將未成年人的偏常行為分為不良行為、嚴(yán)重不良行為、犯罪行為等由輕及重的三個(gè)等級(jí)，針對(duì)不同的等級(jí)采取相應(yīng)的措施。

“從形式上看，刪除第38條的規(guī)定導(dǎo)致草案的分級(jí)干預(yù)制度設(shè)計(jì)中缺少了一環(huán)，即對(duì)雖然構(gòu)成犯罪，但因?yàn)槲催_(dá)到刑事責(zé)任而不予追究刑事責(zé)任的未成年人，沒(méi)有干預(yù)機(jī)制。”李鉞鋒委員指出，當(dāng)前，社會(huì)對(duì)犯罪低齡化的問(wèn)題非常關(guān)注，對(duì)于這部分未成年人，如果處理不好，一方面社會(huì)公眾不滿意，認(rèn)為放縱了犯罪；另一方面，也不利于對(duì)這部分未成年人的教育矯治，他們可能因此在違法犯罪道路上越走越遠(yuǎn)，危害越來(lái)越大。

今年7月份，全國(guó)人大常委會(huì)曾經(jīng)就預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案征求意見(jiàn)，當(dāng)時(shí)征求意見(jiàn)稿中第五章，規(guī)定的是對(duì)不予刑事處罰行為的矯治。鮮鐵可委員表示，這次修訂草案把這章刪除了，分級(jí)處置制度就缺少了重要一環(huán)，會(huì)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在“一放了之”或者“一判了之”之間左右為難。

有委員建議可在預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案中進(jìn)一步明確收容教養(yǎng)制度，明確規(guī)范具體的適用標(biāo)準(zhǔn)、決定程序、執(zhí)行場(chǎng)所、執(zhí)行方式等，嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)督管理，提升科學(xué)性和透明度，同時(shí)對(duì)監(jiān)護(hù)人追究責(zé)任。

中國(guó)政法大學(xué)犯罪心理學(xué)研究中心主任馬皚認(rèn)為立法有兩個(gè)目的，一是懲治，二是預(yù)防。馬皚接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，懲治是公眾一種情感上的心態(tài)，但關(guān)鍵是減少和預(yù)防犯罪。在馬皚看來(lái)，修法之后，能夠讓所有的青少年都能夠真的從修法當(dāng)中知道自己什么可以做，什么不能做，修法才是有用的。

多位受訪學(xué)者表示，此次《未成年人保護(hù)法》的修改，應(yīng)結(jié)合《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改，同時(shí)二者都需要彌補(bǔ)可操作性差的不足。

《中國(guó)新聞周刊》2019年第40期