摘 要:將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是我國(guó)治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)內(nèi)容。在此過(guò)程中應(yīng)深刻理解社會(huì)環(huán)境的非線(xiàn)性特征，做好社會(huì)治理的多目標(biāo)優(yōu)化；全面把握制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行、落地的復(fù)雜過(guò)程，實(shí)現(xiàn)“三步走”的總體目標(biāo)；正確識(shí)別環(huán)境的動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性，完善治理體系建設(shè)的科學(xué)設(shè)計(jì)；通過(guò)社會(huì)資源的整合，竭力破除“中梗阻”“最后一公里”等制度執(zhí)行問(wèn)題；充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，全面提升社會(huì)治理的效能。

關(guān)鍵詞:制度優(yōu)勢(shì) 治理效能 系統(tǒng)優(yōu)化

【中圖分類(lèi)號(hào)】D0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、成就與問(wèn)題共生，社會(huì)治理的任務(wù)變得更為艱巨繁復(fù)。一方面，在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的偉大探索中所產(chǎn)生的新問(wèn)題對(duì)既有經(jīng)驗(yàn)和理論形成挑戰(zhàn)；另一方面，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)突破與社會(huì)治理實(shí)踐之間問(wèn)題交織，在提供解決問(wèn)題新思路、新路徑、新方法的同時(shí)，也在深刻改變治理體系建設(shè)的環(huán)境，并對(duì)治理能力提出了更高要求。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，在回答上述問(wèn)題的同時(shí)，也為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化指明了方向。

新中國(guó)70年風(fēng)雨兼程，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民通過(guò)艱苦奮斗，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了科學(xué)的中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系。我們有“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“全國(guó)一盤(pán)棋”“集中力量辦大事”等一系列制度優(yōu)勢(shì)，而“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”就是現(xiàn)在黨和國(guó)家的頭等大事。將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是對(duì)社會(huì)治理在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局與協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局過(guò)程中全面推進(jìn)改革與實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的新要求，也是中國(guó)社會(huì)治理走向新高度的理論自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)。在進(jìn)一步強(qiáng)化這些制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，要突出這些制度優(yōu)勢(shì)在治理體系建設(shè)與治理能力發(fā)展中的保障作用和指導(dǎo)作用。治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)偉大的系統(tǒng)工程，遵循十九屆四中全會(huì)的指引，將黨中央的戰(zhàn)略部署落到實(shí)處，就要充分認(rèn)識(shí)其目標(biāo)、環(huán)境、執(zhí)行等要素及其相互作用規(guī)律，用“優(yōu)化”的思想加以統(tǒng)籌。

深刻理解社會(huì)系統(tǒng)的非線(xiàn)性特征，做好社會(huì)治理的多目標(biāo)優(yōu)化

社會(huì)是一個(gè)具有自組織、自適應(yīng)、自相似、動(dòng)態(tài)演化的非線(xiàn)性系統(tǒng)，社會(huì)治理是在多主體參與和互動(dòng)中，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)特定現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與功能進(jìn)行組織與管理。本質(zhì)上，雖然社會(huì)治理有時(shí)解決的是一個(gè)“點(diǎn)”的問(wèn)題，是一個(gè)單目標(biāo)任務(wù)，但由于社會(huì)問(wèn)題之間聯(lián)系的廣泛性，表面上的“點(diǎn)”，可能實(shí)質(zhì)上是一條“線(xiàn)”、甚至是“面”，是一個(gè)互相作用耦合的多目標(biāo)過(guò)程。在社會(huì)治理的過(guò)程中，無(wú)論是制度的設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者還是參與者，均受制于環(huán)境與資源的約束，而且這些約束不僅邊界不清楚，還可能會(huì)隨時(shí)間或社會(huì)情境而變化。因此，社會(huì)治理效能的提升本質(zhì)上是一個(gè)復(fù)雜的多目標(biāo)、多約束、動(dòng)態(tài)優(yōu)化問(wèn)題。

對(duì)于解決這樣一個(gè)多目標(biāo)優(yōu)化問(wèn)題，首先要充分意識(shí)到其在社會(huì)環(huán)境中的個(gè)體并非獨(dú)立存在，而是經(jīng)常通過(guò)相互影響、學(xué)習(xí)效應(yīng)、聯(lián)動(dòng)效應(yīng)等復(fù)雜演化過(guò)程涌現(xiàn)出非線(xiàn)性的復(fù)雜性宏觀特征，因而制度的設(shè)計(jì)者與執(zhí)行者要以非線(xiàn)性思維把握社會(huì)治理問(wèn)題，探尋巧妙的解決思路以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化。其次在于深入地掌握與識(shí)別社會(huì)環(huán)境下的資源限制，即在充分了解顯現(xiàn)資源的基礎(chǔ)上，盡可能地挖掘出潛在資源以擴(kuò)大優(yōu)化空間。此外，應(yīng)做好在社會(huì)治理多維領(lǐng)域下的全面協(xié)同優(yōu)化，以社會(huì)收益最大化與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，將多領(lǐng)域目標(biāo)優(yōu)化的解集努力提升至“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。

全面把握制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行、落地的復(fù)雜過(guò)程，實(shí)現(xiàn)“三步走”的總體目標(biāo)

在深刻理解治理效能優(yōu)化是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)優(yōu)化的基礎(chǔ)上，需要加強(qiáng)總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)人民長(zhǎng)期實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，充分總結(jié)適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展與治理的規(guī)律，為提高總體設(shè)計(jì)提供支撐，即總體設(shè)計(jì)“重規(guī)律”。而各地區(qū)、各部門(mén)在黨中央總體設(shè)計(jì)指引下，應(yīng)結(jié)合特定時(shí)期、特定環(huán)境、特定資源稟賦，提出適合本地區(qū)、本部門(mén)的社會(huì)治理方案，從而有效提升治理效能，即基層治理實(shí)踐“重特色”。高層干部應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境，在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義根本制度和基本制度的前提下，系統(tǒng)做好治理體系的上層設(shè)計(jì)，自上至下形成“動(dòng)車(chē)組”的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，創(chuàng)新與完善中央與地方協(xié)同治理的良性運(yùn)行機(jī)制；基層干部則應(yīng)因地制宜，總結(jié)當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)律，在厘清政府與社會(huì)部門(mén)職能邊界的前提下，充分發(fā)揮社會(huì)組織的職能優(yōu)勢(shì)，設(shè)計(jì)切實(shí)可行的制度落地方案，使改革成果走進(jìn)“人心”。

正確識(shí)別環(huán)境的動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性，完善治理體系建設(shè)的科學(xué)設(shè)計(jì)

社會(huì)環(huán)境與社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速變遷不僅要求治理體系適時(shí)更新、充分掌握環(huán)境的變化，也要求其抓住環(huán)境特征形成科學(xué)的、動(dòng)態(tài)的、有針對(duì)性的設(shè)計(jì)與調(diào)整?？茖W(xué)技術(shù)的快速發(fā)展使得當(dāng)前社會(huì)系統(tǒng)呈現(xiàn)出更復(fù)雜的特征，數(shù)據(jù)類(lèi)型的極速多樣化、數(shù)據(jù)規(guī)模的指數(shù)型增長(zhǎng)以及數(shù)據(jù)處理的高度智能化為人們的生活與社會(huì)的運(yùn)行提供了極大便利，但也為社會(huì)帶來(lái)了新的問(wèn)題。以信息詐騙、謠言擴(kuò)散等社會(huì)問(wèn)題為例，這些問(wèn)題不僅僅是社會(huì)信息化發(fā)展過(guò)程中形成的產(chǎn)物，也是社會(huì)治理對(duì)環(huán)境把握不準(zhǔn)、跟進(jìn)慢的結(jié)果。因此，在社會(huì)治理體系設(shè)計(jì)與完善過(guò)程中，政府要充分認(rèn)識(shí)環(huán)境的動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性特征，并預(yù)測(cè)出環(huán)境變化可能引發(fā)的新問(wèn)題，進(jìn)而防患于未然。在政務(wù)信息化的發(fā)展過(guò)程中，電子政務(wù)、數(shù)字政府、智能決策等政務(wù)運(yùn)行平臺(tái)已得到快速發(fā)展與推廣，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新型科學(xué)技術(shù)在社會(huì)治理發(fā)展中起到了重要作用，但也暴露出一些弊病，如政府的“選擇性回應(yīng)”、裁斷性強(qiáng)于對(duì)話(huà)性或控制導(dǎo)向下的“條件性解決”等問(wèn)題，這都需要政府充分考慮如何將新型政務(wù)運(yùn)行模式在實(shí)踐操作中合理地設(shè)計(jì)出檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)與測(cè)度指標(biāo)，滿(mǎn)足從問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、問(wèn)題分析到問(wèn)題解決的全過(guò)程科學(xué)化標(biāo)準(zhǔn)。

隨著以5G為代表的新一代信息硬件設(shè)施的投入產(chǎn)出，政府決策的科學(xué)制定會(huì)更加趨于數(shù)字化、信息化與智能化，而這一過(guò)程也會(huì)伴隨信息不對(duì)稱(chēng)、數(shù)據(jù)壁壘等新問(wèn)題的出現(xiàn)。這就需要進(jìn)一步建立健全治理體系，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題提前做好規(guī)避，形成國(guó)家對(duì)社會(huì)的科學(xué)治理與智能治理。

竭力破除“中梗阻”，走好制度執(zhí)行的“最后一公里”

制度的生命力在于執(zhí)行，這需要深刻理解與把握制度本身，制定科學(xué)合理的執(zhí)行方案，讓制度從“紙面”無(wú)偏誤地落到“地面”，也對(duì)制度執(zhí)行者與制度執(zhí)行的方法提出了更高要求。目前部分地方在制度執(zhí)行上存在各部門(mén)相互脫節(jié)、政策難以落地、成果無(wú)法深入人心等問(wèn)題，如何破除“中梗阻”與走好“最后一公里”是制度執(zhí)行上亟待解決的難題。當(dāng)前中國(guó)改革已進(jìn)入深水區(qū)，對(duì)利益關(guān)系需要進(jìn)行調(diào)整與再調(diào)整，而一旦制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)地區(qū)間、部門(mén)間或行業(yè)間的利益矛盾時(shí)，推三阻四的“中梗阻”問(wèn)題就會(huì)發(fā)生，制度執(zhí)行便會(huì)陷入“囚徒困境”的劣勢(shì)均衡。破解該困境，一方面需要提高制度執(zhí)行者的政治覺(jué)悟，深刻把握“不忘初心、牢記使命”的時(shí)代內(nèi)涵，消除“顧小利，失大局”的思想，明確“改革為了誰(shuí)”的問(wèn)題；另一方面則需要構(gòu)建縱向與橫向的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)參與，形成互相監(jiān)督、協(xié)同發(fā)力的格局，以多主體、多維度的方式全方位參與制度執(zhí)行，解決制度執(zhí)行中出現(xiàn)的“執(zhí)行不力”“執(zhí)行乏力”“執(zhí)行偏力”等問(wèn)題。通過(guò)系統(tǒng)整合社會(huì)資源，將社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)要素進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)節(jié)、組織與管理，讓“政府獨(dú)舞”演變?yōu)?ldquo;社會(huì)合唱”。這不僅可以加強(qiáng)干群聯(lián)系，消除“群眾無(wú)感，干部不滿(mǎn)”，也可以在“最后一公里”中利用社會(huì)力量積能蓄勢(shì)，以做好改革最后的沖刺。

充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，全面提升社會(huì)治理的效能

優(yōu)化治理效能的目的在于最大限度地提升人民的獲得感、幸福感與安全感。黨的十九大報(bào)告提出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。著力滿(mǎn)足新時(shí)代人民群眾的新需求是現(xiàn)階段優(yōu)化治理效能的首要之義。新時(shí)代，在社會(huì)結(jié)構(gòu)變革、政治空間轉(zhuǎn)換、新技術(shù)革命等多重因素交織下，人民群眾對(duì)生存狀態(tài)和生存環(huán)境有著不同于以往的新訴求。根據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前，人民群眾的物質(zhì)性訴求更多地轉(zhuǎn)為非物質(zhì)性訴求，基于此，不斷優(yōu)化執(zhí)政能力，尤其是公共服務(wù)和社會(huì)管理水平，著力滿(mǎn)足新時(shí)代人民群眾新需求，特別是把握好人民美好生活的新動(dòng)態(tài)，治理體系的完善與執(zhí)行才能更好地為人民服務(wù)。此外，以人為主體的優(yōu)化過(guò)程往往更加復(fù)雜，這歸因于人的行為的主觀能動(dòng)性。在治理系統(tǒng)優(yōu)化的過(guò)程中，不僅要?dú)w納主觀能動(dòng)性在特定場(chǎng)域下的行為規(guī)律，也要充分利用人這一主觀優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮好治理過(guò)程社會(huì)化的熱能。制度的設(shè)計(jì)者與執(zhí)行者是治理過(guò)程的核心群體，而其中部分群體近年來(lái)所表現(xiàn)出的主要問(wèn)題是從因“攬政”而出現(xiàn)的“亂作為”轉(zhuǎn)變?yōu)橐?ldquo;懶政”而出現(xiàn)的“慢作為”和“不作為”。要激發(fā)新時(shí)代制度的設(shè)計(jì)者與執(zhí)行者主觀能動(dòng)性，就必須精準(zhǔn)發(fā)力、系統(tǒng)施策。一方面，要端正選人用人導(dǎo)向，優(yōu)化考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，既劃定紀(jì)律規(guī)矩警戒線(xiàn)，又劃出干事創(chuàng)業(yè)保護(hù)區(qū)，把問(wèn)責(zé)懲戒與容錯(cuò)激勵(lì)結(jié)合起來(lái)。廣大人民群眾是制度的標(biāo)的群體，更是治理的參與者與監(jiān)督者，新時(shí)代的社會(huì)治理要不斷引導(dǎo)群眾共同想辦法、一起發(fā)力，鼓勵(lì)地方、基層、群眾解放思想，鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合。讓群眾充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不光可以“各家自?huà)唛T(mén)前雪”，也可以“主動(dòng)去掃社會(huì)雪”。

【本文作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授；西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生何曉晨、董一彤對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

參考文獻(xiàn)

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責(zé)編：楊 陽(yáng) / 董 楠（見(jiàn)習(xí)）