【摘要】消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是我們黨的重要使命。在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)中，要做好幫扶對(duì)象工作，關(guān)鍵是將脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行有機(jī)銜接，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策效能，解決幫扶對(duì)象的問(wèn)題。落實(shí)好精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，才能做到脫真貧、真脫貧。

【關(guān)鍵詞】脫貧攻堅(jiān)  幫扶對(duì)象  貧困戶(hù)    【中圖分類(lèi)號(hào)】D619    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2019中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期全面完成。現(xiàn)階段，我們有必要對(duì)這場(chǎng)波瀾壯闊的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作出系統(tǒng)性分析，總結(jié)成績(jī)，找出問(wèn)題，以展望未來(lái)。

脫貧攻堅(jiān)決勝階段還存在哪些問(wèn)題

大扶貧格局下的結(jié)構(gòu)性利益張力。貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)獲得的利益差別較大，一些人爭(zhēng)當(dāng)貧困戶(hù)甚至賴(lài)著貧困戶(hù)或低保戶(hù)的帽子不摘。目前從中央到各地都出臺(tái)了相關(guān)扶貧惠農(nóng)政策，但有的地方卻存在層層加碼、“吊大胃口”的現(xiàn)象，讓貧困戶(hù)成了“特權(quán)戶(hù)”。筆者團(tuán)隊(duì)基于湖北、貴州某些貧困縣的調(diào)查分析得出：以醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)為例，國(guó)定貧困縣貧困戶(hù)一般由縣財(cái)政購(gòu)買(mǎi)新農(nóng)合，零起點(diǎn)享受90%以上的住院報(bào)銷(xiāo)比例，有的縣對(duì)自費(fèi)超過(guò)8000元的貧困戶(hù)進(jìn)行二次補(bǔ)貼，還從國(guó)家補(bǔ)貼基金中拿出20元為貧困戶(hù)購(gòu)買(mǎi)一份商業(yè)保險(xiǎn)，同時(shí)有住院誤工補(bǔ)貼、跨省就醫(yī)報(bào)銷(xiāo)特殊政策，還可享受數(shù)十種慢性病的藥物報(bào)銷(xiāo)和簽約家庭醫(yī)生服務(wù)。而非貧困戶(hù)僅有65%—80%的住院報(bào)銷(xiāo)比例，不能享受其他醫(yī)療政策。產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)貼、無(wú)息無(wú)擔(dān)保貸款等也是如此。可見(jiàn)，扶貧資源分配的“懸崖效應(yīng)”是導(dǎo)致部分貧困戶(hù)即使達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)也要想方設(shè)法賴(lài)著不脫貧摘帽的制度性因素。

貧困村與非貧困村之間出現(xiàn)“倒掛現(xiàn)象”。近年來(lái)，非貧困村和貧困村由于享受的扶貧資源不同，貧困村被納入重點(diǎn)扶貧計(jì)劃，項(xiàng)目資金重點(diǎn)傾斜，受領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)關(guān)懷，一些貧困村的日常辦公經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施等遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了非貧困村。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，湖南省漢壽縣巖汪湖鎮(zhèn)某省級(jí)貧困村有745戶(hù)3022人，其中有貧困戶(hù)108個(gè)、貧困人口399人，貧困人口占該村人口13%。2015年至2017年，在市級(jí)單位幫扶下，該村獲得的項(xiàng)目投入經(jīng)費(fèi)多達(dá)2208.6萬(wàn)元，全村人均享受項(xiàng)目資金7300多元，村莊道路、農(nóng)田水利、文化活動(dòng)場(chǎng)所、村級(jí)黨群活動(dòng)中心等村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施大變樣。同樣在漢壽縣豐家鋪鎮(zhèn)一個(gè)非貧困村，由于沒(méi)有“貧困帽子”和項(xiàng)目安排，各種專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金無(wú)法顧及，2016年該村只爭(zhēng)取到專(zhuān)項(xiàng)資金2萬(wàn)元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本沒(méi)有變化。這種資源分配失衡后果就是一些村莊和一些人賴(lài)著貧困村和貧困戶(hù)指標(biāo)成為他們的“理性”選擇。

“等、靠、要”的心理。這類(lèi)貧困戶(hù)群體分為兩類(lèi)，第一類(lèi)為“等、靠”群體。他們往往是體力或者智力精神存在一些缺失的農(nóng)戶(hù)，加上父輩的貧困代際傳遞或不幸遭遇，使這一類(lèi)貧困戶(hù)長(zhǎng)期處于村莊社會(huì)的邊緣地位，為周?chē)迕袼p視，在這類(lèi)人看來(lái)，生活缺乏“奔頭”，奮斗沒(méi)有意義?？陀^而言，在文化素質(zhì)、社會(huì)資本、技術(shù)等方面難以滿(mǎn)足發(fā)展產(chǎn)業(yè)的需要。例如，2015年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局安徽調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的貧困調(diào)查報(bào)告顯示，安徽全省200.7萬(wàn)戶(hù)貧困戶(hù)中，因病因殘而致貧的有86.8萬(wàn)戶(hù)，占43.2％；其次是勞動(dòng)力素質(zhì)低，如智障、精神疾病等，占13.8％；還有是家庭無(wú)合格勞動(dòng)力，占13.5％。這類(lèi)農(nóng)戶(hù)多是因長(zhǎng)期疾病或生理遺傳導(dǎo)致的弱勞動(dòng)力，他們往往把干部幫扶和國(guó)家扶貧政策理解為解決自身基本溫飽的收入來(lái)源，除此基本需求外就沒(méi)有奮斗目標(biāo)了。無(wú)論干部怎么勸服、幫扶他們發(fā)展種養(yǎng)殖、務(wù)工，都不能喚起他們的興趣，甚至近年來(lái)一些新聞報(bào)道反映出“希望政府幫其找媳婦”的需求?？傊?，這類(lèi)貧困戶(hù)缺少脫貧內(nèi)生動(dòng)力客觀上是因自身?xiàng)l件所致，主觀上是因貧困文化所致。第二類(lèi)為“要”群體。這類(lèi)群體的貧困戶(hù)深知政府扶貧考核壓力大，借此向政府扶貧干部施壓，索要各種扶貧政策，而不管自身是否符合條件。我們?cè)谫F州某貧困縣農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣雠_(tái)了養(yǎng)豬、養(yǎng)羊、養(yǎng)牛的補(bǔ)貼政策，還有農(nóng)戶(hù)可向政府申請(qǐng)發(fā)放免費(fèi)的豬仔、羊仔、牛仔。某貧困戶(hù)主要是兩個(gè)60多歲的老年人，看到另一年輕貧困戶(hù)領(lǐng)到牛仔發(fā)展養(yǎng)牛就羨慕不已，強(qiáng)烈要求扶貧干部將送給他家的豬仔換成牛仔，干部多次勸阻該戶(hù)不適合養(yǎng)牛，但是該戶(hù)仍堅(jiān)持，后來(lái)得到牛仔后又轉(zhuǎn)賣(mài)他人，坐收漁翁之利。如此一來(lái)，“伸手要政策”成為一些貧困戶(hù)的常態(tài)，扶貧干部礙于“一票否決”壓力只能盡力滿(mǎn)足。還有一些貧困戶(hù)由于貧困文化的長(zhǎng)期存在，陷入不愿發(fā)展、安于現(xiàn)狀的境地。

邊緣貧困群體的相對(duì)貧困問(wèn)題難以兼顧。目前精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是以消除絕對(duì)貧困為主，而在農(nóng)村存在大量邊緣貧困戶(hù)的相對(duì)貧困狀況（農(nóng)村貧困戶(hù)的識(shí)別誤差往往會(huì)有200—300元出入，從統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上來(lái)說(shuō)是沒(méi)有差別的）。這些邊緣貧困戶(hù)的自身發(fā)展能力有限，卻難以得到國(guó)家扶貧政策的傾斜，導(dǎo)致他們隨時(shí)可能落入貧困。以河南省永城市為例，該市建檔立卡貧困人口46096人。2018年通過(guò)對(duì)永城市裴橋鎮(zhèn)“邊緣戶(hù)”的調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)有2000多戶(hù)生活于貧困線(xiàn)附近的“邊緣戶(hù)”，約計(jì)8000人左右，他們雖然沒(méi)有被識(shí)別為建檔立卡貧困戶(hù)，但是其家庭是存在實(shí)際困難的，應(yīng)當(dāng)和建檔立卡貧困戶(hù)一樣，也需要得到政府的幫助。

以上問(wèn)題如果不加以制約和改變，就會(huì)對(duì)脫貧攻堅(jiān)成果造成四個(gè)不利的影響。首先，扶貧效益低。如果沒(méi)有貧困戶(hù)自身努力投入相配合，扶貧就會(huì)出現(xiàn)“干部運(yùn)動(dòng)，農(nóng)戶(hù)靜止”的局勢(shì)，扶貧資金與干部幫扶只能滿(mǎn)足貧困戶(hù)基本溫飽要求，紓解一時(shí)之困，無(wú)法徹底拔掉“窮根”。其次，影響社會(huì)風(fēng)氣，制造群眾怨氣。部分群眾的“等靠要”思想一旦得不到制約，不可避免地就會(huì)被其他貧困戶(hù)所效仿，不利于形成“脫貧光榮、自我?jiàn)^斗”的良好社會(huì)氛圍。由于當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)群體是貧困戶(hù)，大部分的扶貧政策和發(fā)展機(jī)會(huì)都傾斜于貧困戶(hù)，非貧困戶(hù)被排斥在政策紅利之外。如果貧困戶(hù)不能積極利用好扶貧資源，只是一味索取，就會(huì)造成社會(huì)不平衡。長(zhǎng)此以往貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)的政策受益懸殊會(huì)制造群眾怨氣。再次，打擊扶貧干部的工作積極性和獲得感，制約脫貧攻堅(jiān)的前進(jìn)步伐。最后，會(huì)造成一些脫貧安置點(diǎn)“穩(wěn)不住”。以我們?cè)?jīng)調(diào)研的福建省閩東北某鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有175個(gè)搬遷戶(hù)，來(lái)自七、八個(gè)村莊，大的村莊搬遷戶(hù)有100多戶(hù)，小的村莊搬遷戶(hù)有20多戶(hù)，村民事務(wù)無(wú)人受理，垃圾隨處堆放，治安案件不斷發(fā)生，困難群眾實(shí)現(xiàn)真脫貧還有待探索。

如何做好幫扶對(duì)象工作

要做好幫扶對(duì)象工作，關(guān)鍵是將脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行有機(jī)銜接，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策效能，解決幫扶對(duì)象的問(wèn)題。

通過(guò)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)擴(kuò)大政策的受眾面。地方政府應(yīng)充分利用鄉(xiāng)村振興的政策均衡性。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)總體目標(biāo)的要求下，統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金，顧及非貧困戶(hù)和邊緣戶(hù)的合理利益訴求。并在不觸碰政策紅線(xiàn)的情況下，從產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、生態(tài)等方面制定普惠型政策，惠及全體農(nóng)戶(hù)，給非貧困戶(hù)和貧困戶(hù)同時(shí)輸送致富機(jī)遇，積極搭建非貧困戶(hù)和貧困戶(hù)的合作帶動(dòng)機(jī)制和利益共享機(jī)制，全面提高貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)滿(mǎn)意度。

通過(guò)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)形成產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)接“產(chǎn)業(yè)脫貧”和“產(chǎn)業(yè)振興”，結(jié)合本地區(qū)域特色，借助內(nèi)外的市場(chǎng)主體需求，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，順勢(shì)構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)高地。干部要以“功成不必在我、建功必定有我”的精神，細(xì)化落實(shí)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。一是通過(guò)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興來(lái)實(shí)現(xiàn)“以短養(yǎng)長(zhǎng)”，增加“造血”功能和“長(zhǎng)期見(jiàn)效”產(chǎn)業(yè)。二是在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中增設(shè)反映產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的長(zhǎng)期績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，減少對(duì)扶貧項(xiàng)目的短期化導(dǎo)向，引導(dǎo)貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧在“快”與“好”之間取得平衡。三是在實(shí)施旅游產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅(jiān)中，要從整體角度、長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)考慮旅游開(kāi)發(fā)與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)并進(jìn)。通過(guò)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興和生態(tài)振興的兩個(gè)規(guī)劃，建立健全旅游扶貧保護(hù)制度，保證旅游扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)盛不衰。

加強(qiáng)研究與建立貧困村產(chǎn)業(yè)幫扶可續(xù)性指標(biāo)，用以評(píng)估扶貧產(chǎn)業(yè)是否存在短期主義；同時(shí)，扶貧干部也要做好與幫扶對(duì)象的解釋工作，設(shè)立“脫貧不脫政策”的緩沖期和逐漸減少幫扶的心理適應(yīng)過(guò)程。地方政府應(yīng)該顧及非貧困戶(hù)和邊緣戶(hù)的合理利益訴求，統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金，在不觸碰政策紅線(xiàn)的情況下，從產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、生態(tài)等方面制定普惠型政策，惠及全體農(nóng)戶(hù)，積極搭建幫扶對(duì)象聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

要加大鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)性制度建構(gòu)。精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)村入戶(hù)后，其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，相對(duì)而言，政策的社會(huì)效應(yīng)和政治效應(yīng)還未完全呈現(xiàn)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的貫徹落實(shí)過(guò)程中，要注重經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、政治效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)的全面發(fā)揮、相互轉(zhuǎn)化與和諧共振，要以相對(duì)較低的政策成本釋放更大的政治效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)。

因此，必須依托系統(tǒng)性制度建構(gòu)。一是通過(guò)鄉(xiāng)村人才振興的若干政策，結(jié)合勞動(dòng)、民政、扶貧等部門(mén)對(duì)幫扶對(duì)象農(nóng)戶(hù)進(jìn)行培訓(xùn)，建立幫扶對(duì)象的教育培訓(xùn)機(jī)制。二是通過(guò)“鄉(xiāng)村文化振興”的若干政策，提升幫扶對(duì)象農(nóng)戶(hù)的融合凝聚力、歸屬感和可持續(xù)發(fā)展感。三是在有幫扶對(duì)象集中的安置區(qū)形成“一部二會(huì)三平臺(tái)”（黨支部、村民委員會(huì)、理事會(huì)、公共服務(wù)平臺(tái)、居民議事平臺(tái)、文化娛樂(lè)平臺(tái)) 組織體系，建立適合集中安置區(qū)管理的相關(guān)制度規(guī)定，合理優(yōu)化，讓幫扶對(duì)象所在的安置點(diǎn)成為有機(jī)的社區(qū)。四是建立幫扶對(duì)象的長(zhǎng)效經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。未來(lái)應(yīng)在鄉(xiāng)村振興政策經(jīng)費(fèi)中每年繼續(xù)列支一部分用于脫貧攻堅(jiān)費(fèi)用。五是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、人才、組織振興可以繼續(xù)含有“產(chǎn)業(yè)扶貧”“生態(tài)扶貧”“文化扶貧”“人才扶貧”和“組織扶貧”政策。六是針對(duì)農(nóng)民教育、醫(yī)療等方面的開(kāi)支不斷上漲的現(xiàn)實(shí)和全面脫貧的要求，在統(tǒng)籌農(nóng)民接納程度和財(cái)政承受能力的基礎(chǔ)上，發(fā)揮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的惠農(nóng)效力。

開(kāi)展多種形式的扶貧扶志活動(dòng)樹(shù)立健康三觀。充分開(kāi)展扶貧扶志行動(dòng)，提高幫扶對(duì)象的自我發(fā)展能力，要從根本上調(diào)動(dòng)幫扶對(duì)象的意愿，充分發(fā)揮個(gè)人的主觀能動(dòng)性，開(kāi)展道德評(píng)議活動(dòng)，曝光反面典型、鞭策后進(jìn)。樹(shù)立脫貧光榮導(dǎo)向，促進(jìn)群眾見(jiàn)賢思齊、自我矯正、勤勞致富。探索出一條財(cái)政兜底、精準(zhǔn)保障、社會(huì)參與的教育扶貧路徑，將扶智扶志教育融入其中，徹底阻斷貧困代際傳遞。

設(shè)置合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，消除“干部干，群眾看”的局面。政府可設(shè)立一些獎(jiǎng)懲辦法來(lái)激勵(lì)貧困戶(hù)。前提是中央政府要給予地方獎(jiǎng)懲貧困戶(hù)的權(quán)限，允許地方政府自主創(chuàng)新，對(duì)努力爭(zhēng)取脫貧摘帽的群眾給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于部分貧困戶(hù)“等靠要”行為甚至浪費(fèi)扶貧資源的行為予以懲處措施。如按感恩意識(shí)強(qiáng)、致富動(dòng)力強(qiáng)、誠(chéng)實(shí)守信強(qiáng)和遵紀(jì)守法好、環(huán)境衛(wèi)生好、教育支持好、家庭和睦好的“三強(qiáng)四好”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，全面實(shí)施貧困戶(hù)“星級(jí)評(píng)定”激勵(lì)機(jī)制。在扶貧領(lǐng)域總結(jié)推廣民政領(lǐng)域?qū)?ldquo;低保福利依賴(lài)問(wèn)題”建立的約束機(jī)制，如：《社會(huì)救助暫行辦法》明確規(guī)定，低保家庭中有勞動(dòng)能力但未就業(yè)的成員，應(yīng)當(dāng)接受人力資源社會(huì)保障等有關(guān)部門(mén)介紹的工作；無(wú)正當(dāng)理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹與其健康狀況、勞動(dòng)能力等相適應(yīng)的工作的，縣級(jí)人民政府民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金。

進(jìn)一步精準(zhǔn)識(shí)別“等靠要”貧困戶(hù)之根源，劃細(xì)類(lèi)別給予幫扶措施。例如，對(duì)于有精神問(wèn)題的貧困戶(hù)應(yīng)送去相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)精神衛(wèi)生機(jī)構(gòu)治療，對(duì)智力障礙或身體殘疾的貧困戶(hù)要根據(jù)其勞動(dòng)能力狀況給予關(guān)懷幫助，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式引入專(zhuān)業(yè)社工組織為他們賦能培力，幫助其發(fā)展力所能及的產(chǎn)業(yè)；對(duì)于無(wú)勞動(dòng)力的老年農(nóng)戶(hù)、孤兒、亞孤兒群體施行民政救助，將其從貧困治理對(duì)象轉(zhuǎn)為政府兜底的民政救助對(duì)象。

在長(zhǎng)期困擾我國(guó)鄉(xiāng)村絕對(duì)貧困基本消除之后，我國(guó)鄉(xiāng)村將進(jìn)入一個(gè)以次生貧困為特點(diǎn)的治理階段，這需要改變?cè)忻撠毸季S及路徑，需要規(guī)劃設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合的扶貧政策，從根本上鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

（作者為復(fù)旦大學(xué)特聘教授，復(fù)旦社會(huì)科學(xué)高等研究院研究員、博導(dǎo)）

【注：本文系賀州市人民政府委托項(xiàng)目“東融背景下的脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)銜接研究”的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《黨的十八大以來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)工作成就啟示》，新華網(wǎng)，2016年2月14日。

②《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，中國(guó)政府網(wǎng)，2019年11月5日。

責(zé)編/賈娜    美編/李祥峰

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