2020年將完成現(xiàn)有標準下貧困人口全部脫貧的任務，實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。在此基礎上，中國進入第二個百年目標的第一階段，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”，明確了這一轉折節(jié)點上關鍵任務。在這個節(jié)點之年，要做好精準扶貧的三個轉變，即減貧的目標從絕對貧困轉變?yōu)橄鄬ω毨В粶p貧的區(qū)域從單純的農(nóng)村減貧轉向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；在此基礎上從精準扶貧轉向全面的鄉(xiāng)村振興。

任務一：決勝脫貧攻堅

隨著2020年的到來，保質(zhì)保量地完成脫貧攻堅任務仍然是頭等大事。據(jù)報道，截至2019年底，95%以上的貧困人口可以脫貧，90%以上的貧困縣可以摘帽。2020年的貧困人口盡管人數(shù)很少，但任務仍然很艱巨。越是剩余到最后的貧困人口越是脫貧難度最大，但不管難度多大，都要根據(jù)致貧的原因，采取有效措施，使他們真正脫貧。這些貧困人口大多生活在深度貧困地區(qū)，發(fā)展生產(chǎn)面臨許多困難，能否使這些處于深度貧困地區(qū)的脫貧難度最大的貧困人口最終脫貧，對于脫貧的決策者和戰(zhàn)斗在第一線的扶貧干部，都是重要的考驗。因此，直到實現(xiàn)所有建檔立卡戶脫貧之前，保證剩余的貧困人口脫貧仍然是不能放松的任務。

同時，距離實現(xiàn)目標的時間越近，越需要防止形式主義、官僚主義的發(fā)生，特別是防止各種“虛假式”“算賬式”“指標式”“游走式”脫貧。少數(shù)扶貧工作做得不扎實的地區(qū)，在臨近脫貧摘帽的時候，為了應付脫貧檢查和評估，往往會搞形式主義，夸大貧困戶的經(jīng)濟收入，造成虛假脫貧。經(jīng)過多年的精準扶貧實踐，發(fā)生大規(guī)模弄虛作假、搞形式主義的基礎已經(jīng)不在，因此出現(xiàn)大范圍的假脫貧的可能性已經(jīng)比較小，但是這并不意味著不會在個別地區(qū)或個別項目上出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。為了按時實現(xiàn)脫貧的目標，許多地區(qū)采取了倒排工期的方法，將脫貧的任務按時間進行分解，嚴格按照計劃時間完成，在這種壓力下，一些存在困難的地區(qū)就可能會出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。

除了弄虛作假以外，還有兩種現(xiàn)象是可能發(fā)生的，一種是擴大保障范圍，通過擴大兜底實現(xiàn)脫貧。作為精準扶貧的重要措施之一，兜底扶貧是為了解決那些沒有生產(chǎn)能力的貧困人群脫貧的手段，對于有生產(chǎn)能力的貧困人群，要找出其致貧原因，采取有針對性地措施，幫助他們擺脫貧困。但是在一些地區(qū)，特別是邊遠山區(qū)，農(nóng)民增收渠道有限，一些地方就簡單地通過擴大兜底的覆蓋面，使一些本不該被兜底的貧困戶也通過財政轉移支付實現(xiàn)了脫貧，一兜了之。盡管從表面上是貧困戶暫時解決了貧困問題，但是他們的發(fā)展能力沒有提高。一兜了之的扶貧也會增加貧困地區(qū)的財政負擔，缺乏可持續(xù)性。與弄虛作假相反的一種現(xiàn)象是拔高標準。高質(zhì)量的脫貧本身并不是錯誤，但是為了應付扶貧檢查和評估，通過大量增加扶貧資金來增加貧困戶收入或拔高住房、教育或醫(yī)療等方面的脫貧標準，這會帶來很多問題。脫貧有其自身的規(guī)律，中國還是一個中等收入國家，現(xiàn)階段扶貧的目標是解決絕對貧困問題，實現(xiàn)“兩不愁三保障”，如果大幅度提高脫貧標準，不僅會帶來巨大的財政壓力，也會導致新的不平衡。貧困地區(qū)的財政收入都比較少，大多依靠上級政府的轉移支付，拔高脫貧的標準意味著政府加大投入，但這往往超出其財政能力，甚至會因此形成地方政府債務。同時拔高標準也會造成貧困戶與非貧困戶的巨大差距，形成扶貧中的懸崖效應，從而引發(fā)非貧困戶，特別是那些收入略高于貧困線但沒有進入建檔立卡的農(nóng)戶的不滿。

隨著精準扶貧進入最后攻堅時期，脫貧檢查、評估的工作會越來越多，這是保障脫貧質(zhì)量的關鍵，在脫貧檢查和評估中，要堅持客觀公正，同時也要防止膠柱鼓瑟，不顧地方差異，采取一刀切的辦法。比如飲水安全是脫貧的重要指標，在不同地區(qū)有不同的實現(xiàn)方式，在人口相對集中的農(nóng)村地區(qū)，自來水入戶是解決飲水安全最有效的途徑，但是在一些人口居住高度分散的地區(qū)，不應強行要求自來水入戶，可以基于當?shù)貙嶋H采取其他措施解決安全飲水問題。精準扶貧的驗收總結是精準扶貧工作的有機組成部分，越到脫貧攻堅的最后階段，越不能放松標準。

任務二：鞏固脫貧攻堅成果

到了全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年，鞏固脫貧攻堅成果越來越顯得重要，如果脫貧攻堅的成果不能鞏固，那么徹底解決絕對貧困問題的承諾也就很難兌現(xiàn)。

鞏固脫貧攻堅成果的首要任務是防止脫貧人口的返貧，特別是那些脫貧不穩(wěn)定的群體。脫貧人口返貧既有可能因為主觀原因，也可能因為客觀原因，在脫貧任務壓力下，有些地方的扶貧措施不夠扎實，脫貧效果不夠穩(wěn)定，比如一些扶貧產(chǎn)品的銷售渠道不夠穩(wěn)定，產(chǎn)品競爭力不強；也有一些幫扶措施帶有個人化色彩，生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品可能是通過幫扶干部個人關系銷售到熟人或特定機構中，這都會帶來脫貧的不穩(wěn)定；在這些主觀原因之外也存在許多客觀原因，比如可能出現(xiàn)的自然災害，以及產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整或企業(yè)停產(chǎn)破產(chǎn)帶來的農(nóng)民工失業(yè)，都可能對已經(jīng)脫貧的人群產(chǎn)生強烈的沖擊，如果缺少相應的制度安排，就可能會造成返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。精準扶貧的目標是解決絕對貧困問題，因此脫貧的標準還比較低，2018年當年的貧困線標準是3200元，而當年農(nóng)民人均可支配收入達到14600元，貧困線只相當于農(nóng)民人均收入的20%左右。較低的扶貧標準使有些剛脫貧的群體很容易陷入貧困，需要相應的政策來防止他們返貧。在建檔立卡之初有些低收入人群，他們的生活狀況比貧困人口略好，因此沒有建檔立卡，但是他們的收入較低，屬于脆弱人群，遇到天災人禍，很容易變成貧困人群。在實施精準扶貧過程中，這些人群沒有得到扶貧政策的關注，一些人的生活狀況甚至不如已經(jīng)脫貧的貧困戶。鞏固脫貧攻堅的成果，要采取措施防止脆弱人群成為新的貧困戶。

鞏固脫貧攻堅的成果不僅僅要防止貧困戶返貧和脆弱群體陷入貧困，更重要的是在精準扶貧過程中形成的制度和政策如何在新時期發(fā)揮持續(xù)的作用。

首先，針對貧困戶的政策如何可持續(xù)地發(fā)揮作用。盡管從國內(nèi)生產(chǎn)總值來看，中國已經(jīng)進入了中等收入國家，但是距離發(fā)達國家還有很大差距，特別是在農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療、教育的覆蓋水平還比較低，覆蓋范圍還比較小。在精準扶貧中，貧困戶率先獲得了較高水平的教育和醫(yī)療服務，如在大病的醫(yī)療救助、貧困家庭子女入學等方面，都享受了比較高的服務水平，在精準扶貧任務完成以后，這些政策的走向需要謹慎地研究。將這些政策仍然聚焦在原有建檔立卡戶，顯然是不可能的，但是也不能簡單地停止執(zhí)行這些政策。有兩種可能的政策選擇，第一是重新確定新的目標群體，比如將針對建檔立卡貧困戶的政策向相對貧困人群延伸，這就需要重新界定相對貧困群體并采取有效的措施識別相對貧困群體；第二種可能是降低標準，擴大受益面，使更多的農(nóng)村人口享受這些政策優(yōu)惠。不管政策向哪一個方向發(fā)展，都需要做大量的政策研究和咨詢。

其次，精準扶貧中所形成的一些機制，不僅對于扶貧是有效的，而且對于完善鄉(xiāng)村治理和實施鄉(xiāng)村振興也具有重要意義，這些機制應如何持續(xù)發(fā)揮作用，也是需要加以研究的。比如在精準扶貧期間，縣級以上政府部門向貧困村派駐了超過200萬人的駐村幫扶工作隊和第一書記，事實證明，駐村幫扶和第一書記在完善鄉(xiāng)村社會治理、推動鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。駐村幫扶是一個臨時性的制度安排，是為了完成精準扶貧的目標而設計的制度，實施駐村幫扶也支付了很高的成本，繼續(xù)大規(guī)模向鄉(xiāng)村派駐工作隊，存在許多困難，但是將駐村幫扶制度徹底停止，也存在較大風險，特別是那些貧困村、村級組織軟弱的村莊，駐村幫扶的突然撤離可能會影響其鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的實施。如何借鑒駐村幫扶的經(jīng)驗，在精準扶貧結束以后形成新的機制，保持鄉(xiāng)村治理的延續(xù)性和穩(wěn)定性，也是需要特別關注的。

鞏固脫貧攻堅的成效，既要保障脫貧人口不返貧，也要保證不出現(xiàn)新增的貧困人口。在新的形勢下，通過制度創(chuàng)新，保持政策和機制的連續(xù)性、穩(wěn)定性，使精準扶貧的成果不會因為精準扶貧任務的完成而減弱。

任務三：建立減貧的長效機制

從20世紀80年代開始中國的農(nóng)村反貧困，經(jīng)過40年全體人民的共同努力，終于實現(xiàn)了消除絕對貧困的目標，但是這并不意味著反貧困任務的結束，首先，農(nóng)村仍然有大量人口處于貧困邊緣。2018年底全國農(nóng)村貧困人口有1660萬，同期農(nóng)村低保人口達到3519.7萬，也就是說有大約2000萬農(nóng)村人口的收入處于3200—4833元之間，從最低生活保障的角度看，這些人仍然是貧困群體，需要社會支持。其次，我國的扶貧標準還比較低。中國已經(jīng)進入了中等收入國家，但是貧困線還是參照發(fā)展中國家的標準制定的。如果參照世界銀行提出的針對中低收入和中高收入國家的貧困標準，即每天每人3.2美元或5.5美元，那么中國貧困人口的數(shù)量還仍然很龐大，減貧的任務仍然任重而道遠。最后，在消除了絕對貧困之后，還有相對貧困問題。相對貧困是與其他群體相比較，收入和社會地位較低的群體。作為一種結構性的問題，相對貧困將長期伴隨著我們的發(fā)展而存在，特別是在經(jīng)濟結構調(diào)整時期，一些社會群體因為經(jīng)濟結構的轉換而陷入貧困。因此在實現(xiàn)了現(xiàn)有標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧以后，減貧的任務依然十分艱巨，但是減貧的對象和減貧的機制都會發(fā)生相應的變化。建立減貧的長效機制需要聚焦相對貧困人群，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

扶貧的目標群體從絕對貧困轉變?yōu)橄鄬ω毨?。?0世紀80年代開始專項扶貧以來，中國政府前后公布了三條貧困線，盡管隨著經(jīng)濟發(fā)展，貧困線也在提升，但是總體來說，仍然是圍繞著農(nóng)民基本的生存需求制定的。2020年以后，減貧的目標群體將不再是絕對貧困問題，而是相對貧困。相對貧困群體的減貧難度更大，首先是瞄準難，因為相對貧困群體是不斷變動的，且流動性更大，識別和瞄準相對貧困群體的難度都比較大；其次，幫扶難，由于相對貧困群體的致貧原因更加復雜，許多原因是結構性的原因，比如因為產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整而出現(xiàn)的下崗失業(yè)，人力不可控制的自然災害都可能導致相對貧困群體的產(chǎn)生，因此幫扶難度大。以絕對貧困為目標到相對貧困為目標的扶貧策略轉變即將到來，但是不論是在理論上或在實踐上，我們都還缺乏相應的經(jīng)驗來完成這一轉變。

扶貧的區(qū)域也要從單純的農(nóng)村扶貧轉向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。由于中國長期以來形成了城鄉(xiāng)的二元體制，城市和農(nóng)村的貧困呈現(xiàn)了截然不同的情景，在過去的40年中，減貧的主戰(zhàn)場一直是農(nóng)村，主要目標也是貧困的農(nóng)村地區(qū)和貧困的農(nóng)村居民。目前這種城鄉(xiāng)二元體制正在被打破，城市和鄉(xiāng)村的人口流動日益順暢，有越來越多戶籍意義上的農(nóng)民定居在城市，構成了城市人口的一部分，在這種情況下，城鄉(xiāng)分治的減貧策略受到越來越多的挑戰(zhàn)。首先，以農(nóng)村為目標的減貧策略在部分地區(qū)遭遇眾多困難，特別是在一些空心村，不管是產(chǎn)業(yè)扶貧或金融扶貧，都因為缺少勞動力而難以落地；其次，就業(yè)已經(jīng)成為農(nóng)民脫貧致富的主要收入渠道。在許多貧困地區(qū)，外出務工與土地流轉相互促進，隨著農(nóng)民外出務工，土地被流轉，而土地流轉又促進了農(nóng)村勞動力外流，許多外出的農(nóng)民工盡管在戶籍上還是農(nóng)民，但是他們的生產(chǎn)和生活已經(jīng)與城市密不可分。隨著中國城市化進程的加快，農(nóng)村低收入人群也會逐漸向城市轉移，這些新增的低收入人口與原有城市中的低收入人口會越來越成為減貧的重要對象，在這種背景下，城鄉(xiāng)分割的減貧戰(zhàn)略將被城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的減貧戰(zhàn)略所代替。

2020年也是鄉(xiāng)村振興的一個重要節(jié)點，按照中共中央、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，到2020年要基本形成鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系，確立各地區(qū)各部門鄉(xiāng)村振興的思路舉措，這為精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接奠定了基礎。鄉(xiāng)村振興是一個全國性的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，但是不可否認，剛剛脫貧的貧困縣、貧困村和貧困戶仍然是鄉(xiāng)村振興中需要重點支持的對象，鄉(xiāng)村振興要在精準脫貧的基礎上適當擴大范圍，提升鄉(xiāng)村整體的基礎設施水平，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使鄉(xiāng)村發(fā)展再上一個臺階。

總之，作為節(jié)點之年的2020年不僅要集中力量徹底解決絕對貧困問題，而且要未雨綢繆，采取措施鞏固脫貧攻堅成果，而且要為實現(xiàn)新的戰(zhàn)略做好準備。

（作者為中國社會科學院社會學研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心研究員）

責編/常妍    美編/李祥峰

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