【摘要】政策的生命力在于執(zhí)行，“局部空轉”現(xiàn)象導致人財物等資源的浪費，使政府部門行政效率低下，改革“最后一公里”無法打通。在全面深化改革的攻堅期，黨和政府將面臨嚴峻考驗。“局部空轉”是對黨的初心和使命的背離，其直接風險是導致公共政策的失效，進一步則會影響服務型政府的建設，最終阻礙制度優(yōu)勢轉化為治理效能。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須解決“局部空轉”的問題。

【關鍵詞】“局部空轉” “中梗阻” 服務型政府 治理效能 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告指出，中國共產(chǎn)黨的初心和使命就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。為此，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為當前黨的偉大事業(yè)建設的重要內(nèi)容。在“四個全面”戰(zhàn)略布局協(xié)同推進的背景下，制度建設與政策執(zhí)行至關重要。但當前存在的“局部空轉”現(xiàn)象阻礙了政策執(zhí)行和政策目標的實現(xiàn)，導致改革成效無法有效體現(xiàn)，制度優(yōu)勢難以轉化。地方部門對黨的方針政策不能嚴格執(zhí)行，在政策制定者和目標群體之間制造隔閡，在政策目標與政策落實之間形成“中梗阻”，導致形式主義和官僚主義的弊病再次展現(xiàn)。

“空轉”是一個物理學概念，是指機器設備在沒有任何負載時的運轉狀態(tài)，機器運行的空轉將給電機造成損傷。同樣，基層治理過程中的政策運行出現(xiàn)“空轉”將耗費大量資源，卻無法使政策落到實處。地方政府部門表面上不斷學習文件精神、傳達中央指示，卻不為人民群眾辦實事，致使政策流于形式，“光喊口號不作為”，不能解決實際問題。習近平總書記提出，“空談誤國，實干興邦”。“空轉”現(xiàn)象雖然只存在于局部領域，但其背后潛藏大量風險，應當引起高度重視，防止“局部空轉”帶來的不利影響危及“兩個一百年”奮斗目標的實現(xiàn)。

“局部空轉”將會致使公共政策失效

“局部空轉”將會直接影響公共政策執(zhí)行的能力和水平。“局部空轉”是一種變相的形式主義，其本質仍是只重形式而忽視內(nèi)容，這將直接對公共政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。首先，“局部空轉”造成對政策解讀的失真。在“空轉”狀態(tài)下，公共政策無法得到有效實施，容易被地方曲解、架空、拖延和異化，從而導致政策執(zhí)行失真和政策失敗。由于上級政府強制力的存在，地方政府部門不敢違背要求，但卻為了應付上級監(jiān)督與檢查而另辟蹊徑，從自身利益出發(fā)，對政策內(nèi)容進行錯誤解讀，持續(xù)下發(fā)文件卻不執(zhí)行，拖延配套政策的出臺時間，即使按照要求執(zhí)行也只圖一時應付，包庇和縱容違反政策的行為，使政策在執(zhí)行過程中偏離預期目標。其次，“局部空轉”將會造成政策執(zhí)行的虛假。在層級關系中廣泛存在的信息不對稱導致上級政府無法有效監(jiān)督下級政府的政策執(zhí)行狀況，因此“虛假執(zhí)行”成為地方政府部門應對上級政府檢查的手段，“空轉”掩蓋了政策執(zhí)行的真實情況。最后，“局部空轉”將會造成政策執(zhí)行的停滯。政策執(zhí)行作為公共政策運行過程中的重要一環(huán)，對政策實施的成敗來說非常關鍵。政策的“局部空轉”導致政策實施停滯甚至中斷，政策無法通過相關渠道對目標群體產(chǎn)生影響，黨和上級政府的方針政策得不到貫徹執(zhí)行，就無法對現(xiàn)實問題作出回應。因此，“局部空轉”阻斷了政策落地的道路，扼殺了惠民利民的好政策。

長期的“局部空轉”將會影響政策執(zhí)行主體實現(xiàn)政策目標的能力。“局部空轉”現(xiàn)象的存在，阻礙了政策目標的實現(xiàn)，并使地方政府部門的政策執(zhí)行力受損。在“虛假執(zhí)行”過程中，政策執(zhí)行者的動力不足，對政策實施不重視，對政策問題不敏感。長此以往，地方政府部門將失去政策資源承接的能力。政策的低效甚至無效運行，導致全面深化改革的效果大打折扣。“局部空轉”將逐步消耗政策執(zhí)行力，具體表現(xiàn)為政策執(zhí)行進度緩慢和執(zhí)行力度不足。一方面，地方政府部門消極對待中央政策，出于對地方利益和部門利益的考慮遲遲不愿采取行動，甚至將其擱置。在中央政策已經(jīng)出臺一段時間后，地方政府部門看似行動，實則以各種理由延緩政策執(zhí)行，也不出臺配套措施。政策執(zhí)行者不主動解決現(xiàn)實問題，存在消極不作為現(xiàn)象，致使政策停留于文本文件中。另一方面，“局部空轉”下政策執(zhí)行力度有限，地方政府部門缺乏政策執(zhí)行的堅定決心。其政策執(zhí)行目的僅限于應對上級檢查，因此政策落實不到位，政策資源無法得到充分利用，導致政策淺嘗輒止。有限的執(zhí)行力度使政策執(zhí)行者存在觀望心態(tài)和僥幸心理，一遇到執(zhí)行困難就向上級請示，或者把問題推給其他部門。

“局部空轉”將阻礙服務型政府的構建

“局部空轉”將會降低行政效能。首先，“局部空轉”將會引發(fā)精神懈怠。對黨中央的決議，地方政府本應堅決執(zhí)行，并就政策執(zhí)行中的問題及時向上級黨組織反映。但由于思想上認識不足，工作缺乏創(chuàng)新意識，以文字匯報取代實際調(diào)查，以個人偏好取代政策精神。特別是在改革過程中，對改革政策的落實缺乏積極性，做事不能持之以恒，習慣用傳統(tǒng)思維和工作方法來解決新問題，對待群眾和上級要求敷衍塞責。在工作中主動回避改革風險，一味求穩(wěn)，不積極建言獻策。其次，“局部空轉”將會導致“關鍵少數(shù)”能力不足。受形式主義的影響，領導干部不干實事，在工作中脫離實際，將任務推來推去而不提出解決方案。對自己有利、簡單易行的方案就積極執(zhí)行，而觸及自身利益、改革困難較大的方案就相互推諉，不敢直面問題，違背客觀規(guī)律，一切工作只圖滿足考核指標。由于上級政府的指示屬于一種總體方針，具有模糊性和靈活性，因此需要地方政府部門進一步細化并出臺配套措施。但政策的虛假執(zhí)行缺乏工作的精細思維，導致干部不重視政策執(zhí)行中的細則制定，也不研究政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問題，因此其政策執(zhí)行能力將日益削弱。再次，“局部空轉”將致使脫離群眾。地方政府在工作中缺乏合作意識，對政策執(zhí)行存在觀望心態(tài)，不敢承擔相應責任。面對棘手的問題，在缺乏明確規(guī)定的情況下，由于害怕被追責而把問題拋給上級或其他部門，不主動分析解決問題的辦法。在職權邊界不明和嚴格問責的情況下，地方政府不愿意主動擔責，也不愿與其他部門協(xié)同推進政策研究和政策執(zhí)行，結果是群眾關心的問題無法解決，群眾的訴求得不到回應。最后，“局部空轉”最終指向“四大風險”。由于信息不對稱，政策的虛假執(zhí)行掩蓋了政策執(zhí)行的真實情況，通過考核指標就無法反映基層政府真實的工作績效。在監(jiān)督不力的情況下，地方政府只花少量精力應付檢查，為謀求升遷回避可能出現(xiàn)問題的改革領域，利用上級政策的漏洞謀求自身利益，容易滋生形式主義、享樂主義和管理主義等不良作風。

“局部空轉”背后所潛藏的最大風險是使黨和政府公信力受損，不利于風清氣正的政治生態(tài)營造。地方政府部門由于陷入“空轉”的無效狀態(tài)，導致上級政策長期無法落實，人民群眾期望長期得不到滿足，黨和政府承諾與現(xiàn)實存在明顯差距，如此一來必將損害黨和政府的權威。一方面，“局部空轉”誘發(fā)地方政府部門的隱瞞和欺詐行為，導致黨員干部不說真話、不干實事，遠離實事求是的基本要求。為應付上級檢查，地方政府部門只注重“痕跡管理”，黨員干部對人民群眾的訴求漠不關心，不能以身作則，無視黨內(nèi)紀律，嚴重損害黨的先進性與純潔性。在層級信息傳遞過程中，上級部門不了解政策的實際執(zhí)行效果，人民群眾則為解決問題四處奔走，而地方政府部門則在其中“欺上瞞下”，掩蓋事實真相。如果問題持續(xù)未能解決，積累的矛盾一旦爆發(fā)，必將對黨和政府的公信力產(chǎn)生沖擊。另一方面，在黨和政府已經(jīng)發(fā)出承諾而地方不見實效的情況下，人民群眾將對政府失去信任，容易通過一些非常規(guī)途徑來實現(xiàn)自身訴求。地方政府部門在“空轉”中無法成為解決問題的有效途徑，公信力的缺失極易引發(fā)群體性事件和大規(guī)模沖突，危害社會穩(wěn)定。特別是在網(wǎng)絡發(fā)達的信息化時代，輿論的爆發(fā)極具引導性。政府部門的“空轉”嚴重損害人民群眾的利益，政府若不能及時有效解決實際問題，積累的不滿情緒極易迅速擴散，影響黨和政府在群眾心目中的形象。

“局部空轉”將會使制度優(yōu)勢難以轉化為治理效能

“局部空轉”制造出人為的“中梗阻”，導致人民群眾的幸福感降低，治理效果降低。一方面，人民群眾對美好生活的要求在提高，另一方面，地方政府部門在“空轉”中不能滿足人民需求。這必將拉開現(xiàn)實與期望之間的差距，無法為人民群眾提供滿意的政策與服務供給。從政府職能要求來看，“局部空轉”阻礙服務型政府的建設，導致地方政府部門無法提供優(yōu)質有效的服務，從而降低人民群眾獲得感。地方政府在工作中不能堅持正確的行為導向，在貫徹落實上級決策時，偏離了政策精神和政策要求，讓人民群眾的訴求在部門之間推來推去，讓政策問題束之高閣，遲遲無法見到效果。政府工作流于形式，不重實情、講實效，解決問題效率低下、辦事不力，都會使群眾的期望落空，難以讓人民群眾滿意。從政策功能來看，“局部空轉”阻礙政策功能的發(fā)揮，導致改革紅利無法釋放。政策的生命力在于執(zhí)行，而且是完整有效的執(zhí)行，政策的執(zhí)行力考驗的是政府的工作能力。“局部空轉”破壞了完整的政策執(zhí)行鏈條，導致好政策的理念和方法沒有被運用到實際工作中，反而被無效的虛假執(zhí)行所替代。因此地方政府所提供的服務仍然沒有得到改進，改革的“最后一公里”仍然沒有打通，人民群眾的生活依然沒有得到改善。

隨著政策失靈和政策執(zhí)行力弱化，公共政策無法解決公共問題，將會導致政府行政效率低下，進而影響國家治理效能。“局部空轉”耗費了不必要的資源，但卻未帶來實質性結果。在高成本低收益的狀態(tài)下，政府行政效率大大降低，國家的計劃部署開展遭遇人為設阻，全面深化改革也難以持續(xù)推進。從成本來看，“局部空轉”帶來的形式主義在痕跡上做文章，耗費大量不必要的成本。政策執(zhí)行者針對重大問題和上級下發(fā)的政策文件光說不練，通過開會和印發(fā)資料來安排工作，缺乏具體指導和檢查行動。到了工作成果匯報階段，常常用一堆匯報文件來應付。大量的人財物資源被消耗在編寫、印刷、審批、討論和傳閱之中，其中任務動員和總結匯報占據(jù)了大部分時間，實際政策的落實卻不見蹤跡。在此情況下，政策的工作重點偏離，政策執(zhí)行被扭曲，取而代之的是各種檢查評比。這些成本無法轉化為政府的工作績效，也不是為實現(xiàn)政策目標而付出的成本，因此屬于無效成本。從效果來看，“局部空轉”不講究實際調(diào)查，只談過程不求結果。地方政府部門在執(zhí)行政策時不考慮實際情況，置現(xiàn)實問題于不顧，習慣于講大話空話，只做表面文章而不發(fā)揮實際作用，把問題拋給其他部門或社會組織。政策的“虛假執(zhí)行”導致程序性工作越來越繁瑣，人民群眾辦事越來越困難，嚴重違背建設服務型政府的要求。地方政府部門根據(jù)個人主觀偏好執(zhí)行政策，無法正確領會文件精神，不能抓住政策所要解決的本質問題。因此這種執(zhí)行雖然表面聲勢浩大，但治標不治本，對待問題不進行深入分析，解決問題簡單粗暴，嚴重影響工作結果。如此循環(huán)，即使問題出現(xiàn)新變化也無法及時應對。政策工具的失效必然導致政府失靈，此時若盲目引入市場機制解決問題，也未必有效。

“局部空轉”作為新時期形式主義和官僚主義的一種新形態(tài)，其形成原因是復雜的，其潛在風險是多方面的。解決這一問題一方面要從提高黨員干部素質入手，加強思想教育和政治引領，轉變黨員干部不正確的工作理念，重新喚起其為民服務的初心和使命感。另一方面更要進一步深化機構改革，理清政府各部門職責，細化工作任務和對應責任。既要鼓勵地方改革探索的積極性，增強政策的靈活性；又要加強動態(tài)監(jiān)督與檢查，簡化政策執(zhí)行路徑，對政策執(zhí)行情況進行全面評估。其中，關鍵在于協(xié)調(diào)好中央與地方各級政府之間，以及政府各部門之間的利益關系，使各利益主體達成共識。

（作者為四川大學公共管理學院教授、博導）

【參考文獻】

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責編/周小梨 美編/李祥峰

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