【摘要】清朝吸納歷代經(jīng)驗(yàn)，建立了系統(tǒng)完備的救災(zāi)制度，其內(nèi)容主要包括報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、籌賑、賑災(zāi)、善后等多個(gè)方面，基本覆蓋整個(gè)救災(zāi)過(guò)程。清朝將救災(zāi)責(zé)任法律化，救災(zāi)立法體系嚴(yán)整靈活，從而確保救災(zāi)制度有效運(yùn)行。清代救災(zāi)制度建設(shè)與王朝活動(dòng)同步進(jìn)行，存在較為明顯的階段性變化。

【關(guān)鍵詞】清朝 救災(zāi)制度 荒政 救災(zāi)立法 【中圖分類(lèi)號(hào)】K249 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

清朝集中國(guó)古代救災(zāi)制度之大成，建立了系統(tǒng)、完備的救災(zāi)制度

中國(guó)古代社會(huì)將救濟(jì)災(zāi)荒的法令、制度與政策、措施統(tǒng)稱(chēng)為“荒政”。作為中國(guó)最后一個(gè)封建王朝，清朝吸納歷代經(jīng)驗(yàn)，救災(zāi)制度嚴(yán)整完備，主要包括報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、籌賑、賑災(zāi)、善后等多個(gè)方面，基本覆蓋整個(gè)救災(zāi)過(guò)程。

報(bào)災(zāi)，即將災(zāi)情自下而上逐級(jí)上報(bào)，是救災(zāi)啟動(dòng)的首要程序。順治十七年（1660），明確規(guī)定報(bào)災(zāi)期限：直省災(zāi)傷，先以情形入奏，夏災(zāi)限六月終旬，秋災(zāi)限七月終旬?？睘?zāi)即由地方官勘察受災(zāi)程度，確定成災(zāi)分?jǐn)?shù)?？睘?zāi)是確定災(zāi)蠲分?jǐn)?shù)及賑濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。清代將成災(zāi)分?jǐn)?shù)按照受災(zāi)輕重分成一至十分，受災(zāi)六分至十分者為成災(zāi)，五分以下為不成災(zāi)。雍正六年（1728），確定以四十五日作為勘災(zāi)期限。在救災(zāi)過(guò)程中，籌集賑需是非常關(guān)鍵的步驟。清代的籌賑方式，包括朝廷調(diào)撥、省縣協(xié)濟(jì)、地方籌集，以及鼓勵(lì)個(gè)人捐輸、捐納的賑捐等。其中，朝廷調(diào)撥是清前期救災(zāi)錢(qián)糧的主要來(lái)源，發(fā)帑和截漕是中央首選的籌款賑災(zāi)措施。晚清以降，由于中央財(cái)政匱乏，賑捐所得成為救災(zāi)款項(xiàng)的大宗。

賑災(zāi)是清代救災(zāi)制度中最為重要的環(huán)節(jié)。在賑災(zāi)前，先要進(jìn)行查賑。查賑是為賑濟(jì)做準(zhǔn)備，其內(nèi)容是劃分貧戶(hù)等差，核對(duì)災(zāi)民戶(hù)口，填寫(xiě)賑票。清代規(guī)定，災(zāi)民以16歲以上為大口，未至16歲為小口，尚在襁褓者不入賑冊(cè)。查賑之后進(jìn)行散賑，即將賑濟(jì)米糧發(fā)放到災(zāi)民手中。災(zāi)民賑糧，應(yīng)由州縣官親自散給。如果州縣官不能兼顧，督撫應(yīng)派遣委員協(xié)同辦理。賑災(zāi)的具體內(nèi)容，包括災(zāi)蠲、賑濟(jì)、緩征、平糶、安輯等。災(zāi)蠲，即根據(jù)成災(zāi)情況，減免災(zāi)民的賦稅課征。雍正六年（1728），確定了災(zāi)蠲比例：被災(zāi)十分者免錢(qián)糧七分，九分者免六分，八分者免四分，七分者免二分，六分者免一分。乾隆三年（1738），又準(zhǔn)被災(zāi)五分者經(jīng)地方官查勘明確，免錢(qián)糧十分之一。緩征是將受災(zāi)地區(qū)應(yīng)征額賦暫緩征收。從緩征時(shí)間來(lái)看，有緩至次年麥?zhǔn)旌蠡蚯锍珊笳魇照?，也有按照?zāi)情分作兩年、三年或五年征者。平糶的目的是平抑災(zāi)區(qū)糧價(jià)。災(zāi)歉之時(shí)，米價(jià)昂貴，國(guó)家通過(guò)動(dòng)發(fā)常平倉(cāng)谷、截留漕米與采買(mǎi)谷石等方式，減價(jià)平糶，以接濟(jì)災(zāi)民糧食。清代也鼓勵(lì)民間自愿平糶，并給予相應(yīng)的表彰獎(jiǎng)賞。

作為賑災(zāi)中最為重要的環(huán)節(jié)，賑濟(jì)由政府無(wú)償發(fā)放糧食、款項(xiàng)及其他物資，以幫助災(zāi)民度過(guò)難關(guān)。清代的賑濟(jì)方式多元靈活，包括摘賑、普賑、續(xù)賑、大賑、展賑、抽賑、補(bǔ)賑等，貫穿救災(zāi)的整個(gè)階段，頗能反映清代救災(zāi)制度的周密完整。摘賑是首先采取的賑濟(jì)方式?？彬?yàn)戶(hù)口時(shí)，如果遇到老病孤苦、情狀危慘、急不能待者，可以由委員驗(yàn)明情形，知會(huì)印官先行賑濟(jì)，是謂摘賑。摘賑之后實(shí)行正賑，又稱(chēng)為普賑、急賑或先賑。乾隆朝《戶(hù)部則例》規(guī)定，秋季逢水旱成災(zāi)，“將乏食貧民，不論成災(zāi)分?jǐn)?shù)，均先行正賑一個(gè)月”。正賑一般發(fā)生于夏末秋初的八月份，賑濟(jì)期限一個(gè)月，按一個(gè)月三十天的標(biāo)準(zhǔn)給予錢(qián)糧。正賑之后還有續(xù)賑，又稱(chēng)接賑，時(shí)間多在九、十兩月。正賑結(jié)束之后，災(zāi)民所得口糧已經(jīng)吃完，而下一步大規(guī)模的賑濟(jì)，即大賑，自十一月初一才開(kāi)始，很多極貧災(zāi)戶(hù)以及老病孤寡之人生活陷入絕境，對(duì)這些“一經(jīng)停賑，即難存活”者，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行賑濟(jì)，使其生活可以延續(xù)到大賑開(kāi)始，此種賑濟(jì)方式即為“續(xù)賑”。正賑或續(xù)賑之后進(jìn)行的賑濟(jì)為加賑，也稱(chēng)大賑。加賑一般自十一月份起，按照成災(zāi)分?jǐn)?shù)，分極貧、次貧確定賑濟(jì)期限。乾隆七年定例：成災(zāi)六分者，極貧加賑一個(gè)月；成災(zāi)七八分者，極貧加賑兩個(gè)月，次貧加賑一個(gè)月；成災(zāi)九分者，極貧加賑三個(gè)月，次貧加賑兩個(gè)月；成災(zāi)十分者，極貧加賑四個(gè)月，次貧加賑三個(gè)月。加賑完畢一般是次年三四月份，此時(shí)距麥?zhǔn)者€有一定時(shí)期，災(zāi)民生計(jì)如果依然艱難，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行賑濟(jì)，稱(chēng)為展賑。為了維持地方社會(huì)穩(wěn)定、恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)勘不成災(zāi)的地區(qū)，抽取部分極貧災(zāi)戶(hù)進(jìn)行賑濟(jì)，是為抽賑。

另外，自然災(zāi)害發(fā)生，有些災(zāi)民未及官府勘災(zāi)就已外出逃荒，歸來(lái)時(shí)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)普賑，對(duì)這些災(zāi)民，官府應(yīng)按照勘災(zāi)時(shí)另行登記的數(shù)額及極貧、次貧等級(jí)，補(bǔ)給相應(yīng)數(shù)額的賑濟(jì)物資。從賑濟(jì)類(lèi)別來(lái)看，清代主要包括發(fā)放糧食的糧賑、發(fā)放銀兩的銀賑和以煮粥救濟(jì)災(zāi)民的煮賑等，具體規(guī)定亦可謂細(xì)致周祥。如對(duì)因水災(zāi)而坍塌房屋的修費(fèi)，乾隆《欽定戶(hù)部則例》中分別奉天等十八省，根據(jù)民房性質(zhì)、受災(zāi)程度給予不同的修費(fèi)。例如山西省水沖民房的修費(fèi)銀，全坍者，瓦房每間一兩二錢(qián)，土房每間八錢(qián)；半坍者，瓦房每間五錢(qián)，土房每間四錢(qián)。類(lèi)似規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)明確，具有很強(qiáng)的可操作性。

清代非常重視災(zāi)后生產(chǎn)的恢復(fù)，善后的制度主要有借貸和安輯等。借貸的目的是維持災(zāi)民生活和恢復(fù)災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，借貸的物資有錢(qián)糧、籽種、耕牛、農(nóng)具等。清朝極為重視對(duì)災(zāi)民的安輯，主要辦法為留養(yǎng)和資遣。留養(yǎng)即對(duì)外來(lái)饑民收留安置，賑給口糧飯食，搭棚置屋供其棲身。為了保證災(zāi)民能進(jìn)行春耕，開(kāi)春之后，由地方官員組織將外地流民資遣回籍。乾隆五年（1740），規(guī)定資送流民的路費(fèi)，每大口每天給制錢(qián)二十文，小口減半。

除了救災(zāi)制度外，清代注重防救結(jié)合，還建立了一系列防災(zāi)的相關(guān)制度。比如用于儲(chǔ)糧備荒的倉(cāng)儲(chǔ)制度。其中，作為歷代倉(cāng)儲(chǔ)最基本形式的常平倉(cāng)自西漢創(chuàng)立，一直為后代沿襲。常平倉(cāng)作為官倉(cāng)，設(shè)立在州縣城，乾隆年間，常平倉(cāng)設(shè)置達(dá)到巔峰，其儲(chǔ)量之大、推行之廣、規(guī)制之周密，遠(yuǎn)超前代。清代常平倉(cāng)糧數(shù)量最高年份為乾隆五十六年（1791），達(dá)45752580石。義倉(cāng)設(shè)立于市鎮(zhèn)，清代義倉(cāng)建設(shè)同樣超越前代。乾隆十八年（1753），總督方觀(guān)承奏稱(chēng)，直隸全省共39687個(gè)村莊，設(shè)義倉(cāng)1005座。義倉(cāng)的經(jīng)營(yíng)有官辦、民辦、官民合辦等多種形式，大體上，乾隆朝以官辦為主，嘉道以后民辦力量日益增強(qiáng)。另外還有鄉(xiāng)村的社倉(cāng)。朝廷鼓勵(lì)民間捐輸，在本鄉(xiāng)設(shè)置社倉(cāng)，作為本鄉(xiāng)借貸平糶之用。常平倉(cāng)、社倉(cāng)和義倉(cāng)構(gòu)成互為補(bǔ)充的倉(cāng)儲(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。再如，因?yàn)樗殿l繁，清朝積極治理河患，重視灌溉事業(yè)，建立了相應(yīng)的水利政策。清政府在黃河、運(yùn)河以及直隸水系流經(jīng)地域建立了河務(wù)河防體系，加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)水利事務(wù)的管理，設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，明確相應(yīng)職責(zé)。為了加強(qiáng)防災(zāi)中的信息流通，清代建立了奏報(bào)雨水、糧價(jià)及農(nóng)業(yè)收成的制度，地方政府均負(fù)有報(bào)告雨水、糧價(jià)、收成的責(zé)任，需要將當(dāng)?shù)刈匀粴夂驙顩r、糧食價(jià)格變化、農(nóng)業(yè)收成分?jǐn)?shù)，定期或不定期地逐級(jí)上報(bào)中央。

清朝建立了靈活多元的救災(zāi)立法體系，將救災(zāi)責(zé)任法律化，確保救災(zāi)制度有效運(yùn)行

清代救災(zāi)制度細(xì)密完備，為了保障這一系列制度有效運(yùn)行，清朝建立了相應(yīng)系統(tǒng)靈活的救災(zāi)立法體系。清代救災(zāi)法律主要刊載在歷朝會(huì)典、則例中。清五朝會(huì)典對(duì)救災(zāi)程序、內(nèi)容均作了相應(yīng)的解釋和規(guī)定?？滴醭瘯?huì)典卷二十一專(zhuān)設(shè)“荒政”項(xiàng)，乾隆朝會(huì)典列舉荒政十二條，分別為救災(zāi)、拯饑、平糶、貸粟、蠲賦、緩征、通商、勸輸、嚴(yán)奏報(bào)之期、辨災(zāi)傷之等、興土功、反流亡，更為具體地闡釋了救災(zāi)內(nèi)容，體現(xiàn)了清代中央政府救災(zāi)的主旨和基本的法律規(guī)章。時(shí)人評(píng)價(jià)稱(chēng)：“辦理之法，至周且備”，與被視為救荒圭臬的《周禮·大司徒》所列荒政十二條相比，“又加詳密”。作為清代的經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)，乾隆《戶(hù)部則例》在“蠲恤”項(xiàng)下分設(shè)災(zāi)蠲和賑濟(jì)兩類(lèi)，對(duì)救災(zāi)程序和具體措施作了細(xì)致規(guī)定。另外，作為以地方行政性法規(guī)為主體的法律匯編，清各地的省例中也多包含一定的救災(zāi)法規(guī)。如乾隆年間刊刻的《晉政輯要》卷六設(shè)賑恤孤貧、普育二堂、留養(yǎng)貧民等條，道光二十六年刊行的《粵東省例新纂》卷二為“蠲恤”卷。省例中的救災(zāi)法規(guī)多系就中央相應(yīng)法規(guī)的重申、調(diào)整或?qū)嵤┘?xì)則。此外，清代還有許多因地制宜、因時(shí)而設(shè)的災(zāi)賑章程。這些災(zāi)賑章程多由督撫擬定，奏報(bào)皇帝批準(zhǔn)后實(shí)行。依其內(nèi)容大致可分為兩種：一為綜合性的災(zāi)賑規(guī)章，一般稱(chēng)為災(zāi)賑章程、辦賑章程、賑濟(jì)章程等。二為專(zhuān)門(mén)性的規(guī)章，即專(zhuān)門(mén)針對(duì)某一救災(zāi)程序設(shè)定，如查賑章程、散賑章程、大賑章程、賑捐章程等。清代救災(zāi)立法既是對(duì)傳統(tǒng)救災(zāi)立法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與發(fā)展，也因時(shí)制宜，靈活變通，從而能夠更好地保障救災(zāi)制度的運(yùn)行效果，成為各級(jí)官吏的救災(zāi)指南和準(zhǔn)繩。

清朝重視將救災(zāi)成效與吏治相結(jié)合，將官員的救災(zāi)責(zé)任法律化，對(duì)官員辦賑的行政處分主要體現(xiàn)在《欽定吏部處分則例》《欽定六部處分則例》等法律規(guī)范中，其中，對(duì)報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、蠲免、緩征、平糶、捕蝗、救火等救災(zāi)環(huán)節(jié)和活動(dòng)中官員的失責(zé)行為，均設(shè)有詳細(xì)的懲處條文。清朝對(duì)救災(zāi)官員的行政處分分為罰俸、降級(jí)、革職三類(lèi)。如對(duì)報(bào)災(zāi)遲延或故意將災(zāi)情諱匿不報(bào)者，《欽定吏部處分則例》規(guī)定：“地方遇有災(zāi)傷，州縣官諱匿不報(bào)者，革職，永不敘用。若州縣已經(jīng)詳報(bào)，而上司不據(jù)實(shí)轉(zhuǎn)詳，督撫不飛章題奏者，俱革職。”乾隆十八年（1753），武清縣發(fā)生蝗災(zāi)，知縣朱馥諱匿不報(bào)，上諭即令將朱馥革職。乾隆二十二年（1757），河南夏邑等縣水災(zāi)非常嚴(yán)重，但地方官未據(jù)實(shí)奏報(bào)，因此，以匿災(zāi)不報(bào)等原因，將河南巡撫圖勒炳阿、夏邑縣知縣孫默、永城縣知縣張銓等俱革職。查勘賑濟(jì)中，如州縣官對(duì)鄉(xiāng)保胥役舞弊蠹民現(xiàn)象“失于覺(jué)察者”，降二級(jí)調(diào)用。將官員救災(zāi)責(zé)任法律化，為監(jiān)督官員辦賑、提高救災(zāi)效率提供了強(qiáng)大保障。

清代救災(zāi)制度的發(fā)展脈絡(luò)與王朝興衰同步，存在較為明顯的階段性變化

總體來(lái)說(shuō)，清代救災(zāi)制度遠(yuǎn)邁前朝，社會(huì)效果顯著。明代洪武朝是賑濟(jì)施行較好的年代，“三十余年，賜予布鈔數(shù)百萬(wàn)，米百余萬(wàn)”，這一力度，遠(yuǎn)難與清代常年耗費(fèi)銀數(shù)百萬(wàn)兩賑災(zāi)相比，此前的各個(gè)朝代更是難望其項(xiàng)背。從清代救災(zāi)制度的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，其與王朝的興衰同步進(jìn)行，階段性特征十分明顯。順康雍時(shí)期，由于長(zhǎng)期戰(zhàn)亂，國(guó)家初建，為了穩(wěn)定統(tǒng)治秩序，清政府極其重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，并以救災(zāi)作為施政重點(diǎn)，隨著清政權(quán)的日益穩(wěn)固，救災(zāi)制度逐步恢復(fù)并確立，然因中央財(cái)力匱乏，庫(kù)藏空虛，救災(zāi)力度尚不夠大。乾隆時(shí)期，國(guó)家政治日漸穩(wěn)定，國(guó)力日漸強(qiáng)盛，救災(zāi)制度亦在不斷調(diào)整中趨于完善。這一時(shí)期，因物資充裕，蠲賑數(shù)額不斷加大，次數(shù)也逐漸增多，直隸總督方觀(guān)承曾稱(chēng)頌乾隆朝賑災(zāi)規(guī)?？芍^“自古及今，得未嘗有”，乾隆帝晚年也宣稱(chēng)其稱(chēng)帝六十年來(lái)，“地方偶遇偏災(zāi)，隨時(shí)賑濟(jì)，及保護(hù)民生，如河工海塘等項(xiàng)，無(wú)不頒發(fā)帑金，所用何啻億萬(wàn)萬(wàn)，從不稍存靳惜”。

然而，乾隆中葉以后，官場(chǎng)日趨腐敗，捏災(zāi)冒賑之案不斷出現(xiàn)。乾隆四十六年（1781），發(fā)生了震驚朝野的甘肅捏災(zāi)冒賑案。甘肅布政使王亶望伙同地方大員捏災(zāi)冒賑，通過(guò)向朝廷虛報(bào)旱災(zāi)，侵吞賑災(zāi)銀兩。此案甘肅全省涉案官員多達(dá)二百余人，處置一百七十余人。因通省參革官員過(guò)多，使該省“本年計(jì)典不能照例舉行”。嘉道以降，救災(zāi)制度整體變化不大，只是在府或州縣一級(jí)的地方性賑災(zāi)實(shí)踐中根據(jù)需要進(jìn)行了適當(dāng)?shù)淖兺罢{(diào)整。嘉慶朝開(kāi)始，即逢白蓮教起事長(zhǎng)達(dá)九年多，清政府不得不將財(cái)政收入主要用于龐大的軍費(fèi)支出。由于財(cái)政緊張，國(guó)家撥款賑濟(jì)日漸減少，救災(zāi)制度表現(xiàn)為緩征多而蠲免少，及以煮賑充放賑等。加之吏治積弊重重，使得救災(zāi)制度漸趨衰落，賑災(zāi)效果大打折扣。嘉慶帝曾痛心疾首地談到吏治之壞對(duì)救災(zāi)制度的影響：“國(guó)家辦賑章程，良法具在。如果各州縣實(shí)心經(jīng)理，該督撫認(rèn)真查察，自能實(shí)惠及民。無(wú)如地方不肖之員昧良喪心，視同利藪，而派往查賑之委員等賢不肖亦復(fù)回殊，間或有持正之人，而嗜利者多，轉(zhuǎn)深憎惡。”咸豐以后，中央財(cái)政愈加匱乏，賑捐成為賑災(zāi)款項(xiàng)的主要來(lái)源。與此同時(shí)，在救災(zāi)制度整體走向衰敗之際，伴隨著歐風(fēng)美雨的沖擊浸潤(rùn)，傳統(tǒng)的救災(zāi)制度開(kāi)始向近代救災(zāi)體系轉(zhuǎn)型，在疫災(zāi)、火災(zāi)的應(yīng)對(duì)中，晚清已初步實(shí)現(xiàn)了相關(guān)救災(zāi)制度的近代轉(zhuǎn)型。同時(shí)，隨著清政府政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷衰退，官賑體系日趨式微，民間義賑隨之興起，并在近代救災(zāi)中發(fā)揮著日益顯著的作用。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)人文學(xué)院教授）

【注：本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目攻關(guān)項(xiàng)目“近代救災(zāi)法律文獻(xiàn)整理與研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18JZD024）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《清實(shí)錄》，北京：中華書(shū)局，1986年。

②《大清五朝會(huì)典》，北京：線(xiàn)裝書(shū)局，2006年。

③《大清會(huì)典事例》，北京：中華書(shū)局，1990年。

④李文海、夏明方、朱滸主編：《中國(guó)荒政書(shū)集成》，天津：天津古籍出版社，2010年。

責(zé)編/趙橙涔 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。