摘 要:“局部空轉”現(xiàn)象涉及觀念領域、制度領域以及行為領域。以制度主義的觀念為基礎，對“局部空轉”現(xiàn)象予以透視，地方政府的思想觀念落后、局部制度設計與改革要求不相適應、地方政府對黨的方針政策解讀不當?shù)纫蛩厥瞧渲饕梢?。改革進入深水區(qū)，必須從觀念更新、制度設計和行為約束等方面著手終結“局部空轉”，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞:“局部空轉” 制度設計 全面深化改革

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

目前，制度不完善之處和基層執(zhí)行不力存在一個交匯點，這個交匯點所反映出的“病態(tài)”就是局部“空轉”現(xiàn)象。不解決“局部空轉”，打通制度執(zhí)行的“最后一公里”，治理能力現(xiàn)代化便難以實現(xiàn)。

“空轉”現(xiàn)象涉及觀念領域、制度領域以及行為領域

“局部空轉”現(xiàn)象由來已久，只是在全面深化改革的大背景下，這些問題集中地暴露出來。“局部空轉”現(xiàn)象涉及觀念領域、制度領域以及行為領域。

觀念領域的“空轉”現(xiàn)象主要體現(xiàn)為“畏難情緒”、思想固化、大局意識不強幾個方面。“畏難情緒”是指面對“沉疴痼疾”不敢動刀，面對“既得利益”不敢動手，只從表面思考問題以求“蒙混過關”；思想固化主要指在思維慣性的作用下，對新形勢、新問題把握不到位，只有招架之功，毫無還手之力；大局意識不強是指對黨的十九屆四中全會提出的“中國之治”目標缺乏緊迫感和使命感。

制度領域的“空轉”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為制度落實困難。“制度千萬條，不落實就是白條”，再好的制度不落實也難以產(chǎn)生績效；在落實制度的過程中“做選擇”“搞變通”“打折扣”嚴重損害了制度的權威性與嚴肅性；更有甚者，一些領導干部利用我國體制機制尚待完善、制度與制度之間欠匹配的情況，“推諉扯皮”，搞“歪嘴和尚念歪經(jīng)”的動作，為自己的“懶政”“怠政”翻箱倒柜找依據(jù)。

行為方面的“空轉”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為“形式主義”。忙于發(fā)文件、傳達文件、匯報、監(jiān)督，任務層層下壓，誰也不落實；“文山會海”“紙上來，紙上去”，以會議、文件“落實”政策；不認真領會政策，將政策分解成實踐舉措，“照著葫蘆畫瓢”，下發(fā)的文件完全不具有操作性；手機應用程序（APP）一個接一個，微信群建了再建，群里文件數(shù)不勝數(shù)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部竟然有幾十個工作群。如此這般，黨和政府的基層工作人員應付會議、文件、工作群尚且吃力，哪里還有精力將政策落地生根。

“局部空轉”的深層次原因：觀念、制度、行為跟不上改革進度

黨的十九大報告指出：堅持全面深化改革，“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性”。隨著行政管理體制改革整體、加速地推進，地方政府在原有的人員配備、機構設置、制度架構內(nèi)落實黨的方針、政策時顯得力不從心，進退失據(jù)，觀念、制度、行為跟不上改革進度。鑒于以上背景，“局部空轉”現(xiàn)象深層次的原因可歸結為以下三個方面：

其一，地方政府的思想觀念跟不上黨和國家全面深化改革的進度。部分地區(qū)、部分部門、部分領域的黨政領導干部對黨和國家全面推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體布局認識不清。全面深化改革，涉及方方面面，自然會涉及“利益固化的藩籬”，部分領導干部面對“硬骨頭”有畏難情緒，對部門利益、地方利益極為看重，大局意識不強，在此種觀念屏蔽下，黨和國家的一些重大改革措施在地方“空轉”，難以落實。改革時間緊、任務重，若缺乏緊迫感和使命感就會出現(xiàn)“局部空轉”現(xiàn)象。

其二，局部制度設計和全局只爭朝夕的改革態(tài)勢之間存在張力，黨和國家的方針、政策在制度相互抵牾和難以執(zhí)行中“空轉”。黨的十九屆四中全會明確了我國國家制度和國家治理體系十三個方面的“顯著優(yōu)勢”，是新中國成立以來尤其是改革開放以來的經(jīng)驗總結，更是中華民族偉大復興的制度保障。在這些根本制度和基本制度之下，我國還有大量的政府規(guī)章和規(guī)范性文件，其中一些與新時代全面深化改革不適應甚至相抵觸的文件，由于缺乏定期和即時清理的執(zhí)行約束機制而長期存在。這些文件成為地方政府各部門之間“推諉扯皮”“甩鍋”“歪嘴和尚念歪經(jīng)”的重要依據(jù)。加之，一些地方的規(guī)范性文件本身就是在中央要求之下草率為之，不具有操作性、華而不實，“牛欄關貓”現(xiàn)象普遍存在。制度得不到執(zhí)行，或者在執(zhí)行過程中“打折扣”“摻水分”，淪為“稻草人”等等現(xiàn)象屢見不鮮。也就是說，制度得不到落實不完全是因為地方政府有意為之，而是因為一些亟待清理而未清理的制度和不具有操作性的制度使得他們進退失據(jù)。

其三，地方政府對黨的方針、政策解讀不當。要使“顯著優(yōu)勢”發(fā)揮效能必須有具體的運行機制，當黨和國家的根本制度和基本制度遭遇“歪嘴和尚”進行不當解讀、或者“懶和尚”不解讀、又或者“勤快和尚”過度解讀時，就會出現(xiàn)走偏現(xiàn)象。一方面，部分基層領導干部對上級文件表面上重視，實際上只是以會議落實會議，以文件落實文件；另一方面，因為“硬骨頭”難啃，所以開始打“擦邊球”，對相關規(guī)定、制度“選擇執(zhí)行”“變通執(zhí)行”“打折扣執(zhí)行”。針對秦嶺別墅事件，陜西省委召開了151次常委會、50次專題會，省政府召開了73次常務會，沒有一次會議徹底解決問題，很能說明“局部空轉”的巨大危害。

“局部空轉”現(xiàn)象嚴重遲滯治理能力現(xiàn)代化的步伐

“局部空轉”看似小疾，實則大害，它與國家全面推進治理能力現(xiàn)代化的目標格格不入。

“局部空轉”問題妨害了制度優(yōu)勢向治理效能的轉化。制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵抓手有二，其一是制度的執(zhí)行，其二是實踐探索。“局部空轉”在制度領域的典型表現(xiàn)就是制度落實困難，“說了等于做了，做了等于做好了”，對制度執(zhí)行情況不做跟蹤，不求反饋，只為“留痕”，嚴重影響了制度優(yōu)勢向治理效能的轉化。改革開放的偉大成就本來就是頂層設計和“摸著石頭過河”雙向互動的結果，基層和群眾的首創(chuàng)精神對于全面深化改革至關重要，但是“文牘主義”“從群里來，到群里去”、盲目問責等形式主義消耗了基層創(chuàng)新的精氣神，致使基層在探索實踐中畏首畏尾，“不求有功，但求無過”的心態(tài)滋生，制度優(yōu)勢向治理效能轉化的基層引擎被動關閉，不得不說是一種巨大損失。

“局部空轉”現(xiàn)象的消極應付行為不利于治理主體和治理客體之間實現(xiàn)平衡。治理能力現(xiàn)代化要求治理主體和治理客體之間實現(xiàn)動態(tài)平衡。地方政府應當厘清事情的輕重緩急，將相關政策逐一落實，盡快使改革開放的成果與人民共享，而不是以會議落實會議，以文件落實文件，以急功近利的心態(tài)消極應付。倘若如此，治理主體和治理客體之間的失衡會愈發(fā)嚴重，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾會愈加突出，直接影響“兩個一百年”目標的如期實現(xiàn)，甚至危及社會主義國家的根基。

“局部空轉”現(xiàn)象具有明顯的反制度化傾向。依法、依規(guī)、依制治理是治理能力現(xiàn)代化的重要表征，可以說沒有法治就沒有治理能力現(xiàn)代化，切實維護法律、制度權威，在治理實踐中嚴格執(zhí)行制度是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要保證。“局部空轉”現(xiàn)象所表現(xiàn)出的“選擇執(zhí)行”“變通執(zhí)行”“打折扣執(zhí)行”，甚至在國家政策下達之后仍然我行我素地推行本地“土政策”，均是對依法、依規(guī)、依制治理的背離，具有明顯的反制度化傾向。

終結“局部空轉”，推進治理能力現(xiàn)代化

隨著中國特色社會主義進入新時代，改革也進入深水區(qū)，除了啃“硬骨頭”沒有捷徑可走，以任何理由、通過任何形式致使中國改革方案原地“空轉”的做法都是短視的。各級政府和領導干部是改革開放的主力軍和擔當者，應該對復雜的國際、國內(nèi)形勢有基本的準確判斷，承擔起相應的責任。筆者就結束“局部空轉”，推進治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，提出以下解題思路。

更新觀念

觀念更新是制度變遷和行為改變的前提。馬克思主義與中國具體實際相結合使中國革命、建設、改革實現(xiàn)三次偉大飛躍。時下，中國特色社會主義進入新時代，環(huán)顧世界我們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，唯有到中國革命和建設經(jīng)驗中尋找中國道路之根，到中國傳統(tǒng)文化中探尋其源。

深水區(qū)的改革，不是年深日久的體制機制障礙就是觸動“既得利益”的難題，沒有簡單易為的事業(yè)，只有在十三個“堅持和完善”的基礎上，解放思想，更新思路，才能將“硬骨頭”逐一消化掉，如期完成黨的十九屆四中全會提出的堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標。

優(yōu)化制度

這里所說的制度是為落實十三個“堅持和完善”而制定的具體制度。國家的根本制度和基本制度是中國道路成功的基礎，也是中華民族偉大復興的根本保障，是經(jīng)過中國四十余年改革開放的歷史經(jīng)驗驗證的，其正確性、有效性毋庸置疑。在國家的基本制度和根本制度之外還有大量的具體制度，這些制度大部分是與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革相適應的，但也有相當一部分與改革大局不相適應，甚至有個別的與之存在沖突。不僅如此，制度與制度之間有的協(xié)調(diào)性不高，有的相互沖突，沒有形成體系，為“局部空轉”問題的發(fā)生提供了溫床。

制度的生命力在于執(zhí)行。沒有得到執(zhí)行的制度沒有生命，而且因為制度沒有得到執(zhí)行，制度的權威性會遭到質(zhì)疑，形成惡性循環(huán)。行政權力的自主性是在法律、制度規(guī)定之內(nèi)的自主性，逾越這條底線就是違法、違規(guī)。即便是因為嚴格按制度辦事影響了工作效率——這是有可能的，也應該根據(jù)形勢優(yōu)先選擇遵守制度，而不是一味實行所謂“權變”，使地方政府的工作具有不可預測性。大部分“局部空轉”現(xiàn)象都是不嚴格執(zhí)行制度造成的，“搞變通”“打折扣”“選擇執(zhí)行”等做法均是打著制度的幌子，做違反制度的事情，從而規(guī)避責任。

約束行為

任何組織系統(tǒng)都有明確的層級和分工，政治系統(tǒng)也不例外。黨和國家的中央層面負責戰(zhàn)略布局，出臺指導性文件，地方黨委和政府負責執(zhí)行。黨和國家的政策、方針都是明確的，并且每次重要會議之后還專門組織宣講團講解，組織專家對政策進行全方位解讀，地方政府誤讀政策的可能性微乎其微。地方政府要做的是快速而準確地將高度概括性的政策分解成具有操作性的、適合本地發(fā)展的落實方法。

新時代的改革已經(jīng)進入深水區(qū)，各種問題易發(fā)多發(fā)，“局部空轉”問題就是其中的典型案例，我們應當將其放入全面深化改革的大背景中去審視。對“局部空轉”現(xiàn)象的表現(xiàn)形式予以系統(tǒng)歸納，對其發(fā)生原因以制度理論為依據(jù)予以剖析，深入分析“局部空轉”現(xiàn)象對治理能力現(xiàn)代化的障礙，能夠使我們對“局部空轉”現(xiàn)象有更為深刻的認識。在制度理論和國家治理理論的雙重支撐下提出較為宏觀的解決思路，而不是僅就“局部空轉”問題看待“局部空轉”，還要考慮到體制機制問題，如此方能將改革整體化推進。

【本文作者為山東大學政治學與公共管理學院教授；本文系國家社科基金重點項目“傳統(tǒng)‘和合’思想與中華民族共同體基本內(nèi)涵的學理邏輯及其培育機制研究”（18AZZ009）的階段性成果；山東大學政治學與公共管理學院博士研究生林凡彬對本文亦有貢獻】

參考文獻

[1]吳海燕：《應重視基層形式主義、官僚主義新表現(xiàn)》，《中國黨政干部論壇》，2019年第8期。

[2]王成、丁菱：《馬克思主義中國化對傳統(tǒng)文化現(xiàn)代化的指導向度》，《理論探討》，2019年第6期。

責編：王茂磊 / 董惠敏