摘 要：當(dāng)前，我國(guó)一些地方政府在處理行政事務(wù)時(shí)，沉迷行政形式、行政環(huán)節(jié)、行政過程，但卻不能形成人民滿意的行政結(jié)果，也就是我們所說(shuō)的“行政空轉(zhuǎn)”。為此，需要找準(zhǔn)引發(fā)“空轉(zhuǎn)”的內(nèi)在個(gè)體因素，以及“空轉(zhuǎn)”組織本身設(shè)置的體系因素，切實(shí)解決“行政空轉(zhuǎn)”問題，從而真正建成人民滿意的服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：行政空轉(zhuǎn) 服務(wù)型政府 績(jī)效評(píng)價(jià)

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國(guó)共產(chǎn)黨始終將人民置于首位，始終以人民為中心推進(jìn)各項(xiàng)工作。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，“確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀幸福”?？梢哉f(shuō)，為人民謀福利、為人民謀幸福，是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)與歸宿，是我國(guó)今后改革的落腳點(diǎn)、著力點(diǎn)。然而，與此美好愿景形成反差的是，我國(guó)一些地方政府用“土政策”抵消甚至歪曲了中央對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾，違背了中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心、全心全意毫無(wú)條件為人民服務(wù)的初心。之所以出現(xiàn)這種窘境，與地方政府未能洞察“行政空轉(zhuǎn)”的誘因不無(wú)關(guān)系。

“行政空轉(zhuǎn)”形式：“文山會(huì)海”“文件旅游”“程序長(zhǎng)征”、就小避大、過度痕跡管理

所謂“行政空轉(zhuǎn)”就是指政府在處理行政事務(wù)的過程中，有意或者無(wú)意地沉迷于行政形式、行政環(huán)節(jié)、行政過程，但卻不能及時(shí)產(chǎn)成應(yīng)有的行政結(jié)果。這種行政管理活動(dòng)，表面上看來(lái)往往一絲不茍、環(huán)環(huán)相扣，但卻難以達(dá)成人民群眾期望的結(jié)果，是一種“尸位素餐”的新型表現(xiàn)形式。之所以說(shuō)行政空轉(zhuǎn)是一種新型的“尸位素餐”，是因?yàn)殡m然它有著“門好進(jìn)、臉好看、話好聽”的服務(wù)型政府的形式，但卻缺乏“事好辦”的服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)。

“行政空轉(zhuǎn)”有多種表現(xiàn)形式，最常見的有“文山會(huì)海”“文件旅游”“程序長(zhǎng)征”、就小避大、過度痕跡管理等。“文山會(huì)海”是最常見的“行政空轉(zhuǎn)”形式，它通過不間斷的文件、無(wú)休止的會(huì)議來(lái)顯示對(duì)特定工作的“重視”與“努力”。從形式上來(lái)說(shuō)，“文件旅游”比“文山會(huì)海”的“服務(wù)”屬性要強(qiáng)一些，因?yàn)樵谶@種情境中，文件大多已經(jīng)出臺(tái)或者已經(jīng)根據(jù)出臺(tái)的文件編制好了新的文件，并進(jìn)入下發(fā)、上交、逐級(jí)簽批等流程，展現(xiàn)出努力解決問題的表象，但其結(jié)果依然無(wú)法令人民群眾滿意，因?yàn)槲募?ldquo;一直在路上”。“程序長(zhǎng)征”主要表現(xiàn)為辦理特定事項(xiàng)需要履行的手續(xù)過多、需要遵守的程序環(huán)節(jié)過多，辦事宛如萬(wàn)里長(zhǎng)征。“就小避大”也可以稱作“就輕避重”，它表現(xiàn)為政府只著眼于群眾諸多訴求中最容易完成的、最微不足道的，而對(duì)核心訴求置之不理。“痕跡管理”本來(lái)是以行政程序來(lái)保障群眾利益的做法，但一些地方政府卻以程序環(huán)節(jié)越多越復(fù)雜為遵旨，要求每個(gè)程序每個(gè)環(huán)節(jié)在運(yùn)行中都需要留下痕跡、留下“證據(jù)”，將“痕跡管理”變成了“過度痕跡管理”甚至“痕跡主義”，嚴(yán)重增加了行政管理的繁冗性，極大地降低了行政效率，屬于政府大量自設(shè)“前置程序”的行為。

“行政空轉(zhuǎn)”的誘因：個(gè)體缺乏擔(dān)當(dāng)、組織權(quán)力慣性與惰性

在管理科學(xué)看來(lái)，各類組織中不斷涌現(xiàn)的問題，其背后的邏輯與誘因不外乎組織成員的個(gè)體因素和組織本身設(shè)置的體系因素，我國(guó)一些地方政府頻發(fā)的“行政空轉(zhuǎn)”的誘因也逃不脫這種管理規(guī)律。

首先，“行政空轉(zhuǎn)”源于一些地方政府公務(wù)人員意志薄弱，在施政過程中缺乏擔(dān)當(dāng)，生怕為人民服務(wù)會(huì)“引火上身”，于是便“能躲就躲”“能拖就拖”，雖然服務(wù)態(tài)度“上佳”，但卻不能解決實(shí)際問題。這種將個(gè)人的蠅頭小利置之于人民群眾利益之上，舍大義而取小利的“懦夫”行為，是“行政空轉(zhuǎn)”的個(gè)體誘因。

作為擁有公共權(quán)力的組織，地方政府中產(chǎn)生“行政空轉(zhuǎn)”的組織因素自然與權(quán)力有關(guān)。權(quán)力在運(yùn)行過程中會(huì)主動(dòng)形成慣性甚至惰性，使得掌握權(quán)力的人企圖永遠(yuǎn)掌握權(quán)力，將自身權(quán)力的作用范圍、作用對(duì)象向外無(wú)限延展。在我國(guó)推進(jìn)“放管服”改革的過程中，中央三令五申要求各級(jí)政府放松管制、簡(jiǎn)化流程，徹底消滅各類阻礙為人民服務(wù)便利性的前置程序。但是，一些地方政府由于權(quán)力慣性的作用，在推出各類“放管服”政策之后，卻將簡(jiǎn)化了的行政程序以“痕跡管理”的借口分出諸多小步驟、小環(huán)節(jié)來(lái)落實(shí)，以體現(xiàn)政府公務(wù)人員審批或者辦理的“權(quán)威”，從而產(chǎn)生一種“柔性審批”的權(quán)力使用快感，這也是“痕跡管理”在地方政府泛濫的內(nèi)生誘因。

與“過度痕跡管理”稍有不同，還有一種組織誘因源于地方政府行政服務(wù)價(jià)值鏈的非善治性，或者價(jià)值鏈的非優(yōu)化性。服務(wù)價(jià)值鏈的非善治性意味著政府在服務(wù)流程、服務(wù)環(huán)節(jié)的設(shè)置中，非但不從群眾辦事的便利性、群眾辦事的經(jīng)濟(jì)性出發(fā)，而是以政府辦事的便利性，甚至以權(quán)力的惰性來(lái)獲得柔性審批機(jī)會(huì)作為設(shè)置服務(wù)流程與服務(wù)環(huán)節(jié)的依據(jù)。這樣一來(lái)，即使政府動(dòng)作頻出，也不能解決群眾的切身利益問題，大多數(shù)的行動(dòng)自然屬于“空轉(zhuǎn)”行為。

此外，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)不少地方的績(jī)效評(píng)估都流于形式，其指標(biāo)選取非常隨意，既缺乏對(duì)公務(wù)員個(gè)人意志品質(zhì)、服務(wù)情操的評(píng)判，也缺乏對(duì)政府組織權(quán)力惰性的測(cè)量，更遑論對(duì)公共服務(wù)、行政管理程序設(shè)置合理性與善治性的評(píng)價(jià)了。這種流于形式的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，實(shí)際上是“行政空轉(zhuǎn)”在組織設(shè)計(jì)上的決定性成因。在某種程度上，我們甚至可以認(rèn)為“行政空轉(zhuǎn)”就是由“績(jī)效評(píng)估空轉(zhuǎn)”引發(fā)的。

矯治“行政空轉(zhuǎn)”的路徑

解決“行政空轉(zhuǎn)”，就需要循因而動(dòng)，提出針對(duì)性措施，對(duì)此，考慮從以下三方面入手：

首先，可以嘗試在公務(wù)員招錄中納入意志品質(zhì)的考量指標(biāo)，以便從源頭上將意志品質(zhì)薄弱者排除在公務(wù)員隊(duì)伍之外。另外，還可以通過在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中納入公務(wù)員意志品質(zhì)指標(biāo)，考察干部敢于擔(dān)當(dāng)、勇挑重?fù)?dān)的能力與效果，以組織測(cè)評(píng)的方式來(lái)解決因個(gè)人意志品質(zhì)不過硬而引發(fā)的“行政空轉(zhuǎn)”問題。

其次，以群眾辦事的便利性、快捷性為導(dǎo)向，對(duì)行政管理、公共服務(wù)流程進(jìn)行再梳理，將無(wú)關(guān)環(huán)節(jié)剔除，推出標(biāo)準(zhǔn)化操作流程與操作規(guī)范，同時(shí)嚴(yán)格限制具體操作中自設(shè)環(huán)節(jié)、自設(shè)程序、自設(shè)內(nèi)容的行為。即以制度的形式抑制權(quán)力惰性、服務(wù)價(jià)值鏈瑕疵等引發(fā)的“行政空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

最后，推進(jìn)剛性績(jī)效評(píng)價(jià)工作，嚴(yán)格使用績(jī)效評(píng)估結(jié)果，為敢作為、勇?lián)?dāng)?shù)母刹繐窝膭?，同時(shí)震懾、懲罰意志品質(zhì)薄弱，不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)?shù)母刹浚龅姜?jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)懲劣、優(yōu)勝劣汰，樹立行政管理與公共服務(wù)的正氣。還需要將工作流程的價(jià)值導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向納入績(jī)效評(píng)價(jià)中，同時(shí)依照正態(tài)分布原理來(lái)甄別優(yōu)劣，并將評(píng)估結(jié)果嚴(yán)格與獎(jiǎng)懲、晉升掛起鉤來(lái)，使干好干壞不一樣，空轉(zhuǎn)與實(shí)干不一樣。

【本文作者為南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授】

參考文獻(xiàn)

[1]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年。

責(zé)編：羅 婷 / 李 懿