摘 要:中國的國家治理是全球治理變革的重要組成部分，中國所擁有的數(shù)千年制度穩(wěn)定的文化與歷史資源，決定了中國的國家治理需要正確認(rèn)識自身的治理任務(wù)與全球治理發(fā)展的主要命題。縱觀古代中國到現(xiàn)代中國，國家治理路徑的選擇，依次經(jīng)歷了縱向分權(quán)、橫向賦能、微觀平衡的治理路徑演化，并且這一路徑有向更加精細(xì)化的技術(shù)治理發(fā)展的趨勢。了解國家治理路徑的演化，可以幫助我們進(jìn)一步完善國家治理、提升治理效能。

關(guān)鍵詞:國家治理 治理路徑 地方治理 治理模式

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在我國國家治理的宏觀敘事中，合法性與有效性往往成為重要的切入口。這一切入口承認(rèn)了國家治理變革是在現(xiàn)代政治話語體系中實(shí)現(xiàn)的，承認(rèn)國家治理必須基于責(zé)任、民主、法治的理論基礎(chǔ)，并切合我國的時(shí)代任務(wù)而積極推進(jìn)。但值得注意的是，這一切入口的理論展開也存在內(nèi)部張力。對此，如何實(shí)現(xiàn)國家治理轉(zhuǎn)型、提升治理效能，需要從制度、技術(shù)與過程入手，從宏觀、中觀與微觀治理三個(gè)層次，重新審視國家治理中的賦能與增效。

宏觀治理的縱向分權(quán)

傳統(tǒng)國家治理的模式

宏觀治理更多關(guān)注于國家治理的總體趨勢。中國的國家權(quán)力框架基于郡縣制的制度設(shè)計(jì)與繼承，縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)以政治穩(wěn)定作為主要目標(biāo)，以中央的權(quán)力集中作為根本性制度保障。同時(shí)由于治理面積的廣闊性與自然山川的地理阻隔，國家治理必須通過地方和區(qū)域的治理才能實(shí)現(xiàn)其整體目標(biāo)，正所謂“郡縣治，天下安”。因此傳統(tǒng)，尤其是古代的中國國家治理，既體現(xiàn)為皇權(quán)與相權(quán)的頂層分置，也體現(xiàn)為縱向的中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整。

有了郡縣制的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)中國的政治關(guān)系得以穩(wěn)固，但是地方主義并不能在中國的傳統(tǒng)政治中得以形成。由于世襲政治具有穩(wěn)固性，傳統(tǒng)中國的政治關(guān)系主要體現(xiàn)為中央與地方關(guān)系的權(quán)力塑造，通過地方行政版圖犬牙交錯的地理設(shè)計(jì)，通過縱向監(jiān)察制度的監(jiān)督機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)了古代中國數(shù)千年的政治集權(quán)與版圖穩(wěn)定。

現(xiàn)代國家治理的模式

新中國成立之后，隨著政治制度的穩(wěn)定，現(xiàn)代中國的國家治理開始根據(jù)特定時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)逐次展開。由于新中國是在國家積貧積弱、百廢待興的基礎(chǔ)上建立起來的，因此當(dāng)時(shí)中央政府把國家復(fù)興視為首要目標(biāo)。在一系列五年計(jì)劃的目標(biāo)導(dǎo)向下，中央根據(jù)產(chǎn)品分類建立了化工、煤炭、電子等政府部門，從產(chǎn)業(yè)布局、人才培養(yǎng)、產(chǎn)品銷售等角度出發(fā)，建立了完備的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人才儲備，也建構(gòu)起中國產(chǎn)業(yè)體系與國家體系之間千絲萬縷的聯(lián)系。因此在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，在中央集權(quán)以及國家與產(chǎn)業(yè)捆綁的情況下，中國地方發(fā)展的差異性和市場要素被一道弱化了。

當(dāng)時(shí)，為了調(diào)動中央和地方的“兩個(gè)積極性”，國家治理開始嘗試推進(jìn)縱向分權(quán)，但是在地方政府職能沒有充分發(fā)揮的情況下，上個(gè)世紀(jì)50年代后期，縱向分權(quán)以失敗告終，此后類似的縱向分權(quán)也形成一輪又一輪“一放就亂，一收就死”的困局。

事實(shí)證明，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度背景下，由于國家治理主體僅僅停留在政府體系內(nèi)部，因此這一內(nèi)部縱向分權(quán)機(jī)制必然建立在“全能主義”之上。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的失敗使中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在上個(gè)世紀(jì)60—70年代遭遇了危機(jī)與坎坷，也促使國家治理實(shí)現(xiàn)政府體系的突圍，開始在政府之外尋求新的治理主體。

中觀治理的橫向賦能

上個(gè)世紀(jì)70年代后期啟動的改革開放，使我國的經(jīng)濟(jì)社會面貌為之一新，也為我國政府間的權(quán)力關(guān)系調(diào)整帶來新的機(jī)遇，啟動了我國國家治理的中觀視角。

差異性地方治理的產(chǎn)生

在中央和基層相對穩(wěn)定的情況下，我國的治理變革是從中間層級的政府進(jìn)行突圍的。無論是經(jīng)濟(jì)特區(qū)還是沿海開放城市，改革開放首先體現(xiàn)為一個(gè)中央向地方縱向賦權(quán)的過程。這種制度性的放松管制，最終使我國形成沿海、沿江、沿邊等逐次開放的格局；地方利益得到重視，縱向的政府間關(guān)系也在政治、行政關(guān)系之外，呈現(xiàn)出財(cái)政關(guān)系的特點(diǎn)，這也一度被稱為“財(cái)政聯(lián)邦主義”的治理格局。

中央與地方分稅制的改革和“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論的提出，意味著在中國宏觀的國家治理之外，出現(xiàn)了差異性的地方治理內(nèi)容。同時(shí)，這一改革伴隨著世界范圍內(nèi)新公共管理運(yùn)動的崛起，改革政府、對政府角色再定位成為全球公共治理運(yùn)動的呼聲。在這一背景下啟動的改革開放，其重要成就之一就是地方治理的多樣性與差異性得到了中央政府的肯定；中央政府也通過一系列的“政策試點(diǎn)”進(jìn)行了新一輪中央和地方政府權(quán)力的調(diào)整過程。與上個(gè)世紀(jì)50年代后期不同的是，這一縱向授權(quán)是在完成經(jīng)濟(jì)特區(qū)等特殊市場監(jiān)管區(qū)域的設(shè)計(jì)之后，中央直接繞開省級政府完成的。

在中央對深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“越級”賦權(quán)之后，是地方政府與企業(yè)關(guān)系的調(diào)整。深圳等地方政府相繼賦予了企業(yè)在該區(qū)域開展市場活動的自主權(quán)?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功之處在于，在獲得中央的權(quán)力支持之后，地方政府形成了基于企業(yè)自主權(quán)的市場機(jī)制，形成了地方政府對于企業(yè)和市場賦能的過程。

社會組織在治理領(lǐng)域的覺醒

市場經(jīng)濟(jì)的啟動同時(shí)激發(fā)了社會力量的覺醒。在沿海開放地區(qū)，基于權(quán)利認(rèn)識的社會團(tuán)體逐步組織起來，并積極參與地方治理。一些中介組織依托政府部門，形成了合作的、嵌入型組織，一些組織仍然在為獨(dú)立運(yùn)作而努力。但不管怎么說，改革開放帶來的縱向分權(quán)、橫向賦能從中間政府激發(fā)了國家與地方治理的活力，使得企業(yè)和社會組織開始了有了參與治理的基礎(chǔ)。在執(zhí)政黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央政府、地方政府、市場部門、社會組織都相繼發(fā)揮了在公共治理中的能力優(yōu)勢：中央政府完成國家層面的制度安排、宏觀政策，并通過中央政府監(jiān)督管理的國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局方面的國家意志；地方政府通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策激勵，集中力量完成地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提升本區(qū)域的公共服務(wù)水平和質(zhì)量；社會組織則在政府和市場之外，通過提升社會活力，為國家的整體性繁榮提供經(jīng)濟(jì)與社會保障。

微觀治理的權(quán)利平衡

微觀治理考察基層治理的政策執(zhí)行。中國這一超大的政治體由千萬個(gè)分散的治理單元構(gòu)成。如果說央地關(guān)系涉及權(quán)力的縱向調(diào)整，那么微觀的村莊與社區(qū)治理則意味著權(quán)利的平衡，并在秩序優(yōu)先的框架下，日益形成多樣化的微觀治理競爭態(tài)勢。

微觀治理的困境

微觀治理主要體現(xiàn)在基層治理和村社治理之中。需要看到的是，中國的村社治理是在工業(yè)化、城市化的背景下進(jìn)行的，是在世界罕見的人口大流動中進(jìn)行的。在集權(quán)的、傳統(tǒng)社會的制度框架下，城市治理體現(xiàn)為街居治理，農(nóng)村治理多體現(xiàn)為宗族治理。無論是城市還是鄉(xiāng)村，依托熟人社會的治理單元都保持著長期的穩(wěn)定性，但是上個(gè)世紀(jì)后期的城市化浪潮把億萬農(nóng)村人口卷入城市、帶進(jìn)工廠，改變了中國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，也改變了中國傳統(tǒng)的基層治理模式。在市領(lǐng)導(dǎo)縣體制確立之后，鄉(xiāng)村的土地權(quán)上收，失去了土地權(quán)的支持，一度繁榮的鄉(xiāng)村工業(yè)開始納入以縣為治理單位的體系之中，從而使轉(zhuǎn)型中國同時(shí)面臨城市的繁榮與鄉(xiāng)村的衰敗，國家治理也同時(shí)面臨城市治理與鄉(xiāng)村治理的雙重任務(wù)。

微觀治理的推進(jìn)與改善

基層社會是國家治理的神經(jīng)末梢，也是中國國家治理與社會治理的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)啟動的權(quán)利意識深入個(gè)體之后，基于戶籍管控的數(shù)千年的農(nóng)業(yè)社會治理模式面臨困境。在確定城市承載力的前提下，國家逐步放開了中小城市的落戶限制，這種限制的取消既是順應(yīng)城市化的大趨勢，也是對于人民“城市權(quán)利”的確認(rèn)。同時(shí)，國家啟動的“鄉(xiāng)村振興”“精準(zhǔn)扶貧”總體性戰(zhàn)略，給予貧困群體更多關(guān)注，使無力轉(zhuǎn)移到城市的鄉(xiāng)村人口能夠捍衛(wèi)自身的權(quán)利與尊嚴(yán)，緩解了轉(zhuǎn)型期間的城鄉(xiāng)對立，使城市化的基本任務(wù)得以完成。

國家治理的發(fā)展伴隨著權(quán)利的擴(kuò)張，在秩序優(yōu)先的村社治理中，一些飽受爭議的、基于生物信息提取技術(shù)的設(shè)施如人臉識別等也進(jìn)入日常生活，這些技術(shù)一方面有利于確保轉(zhuǎn)型期的社會安全，另一方面也給微觀治理帶來了新的反思。技術(shù)應(yīng)用的前提是制度，制度的規(guī)范化表現(xiàn)是法律，在法律相對滯后的前提下，微觀的村社治理尤其需要防范行政權(quán)力的無度擴(kuò)張，需要防范公共治理的技術(shù)依賴、清醒認(rèn)識電子治理可能產(chǎn)生的負(fù)面代價(jià)，并在智能時(shí)代建構(gòu)權(quán)力與權(quán)利的新的平衡機(jī)制。

結(jié)論

中國的治理是全球治理變革的重要組成部分，中國所擁有的數(shù)千年制度穩(wěn)定的文化與歷史資源，決定了中國的國家治理需要正確認(rèn)識自身的治理任務(wù)與全球治理發(fā)展的主要命題。在新公共行政、新公共管理與新公共治理的運(yùn)動變革中，中國依次選擇了縱向分權(quán)、橫向賦能、微觀平衡的治理路徑，并且這一路徑有向更加精細(xì)化的技術(shù)治理發(fā)展的趨勢。這一系列治理模式，都建立在企業(yè)與公民個(gè)體獨(dú)立的基礎(chǔ)之上。事實(shí)上，沒有個(gè)體的獨(dú)立，企業(yè)就沒有明辨市場的能力，政府就喪失了判斷國情的基礎(chǔ)，國家就失去了治理的活力，這既是我國70年國家治理變革的基本結(jié)論，也是未來國家治理發(fā)展的價(jià)值指向。

【本文作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“中國特色特大城市貧困治理研究”（項(xiàng)目編號：19BZZ085）的階段性成果】

參考文獻(xiàn)

[1]毛澤東：《論十大關(guān)系》，1956年4月25日。

責(zé)編：李 懿 / 司文君（見習(xí)）