摘 要:黨的十九屆四中全會(huì)指出，國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。堅(jiān)持和完善行政區(qū)劃制度是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、構(gòu)建行之有效政府治理體系、提高國家行政管理水平、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新發(fā)展形勢下，完善行政區(qū)劃制度應(yīng)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，不斷提升以人民為中心的國家治理效能。

關(guān)鍵詞:行政區(qū)劃 國家治理 以人民為中心

【中圖分類號(hào)】 D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系；必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能；要完善國家行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制。《周禮》篇首有言：“惟王建國，辨方正位，體國經(jīng)野，分官設(shè)職，以為民極”。行政區(qū)劃制度是國家對(duì)行政區(qū)域的劃分及其地方政權(quán)的建置，是政治行政體制的重要組成部分，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這就要求，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體框架下，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，系統(tǒng)推進(jìn)行政區(qū)劃制度改革與創(chuàng)新，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效、為民服務(wù)的中國特色的行政區(qū)劃制度體系，助推國家行政體制、政府職責(zé)體系以及政府組織結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，最大限度地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，切實(shí)把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)：完善行政區(qū)劃制度的歷史之維

行政區(qū)劃制度作為國家政權(quán)建設(shè)和中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是黨治國理政的基礎(chǔ)性制度框架。新中國成立70年以來，行政區(qū)劃制度改革之所以能取得顯著成效，關(guān)鍵是在改革實(shí)踐中很好地堅(jiān)持了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。歷史經(jīng)驗(yàn)充分說明，行政區(qū)劃制度改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不但是必要的，而且是完全可行的，它是中國特色社會(huì)主義行政區(qū)劃制度變革的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

行政區(qū)劃制度改革與創(chuàng)新是一項(xiàng)涉及面非常廣的系統(tǒng)性復(fù)雜工程，不能按照“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)思路進(jìn)行零敲碎打和碎片化修補(bǔ)，而是應(yīng)該使該制度各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的改革形成聯(lián)動(dòng)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。同時(shí)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。

新時(shí)代行政區(qū)劃制度改革與創(chuàng)新的任務(wù)更加繁重、面臨的環(huán)境更加復(fù)雜，只有毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到行政區(qū)劃制度改革工作各方面各環(huán)節(jié)，才能保證行政區(qū)劃調(diào)整與變革沿著正確方向穩(wěn)步前進(jìn)，進(jìn)而提升國家治理效能水平。一言以蔽之，中國特色的行政區(qū)劃制度要向更加成熟、更加定型、更加完善和更加鞏固發(fā)展，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和強(qiáng)化黨對(duì)行政區(qū)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，始終保持行政區(qū)劃工作正確的政治方向。

充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性：完善行政區(qū)劃制度的空間之維

政治行政體制改革反映到空間層面，就是要科學(xué)處理中央與地方之間的關(guān)系，充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，即在保證中央絕對(duì)權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，使全國各地方的發(fā)展?jié)撃艿玫匠浞值尼尫藕桶l(fā)揮，實(shí)現(xiàn)中央與地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的協(xié)同雙贏。

行政區(qū)劃制度作為國家政治行政體制的重要組成部分，是一種體現(xiàn)國家結(jié)構(gòu)類型的制度，是中央管理地方、劃分和配置地方政府職能的重要手段。縱觀中國行政區(qū)劃制度的變革與演進(jìn)，基本上是圍繞“如何處理中央與地方間的關(guān)系，優(yōu)化政府間權(quán)力與層級(jí)配置”而展開的。新中國成立70年以來，我國正是通過對(duì)行政區(qū)劃制度的改革與創(chuàng)新，有效地實(shí)現(xiàn)了國家對(duì)政府層級(jí)、組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限的有效調(diào)整，建立了層級(jí)分明、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的國家治理體系和組織結(jié)構(gòu)，既防止了地方過于強(qiáng)大、中央管理權(quán)力分散的狀況的產(chǎn)生，又防止了中央管理過死、地方缺乏積極性和主動(dòng)性的弊病的出現(xiàn)。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的今天，必須進(jìn)一步通過完善中國特色行政區(qū)劃制度來科學(xué)處理中央與地方之間的關(guān)系，優(yōu)化政府職責(zé)體系和政府組織結(jié)構(gòu)，助推構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，以充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，最大限度地推進(jìn)我國的制度優(yōu)勢向國家治理效能轉(zhuǎn)化。

不斷提升以人民為中心的國家治理效能：完善行政區(qū)劃制度的實(shí)踐之維

行政區(qū)劃制度屬于上層建筑，其價(jià)值追求在古代是“以為民極”，新時(shí)代則是“以人民為中心”，其基本功能必須服從或服務(wù)于黨和國家一定時(shí)期的中心工作。換言之，作為國家行政管理和提升國家治理能力的基礎(chǔ)手段，行政區(qū)劃制度建設(shè)的一切工作和活動(dòng)都必須圍繞國家治理的中心任務(wù)展開，其根本目標(biāo)和基本任務(wù)在于通過行政區(qū)劃制度改革與創(chuàng)新來不斷提升各級(jí)政府的治理能力，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而全面提升國家治理效能。

例如，新中國成立初期，黨和國家的中心工作是鞏固和加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，體現(xiàn)在行政區(qū)劃工作上就是要建立既有利于中央對(duì)地方形成強(qiáng)有力的控制又有利于人民群眾參與國家事務(wù)管理的行政區(qū)劃制度。具體包括設(shè)立大行政區(qū)、劃小省制、調(diào)整劃小縣鄉(xiāng)管理幅度、創(chuàng)設(shè)民族區(qū)域自治制度等。改革開放之初，黨和國家工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，行政區(qū)劃工作的根本任務(wù)就是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，具體包括撤公社建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市管縣體制的推行、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立等。隨著我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，新時(shí)代行政區(qū)劃制度建設(shè)必須堅(jiān)持從我國國情出發(fā)，加快建立健全現(xiàn)階段國家治理急需的、滿足人民日益增長的美好生活需要的行政區(qū)劃制度。具體來說，就是要沿著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體思路，圍繞推進(jìn)民主政治建設(shè)、空間布局優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)快速增長、城鄉(xiāng)一體發(fā)展、公共服務(wù)供給、民生持續(xù)改善、社會(huì)治理有序、文化保護(hù)傳承、跨界生態(tài)善治等方面，構(gòu)建和完善中國特色行政區(qū)劃制度。對(duì)此可以通過撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)、少數(shù)臨近城市合并等方式來逐步提高中心城市和城市群綜合承載及資源優(yōu)化配置能力，為政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會(huì)安寧、國家統(tǒng)一提供有力保障。

【本文作者分別為湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院公共管理教研部講師】

參考文獻(xiàn)

[1]吳學(xué)安：《確立跨行政區(qū)劃司法管轄制度關(guān)鍵在于去行政化》，《民主與法制時(shí)報(bào)》，2017年12月2日。

[2]葉桂郴：《中國行政區(qū)劃的前世今生》，《文史春秋》，2017年10月。

責(zé)編：董 楠（見習(xí)） / 賀勝蘭