【摘要】黨的十八大之后，我國進入新的歷史時期，進行全面深化改革需要突破政府系統(tǒng)內部阻力，重塑單一制國家權威。然而，以常態(tài)化、制度化巡視為主要手段的負向激勵，刺激了作為“理性經濟人”的政府官員的避責動機，促使其采取以“空轉”為策略的避責行為。同時，基于多項條件和機制形成的“避責生存賽”進一步導致個體避責行為擴散為具有一定普遍性的“空轉”現(xiàn)象。要解決該問題，可以從調整激勵方向、完善問責制度、培育社會力量三方面著手。

【關鍵詞】政府“空轉” 環(huán)境與動機 “避責生存賽” 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

政府部門表面上忙碌卻無實際作為和實際效果的現(xiàn)象，被形容為只踩油門而不掛擋的“空轉”。所謂“空轉”與一般的不作為不同：“空轉”不僅貽誤改革，還會浪費資源，損害國家和人民的整體與長遠利益。進一步考察還會發(fā)現(xiàn)：一方面“空轉”并不省時省力，另一方面改革目標與對個體的要求不可謂不清晰。那么既然都是忙，為什么不向明確要求的改革方向“使勁”，而是選擇“原地踏步”？初看，這似乎與“政府官員是理性經濟人”的假設相悖；但如深入分析，這也可能恰恰與“理性經濟人”假設相符：如果在特定條件下，“空轉”的收益比“向明確要求的方向‘使勁’”更高，那么個體大概率會選擇“空轉”。這從制度層面理解，就是復雜的制度環(huán)境對官員產生了導向“空轉”行為的激勵。

地方政府局部“空轉”的外部環(huán)境與內在動機

根據(jù)道格拉斯·諾斯的觀點，對個體采取的實際行動進行分析應考慮兩個問題：（基于個體期望效用模型的）動機和對環(huán)境的辨識。前者決定個體期望實現(xiàn)什么目標，后者決定個體接收到什么外部信息，兩者共同決定個體選擇什么策略，采取什么行動。

外部環(huán)境：控制導向的負向激勵

以黨的十八大為界，我國國家意志發(fā)生重心轉移，改革進程出現(xiàn)歷史分野。黨的十八大之前，以經濟建設為中心，通過向地方賦權，充分調動官員積極性，實現(xiàn)了經濟持續(xù)高速增長，取得了顯著改革成就。但同時，粗放式發(fā)展積累了大量亟待解決的問題，不僅使復雜社會中的試錯成本和試錯風險劇增，而且令改革面臨極大困難與挑戰(zhàn)。針對這一情況，黨的十八大指出，我國改革進入了“攻堅期”和“深水區(qū)”，接下來需要加強頂層設計，明確主攻方向，有計劃攻堅克難。黨的十八屆三中全會《決定》也指出，“必須在新的歷史起點上全面深化改革”。同時，中央成立了全面深化改革領導小組，要求“全黨同志要把思想和行動統(tǒng)一到中央關于全面深化改革重大決策部署上來……堅定不移實現(xiàn)中央改革決策部署。”

有學者提出：改革過程中形成了根深蒂固的利益格局和地方割據(jù)局面，試圖鎖定改革或轉型的進程，將某種處于過渡狀態(tài)且有利于其利益最大化的體制因素定型化——在他看來，這是繼續(xù)深化改革面臨的最主要阻力和困難，并將其稱為“轉型陷阱”。所以，要想深化改革，就必須跨越“轉型陷阱”，通過加強自上而下的指揮控制和自下而上的服從貫徹，突破來自利益集團的阻力?，F(xiàn)實中，中央通過一系列文件和政策，傳達出明確的信息：一是要對中央要求積極響應，上傳下達、令行禁止，不允許出現(xiàn)“政令出不了中南海”的情況；二是要對中央要求嚴格服從，嚴禁出現(xiàn)執(zhí)行走樣的情況。習近平總書記明確強調：“決不允許‘上有政策、下有對策’，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。”

為了實現(xiàn)上述目標，中央采取的是以巡視為主要措施的負向激勵，對不響應和不服從的行為進行查處問責。巡視問責既是目的，習近平總書記指出，“巡視是加強黨的建設的重要舉措”；同時也是手段，它打破了上下層級間的信息不對稱，通過對地方政府違背中央精神的行為言論進行監(jiān)督，對貪污腐敗等違法違紀問題線索進行查處，產生震懾作用，重塑單一制國家權威，增強統(tǒng)領能力，確保上下聯(lián)動、步調一致，為實現(xiàn)全面深化改革和可持續(xù)發(fā)展提供保障。因此，有學者指出：黨的巡視工作是強化權力運行制約的重要監(jiān)督機制，它已經演變成一種制度安排。

內在動機：基于安全需求的避責動機

作為驅動中國持續(xù)高速發(fā)展的動力單元，政府官員之所以會主動作為，不僅在于其擁有一定自主權，例如“財政聯(lián)邦制”理論提出的中央與地方分享財政收入、賦予地方相對自主的經濟決策權；而且，對個體期望效用的刺激亦發(fā)揮了重要作用，如有學者指出，針對官員的激勵是理解經濟增長的重要線索。

針對官員的激勵可分正向與負向兩種，簡單而言就是獎懲。由于人會對激勵作出反應，兩者在引導個體行為方面能夠發(fā)揮相似作用：正向激勵引導個體圍繞獲得獎勵（如晉升）采取行動，負向激勵引導個體圍繞規(guī)避懲罰（如問責）采取行動。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，可以將兩者對應不同需求層次：以晉升為主的獎勵會帶來多重收獲，如行政權力、福利待遇、經濟收益、社會地位等，屬于尊重需求和自我實現(xiàn)需求的范疇；以問責為主的懲罰包括行政處理、黨內處分、司法處置等。被問責不僅意味著仕途暗淡，還面臨被查沒財產、剝奪自由等，屬于安全需求的范疇。

在黨的十八大之前，政府主要關注經濟增長，將經濟指標與個人晉升掛鉤，對官員進行激勵。這種激勵雖然有效，但也會造成扭曲性后果，最典型的“副作用”就是導致為了追求政績的變通執(zhí)行，以及通過尋租與設租將權力變現(xiàn)而形成腐敗。這一度被很多人認為既是必要的，將變通視為一種創(chuàng)造性執(zhí)行，在客觀上具有某種程度的生產性；也應該被默許，將灰色收入視為一種對低薪官員努力工作所作的獎勵或補償。而且由于上下級政府間的委托-代理關系會導致信息不對稱，無論“變通”還是“腐敗”都不易被發(fā)現(xiàn)。所以在彼時，問責力度相對不夠，以晉升為主的正向激勵起主導作用。

黨的十八大之后，在以巡視為主的監(jiān)督問責常態(tài)化、制度化的情況下，官員的個體期望發(fā)生變化。首先，由于晉升后通過權力尋租兌現(xiàn)個人利益的空間被大幅壓縮，以及“八項規(guī)定”、反“四風”、嚴控“三公”經費等政策措施的實施，使得官員因晉升而享受的隱性福利待遇大幅下降，導致官員通過晉升來追求獲利的動力相對下降。其次，由于以問責為主的負向激勵發(fā)揮作用，導致官員因追求晉升而帶來的風險相對增大。具體而言，在以往，官員晉升的必要條件是政績，而更多、更快的政績積累在一定程度上依賴于變通執(zhí)行，即在合規(guī)與違規(guī)的灰色地帶打“擦邊球”。但是，作為一種模糊行為，變通被視為“不服從”還是被視為“創(chuàng)造性執(zhí)行”具有主觀可解釋性，如被視為“不服從”則面臨被問責的風險。在這種情況下，晉升與被問責之間便產生了一定的因果聯(lián)系，即尊重和自我實現(xiàn)需求與安全需求在某種程度上發(fā)生沖突。由于安全需求更為基礎，官員更傾向于優(yōu)先滿足避責動機而放棄追求政績和晉升。這也符合有學者提出的，個體在作出風險決策時，相對于一個具有更高預期收益的選擇，更愿意接受另一個相對保險但預期收益更低的選擇之說法。

總之，外部環(huán)境提供的以“問責”為主的負向激勵，刺激官員產生了以“避責”為主的行為動機，兩者共同導致官員優(yōu)先圍繞保持權力和保證安全采取行動。

地方政府局部“空轉”行為及其擴散

由個體的避責動機到頻繁出現(xiàn)的機構性“空轉”現(xiàn)象，中間包括兩個重要環(huán)節(jié)：第一，個體基于避責動機而采取“空轉”行為；第二，個體“空轉”行為擴散為具有一定普遍性的“空轉”現(xiàn)象。

從避責動機到“空轉”行為

作為國家意志的實現(xiàn)手段，當前時期巡視問責主要針對官員的不響應和不服從行為。與此同時，官員在制度環(huán)境相對寬松時期，因為權力尋租而獲得的利益，以及因為變通執(zhí)行而累積的政績，在巡視工作制度化、常態(tài)化時期，成為了官員的“既往病史”。一旦因為違規(guī)線索而被巡視組關注并調查，“既往病史”就將成為問責力度加強的依據(jù)。因此，官員避責不僅要避免出現(xiàn)新的問題，即避免違背中央精神，表現(xiàn)出不響應或不服從；而且要努力降低引起紀委、監(jiān)委、檢察機關、巡視組等問責主體重點關注并調查的概率，進而減少因“既往病史”被發(fā)現(xiàn)被追責的可能性。官員所能夠掌握的主動權就是避開一些容易觸發(fā)調查（和舉報）的特定時間“窗口”，比如職務任命前的組織考察、離任審計、職務任命后的公示等。黨的十八大之后，不少官員都是在公示期間問題暴露，在提拔不久后落馬。這實際上從另一個方面降低了官員干出政績、獲得晉升的動力。

對官員來說，首先要盡量表現(xiàn)出積極響應和嚴格服從，其次要盡量少做事和回避做實事，即所謂“不做事才會不犯事”。關于前者，由于“響應”與“服從”皆是相對模糊的指標，自身采取的行動是否會被認定是“響應”或“服從”難以控制。所以必須要在形式上做足文章，且要對此進行主動宣傳和解釋，以證明自身是積極響應和嚴格服從的。例如，公開高調表態(tài)、強調留工作“痕跡”和曬工作“痕跡”的“痕跡主義”、以會議和文件落實指令而形成“文山會海”等，都是官員試圖將模糊的“響應”和“服從”清晰化的策略。這些都對應了“空轉”中“轉”的方面。關于后者，由于變通執(zhí)行雖然具有一定程度的生產性，但是要冒被認為“不服從”的風險。而不變通執(zhí)行又會增加取得政績的難度。所以，官員更傾向于采取“不求有功，但求無過”的行動策略，具體做法包括：刻意夸大積極行動的負面影響，突出不作為的必要性；在工作中避實就虛、避重就輕，選擇性執(zhí)行，以免陷入要么被認為能力不足要么涉嫌違規(guī)的“兩難境地”；將工作納入“繁文縟節(jié)”之中，用繁瑣的制度、規(guī)則、程序將其淹沒；如此等等。這些都對應了“空轉”中“空”的方面。

從“空轉”行為到“空轉”現(xiàn)象

有研究提出，將政績與晉升掛鉤的激勵之所以大范圍生效，主要依靠以下條件和機制發(fā)揮作用：第一，地方政府職責同構且目標一致，政績橫向可比，所以每個人都有晉升機會，令官員廣泛參與競爭；第二，逐級淘汰的結構決定了政績突出者晉級、平庸者出局，且出局者很可能永久失去晉升資格，所以官員競相成為突出者；第三，考核指標穩(wěn)定且清晰反映官員政績，晉升與否的收益差異巨大，所以官員有動力去爭取，而不會形成跨區(qū)域共謀。這種正向激勵模式被稱為“晉升錦標賽”。

個體的避責行為向更大范圍擴散，令“空轉”成為一種在不同地區(qū)、不同層級頻繁出現(xiàn)的現(xiàn)象，同樣有賴于一些條件和機制發(fā)揮作用：第一，部分官員有“既往病史”，在巡視制度化、常態(tài)化、全覆蓋的情況下，產生超強避責動機；第二，巡視工作涉及注意力分配，問題突出者易受關注，所以官員爭當“平庸者”并相互模仿；第三，問責主體的關注焦點不固定，被問責與否的損失差異巨大，所以官員有動力在避責形式上不斷創(chuàng)新。所有這些因負向激勵引發(fā)的意外結果可以用“避責生存賽”來形容。

“既往病史”與超強避責動機。有學者指出，作為與變通同時出現(xiàn)的情況，腐敗成為改革的一種伴隨物，它超越個別官員道德失范范疇，呈現(xiàn)出成體系、制度化的惡性態(tài)勢。體系化腐敗意味著具有“既往病史”的官員不在少數(shù)，在問責這柄“達摩利斯之劍”高懸頭頂?shù)那闆r下，官場成為烏爾里希·貝克所謂的“風險社會”，不確定性的擴大和未來的不可預期導致部分官員具有確保安全的超強避責動機。

有限注意力分配與相互模仿。從政府官員的角度看，巡視工作需要投入時間和精力，占用問責主體的注意力資源。那么，在巡視過程中重點關注誰，就涉及有限注意力如何分配的問題——一般而言，巡視組會將注意力優(yōu)先或更多分配在問題“顯示度”更高的官員身上。由于“劇場效應”的存在，一旦有“既往病史”的部分官員被超強避責動機驅使，采取降低風險的“空轉”策略，避免成為“槍打出頭鳥”的對象，那么其他官員也將在響應速度、服從程度等方面與之看齊并相互模仿，力爭成為與所有人一樣的“平庸”者，從而令“空轉”行為得以擴散。此外，相互模仿也是一種無組織的共謀行為，可以達到風險共擔、法不責眾的效果，這反過來導致“空轉”行為的加速擴散和普遍化。

關注焦點不固定與避責形式的演變。避責行為不僅有“面”上的模仿，還有“點”上的演變，即避責形式的縱深演變。問責主體在工作過程中也會不斷學習并調整關注焦點，以適應形勢變化。政府官員惟有在形式上不斷變換，才有可能與關注焦點保持距離，持續(xù)避責。作為一種動態(tài)策略，這應對的是避責與問責之間相互促進的關系——事實上，“空轉”本身就是“不作為”“慢作為”等的演進版本。所以，演進動力首先來自于可能被問責的危機感。其次，避責與晉升并不完全沖突，當同級別競爭者被“問責”而自己尚能保全時，便有可能獲得晉升。當然，這不是因為脫穎而出，而是因為“生存者”寥寥無幾。這種潛在晉升機會為避責形式演進提供了另一種動力。最后，由于在一般情況下，問責主體不會將有限的注意力過多分配給退休官員。所以有“既往病史”的臨退休官員，往往會采取各種避責形式來追求“平安著陸”，力圖將在職期間的權力收益保持至退休，這同樣也為避責形式演進提供了額外動力。

解決地方政府局部“空轉”問題的對策建議

作為重塑單一制國家權威的保障性手段，巡視問責引發(fā)了作為“理性經濟人”的政府官員的“避責生存賽”，進而導致“空轉”行為的出現(xiàn)和擴散，形成具有一定普遍性的“空轉”現(xiàn)象。根據(jù)前文的分析，上述復雜過程的發(fā)生機制可簡化為如下三個等式：

●外部負向激勵+內在安全需求=個體避責動機

●個體避責動機+自上而下的要求（響應且服從）=個體“空轉”行為

●個體“空轉”行為+“生存賽”機制（“既往病史”+注意力分配+關注焦點調整）=普遍“空轉”現(xiàn)象

那么，在思想與行動一統(tǒng)的大前提下解決地方政府局部“空轉”問題，激發(fā)地方政府參與全面深化改革的積極性，就需要在不損失政權一統(tǒng)性的同時，盡可能地提升治理有效性。對策建議如下：

第一，調整對官員行為的激勵方向。馬克思提出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”樹立理想信念，培養(yǎng)擔當精神固然重要；通過激勵，令官員個人目標與組織目標盡量一致亦必不可少。具體做法可以參照近年來在多地實施的公務員聘任制，將如“三公消費”等隱性福利待遇，以及部分可以通過權力尋租而獲得的個人額外利益，以合法勞動報酬的形式發(fā)放，有效彌補制度化正向激勵的不足。

第二，進一步完善巡視問責相關制度。通過“權力清單”等形式，將能做什么、不能做什么以制度形式確定下來。在規(guī)范權力運行的同時，有效降低對“變通”是否違規(guī)的主觀解釋空間，讓官員對采取行動的后果有相對明確的預期。此外，應該配套建立容錯機制，并在實踐中不斷完善，令官員由無限責任個體向有限責任個體過渡，不必因為政績不彰甚至失敗而承擔過重責任。還應給予問責對象申辯機會，對問責失當?shù)那闆r，不僅要及時澄清且可以考慮給予相應補償?？傊?，要在制度機制安排上，為勇于擔當、敢闖敢干的官員解除被不當或過度問責的后顧之憂。

第三，積極培育社會力量，增加監(jiān)督問責過程中的公眾參與，并將公眾意見科學合理地納入考慮范圍。此舉的意義在于：一方面，改革是以人民為中心的改革，民意作為改革效果的“傳感器”，其反饋信息對巡視工作具有重要參考價值；另一方面，社會力量的增長與貢獻，也可以部分分擔當前因為加強監(jiān)督控制而額外產生的政治和行政成本，增加改革的可持續(xù)性。

（作者分別為北京大學國家治理研究院研究員，北京大學馬克思主義學院博導；北京大學國家治理研究院研究員，北京大學政府管理學院博導）

【注：本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“國家治理經驗的評估研究”（項目編號：16JJD810001）；國家社會科學基金重大專項“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平研究：基于指標體系構建和績效評估的問題診斷和對策分析”（項目編號：18VZL001）階段性成果】

【參考文獻】

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責編/趙博藝 美編/李祥峰

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