摘  要:新冠肺炎疫情的蔓延，對我國國家治理現(xiàn)代化提出了新挑戰(zhàn)和新任務。從國家治理體系到治理機制，再到治理能力，是一個制度體系—體制機制—行為動機的連續(xù)治理鏈條，要通過不斷深化制度性改革，建構完善可行的體制機制，用制度性激勵保證各級組織講真話、負責任、干實事，用體制機制保證公共輿論監(jiān)督和社會多元參與，同時建構起以民主法治為基礎的多元協(xié)同治理體制。

關鍵詞:重大疫情  國家治理現(xiàn)代化  制度性改革

【中圖分類號】D63               【文獻標識碼】A

17年前的“非典”已經給國人以沉痛教訓，其后“壓力型體制”的施壓和追責機制日甚一日，為什么此次新冠肺炎疫情還是重現(xiàn)了眾多與“非典”疫情相似的演變邏輯：信息的不公開、疫情防控的延誤、抗疫的遲緩、疫情急劇蔓延擴散、舉國動員式抗疫，等等。人們有理由陷入更深的深思：是否存在“后人哀之而不鑒之”？在國家治理現(xiàn)代化的進程中，是否存在一個“壓力型體制悖論”？也就是說：“壓力型體制”的日益強化，目的在于壓實各級公共治理的責任，但層層加碼施壓、層層追查責任，反而使各級政府因“懼怕出事”而“不敢擔責”？這也許是此次重大疫情對國家治理現(xiàn)代化提出的新挑戰(zhàn)和新任務。

其實，從國家治理體系到治理機制，再到治理能力，是一個制度體系—體制機制—行為動機的連續(xù)治理鏈條，聯(lián)結治理體系與行為動機的關鍵，在于構成具體行動者行為激勵的體制機制。本文將從這一視角，對未來推進國家治理現(xiàn)代化的新課題和新任務加以分析。

健全各級組織最為基礎的“講真話機制”

“說實話”“講真話”，是做人的基本底線和良知，也是公共治理的根本基礎。然而，在現(xiàn)實社會的公共治理中，不乏“實事求是”“講真話”難以實現(xiàn)的情況。在此，并非簡單的“干部作風”所能解釋，也并非民眾呼吁的“信息公開”所能解決。那么，一些干部不敢“講真話”的制度性約束是什么？是什么樣的“行為激勵機制”導致一些干部不敢“講真話”？

筆者認為，依據(jù)前述的治理邏輯鏈條，其主要原因有以下四個方面：一是，“講真話者”沒有“好報”，如果涉及到同事和領導的職責問題，甚至可能遭到同事排擠和領導報復。二是，“講真話者”要承擔“責任”——反映自身工作和本級工作的實情和問題，可能同時映射出自身工作沒有做好，故而被領導和上級追責。三是，某些領導不喜歡“講真話者”。講真話、反映本級工作實際和問題，可能被領導認為是給“本級政府添麻煩”，甚至被扣上“影響政府形象和社會穩(wěn)定”的大帽子。四是，在一些地方，政治生態(tài)扭曲，“不講真話形成政治風氣”，“講真話者”反而成為另類，甚至遭到同事鄙視和領導討厭，長此以往，“講真話”愈來愈少。

沒有基層干部和群眾反映的“真情實況”，各級政府的公共決策就必然失去“真實基礎”，難免出現(xiàn)各式各樣的“決策失誤”。如何構建堪稱基礎性工程的“講真話”機制，是未來國家治理、特別是基層治理中最為重要的課題之一。筆者以為，這主要包括三個方面：一是構建“講真話無錯制度”，在各級組織中制定制度性規(guī)定，明確“講真話無錯”的原則，除了惡意陷害以外（堅決制止和打擊），“講真話者”不承擔任何政治和行政責任。二是真正落實“容錯糾錯機制”，“講真話者”只要是出于公心和為了工作需要，哪怕反映的情況中有部分不實和不準確的地方，也需要“容錯糾錯”。三是加強各級組織的民主監(jiān)督，落實民主評議領導的制度機制，在領導干部的選拔和任用中強化民主選舉的基礎機制，以便為一些單位“講真話”提供制度保障。總之，沒有基層的“講真話”（制度機制），就難以有真正的基層治理現(xiàn)代化；沒有基層治理現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化也將失去最為堅實的根基。

健全各級組織最為關鍵的“擔責機制”

一定的公共權力必須承擔相應的公共責任，這是治理現(xiàn)代化的基本通則。“誰來負責”“誰來擔責”是公共治理中最為關鍵的問題，但近年來，盡管中央一再強調“層層壓實責任”，黨紀監(jiān)察部門也一再地檢查監(jiān)督，在公共治理上還是出現(xiàn)“無人擔責”的問題。此次新冠肺炎疫情出現(xiàn)防疫延誤等問題，到底應該由誰來承擔責任？我們這里無意對此進行追查，只是為了說明“壓力型體制悖論”的基本邏輯：層層追責機制，反而造成了“無人負責”的困局。其原因究竟何在？

一是層層壓實責任，造成了層層不敢承擔責任。因為誰也保證不了“萬無一失”（紛繁多樣的各種工程和任務），而一旦有任何失誤，就可能導致“一失萬無”（一旦被追責則政治前途全部斷送）。所以，各級組織為了保證自己不被追責或少擔責任，會通過組織權力鏈條，盡量把各種責任下卸和“甩鍋”到下級組織。二是各級組織通過召開會議布置工作—簽訂各種責任書—檢查監(jiān)督考核，把各種政治和行政責任下卸到基層，而基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府并沒有多少相應的權力和資源來完成各種任務。各種行政責任看似層層得到“落實”，但實際上被“落實”到了最無力、也最難以承擔“責任”的層級（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層醫(yī)院）。三是層層壓實責任，反而造成“責任虛置”，而一旦其引致基層無法承擔的大事故或大疫情，所謂的“責任”則又沿著權力鏈條“向上回溯”，直至最后由最頂層來承擔。

筆者認為，為健全各級組織各負其責的“擔責機制”，一是要減少責任環(huán)節(jié)。改革目前中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級行政體制，變?yōu)橹醒搿⑹〖?、市縣級三級體制，實行省直管市、直管縣體制，并把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)槭锌h政府的派出機構，賦予其一級政府組織的完全行政權力。二是要明確各級政府組織之間的權力、責任關系，進一步落實權力清單和責任清單制度，同時賦予地方政府更多的自主權和治理權，以適應各地不同的經濟社會發(fā)展狀況及其復雜的治理問題。三是要跳出層層下卸責任的制度慣性，切實減輕基層組織的各種壓力和負擔，只有遏制上級組織的官僚主義傾向，才能減少下級組織的形式主義動機。四是要真正落實“容錯糾錯機制”?，F(xiàn)實中，各級組織難以落實“容錯糾錯機制”，還是在于害怕承擔“容錯糾錯責任”。使“容錯糾錯機制”得到真正落實，關鍵在于改變層層追責的“壓力型體制”的運作方式，大幅減少檢查考核評比的頻次，改變眾多“事前監(jiān)督”為一次性的“事后監(jiān)督”，改變體制內的“自我監(jiān)督”為體制外的人民群眾監(jiān)督，加大當?shù)孛癖姟⒐草浾?、社會組織民主監(jiān)督政府的渠道和力度。

落實各級組織最為根本的“實干機制”

中央一再強調“層層壓實責任”，本該各級政府組織勇于擔當、奮發(fā)實干，卻為何在基層治理中還是出現(xiàn)了各式各樣的“不實干”現(xiàn)象？并且在基層治理中，“不實干”現(xiàn)象還在花樣翻新，表現(xiàn)為各種顯性和隱性問題：如各種懶政、庸政現(xiàn)象，自己的職責和工作不能及時有效地完成，各種推責卸責現(xiàn)象；又如基層壓力過大，導致各式各樣的“形式主義應付”，包括填報各種材料報表，迎接各種檢查，做各種形象工程和表面文章等；再如各種看似忙亂，實則不干任何實事的“假積極”。有些干部一年能參加200多個會議，但于本組織的實際工作和業(yè)務發(fā)展，并沒有多少關聯(lián)和促進作用。

為什么現(xiàn)實中會出現(xiàn)上級越是加壓，下級越是不落實“實干機制”的現(xiàn)象？這根本上還是一個體制機制問題：一是“干的越多，越容易出事，越要承擔責任”，故而導致各級干部普遍存在“多干不如少干”“干事不如不干”的心理。而這正是由于“干任何事都要被追責”的機制所造成的，甚至一些單位出現(xiàn)“一個人干、三個人看，還有三個人在監(jiān)督”的尷尬局面。二是“會干的不如會看的”“會看的不如會拍的”，一些單位“實干的人”不如“會拍領導的人”，實干的人往往得不到獎勵和重用，相反，“會拉關系”“會拍領導”的人得以晉升提級。而這與當前一些單位干部任用中的民主選拔機制不暢、“黨內官僚化”現(xiàn)象日趨嚴重有很大關系。三是某些單位領導往往不太喜歡“能干的人”，反而更喜歡“聽話的人”。一方面，與“能干的人”比較，會顯得領導“不能干”，有“功高蓋主”之嫌。另一方面，“能干的人”干的越多，越容易出事，一旦出事，單位領導也要承擔相應的主體責任。

如何真正落實“實干機制”，真正促進基層干部真抓實干？這需要從制度機制上加以法治化保障，而不僅僅是通過改變干部作風、提高干部素質就能實現(xiàn)的。一是真正強化民主選拔干部的制度機制。在一個單位，誰能干事？誰的才能人品突出？其實，基層群眾對此最清楚，但基層群眾在干部選任中根本沒有多少發(fā)言權，導致一些單位領導“一言堂”現(xiàn)象日益嚴重。只有真正加強民主評議干部、民主選拔干部的渠道和機制，才能形成激勵和崇尚干事創(chuàng)新的制度環(huán)境。二是減少體制內“空轉”的檢查考核，加大當?shù)孛癖妼Φ胤胶突鶎诱拿裰髟u議力度，發(fā)揮真正人民民主和社會監(jiān)督的力量，推動地方基層政府講真話、干實事。三是進一步落實“容錯糾錯機制”，為真正想干事、能干事的干部創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境。四是改變“黨內官僚化”現(xiàn)象，用民主評議和民主選拔制度，監(jiān)督和推動領導干部干事創(chuàng)新，改變目前“領導不干，誰也別想干”的官僚化趨勢。筆者看來，在此次防疫抗疫的戰(zhàn)斗中，一些地方政府部門和紅十字會組織的官僚化與不干事，與這些地方領導干部的選任機制和激勵機制不健全、不完善緊密相關。

拓寬公共輿論監(jiān)督的“民主機制”

開放、多元、流動的社會結構和社會環(huán)境，是當代中國現(xiàn)代化建設的偉大成就，也是日趨加深的普遍社會事實。而開放多元的現(xiàn)代社會，則需要開放多元的輿論監(jiān)督，其是民主法治社會的內在組成，也是應對重大公共安全事件的必要組成。

為什么現(xiàn)代社會治理中，公共輿論的監(jiān)督如此重要？這體現(xiàn)在三個機制層面：其一，公共輿論的預警機制。中國地域廣大、發(fā)展不平衡，各地各基層矛盾和問題復雜多樣。只有身處基層和一線的干部群眾，對其本地和基層出現(xiàn)的問題與風險有第一時間和第一感受的敏感性，可以隨時隨地地發(fā)現(xiàn)問題的苗頭和萌芽。其二，公共輿論的評價機制。由于身處問題和事件的前沿，地方和基層的公眾，對其地方和基層政府的治理績效有著切身的感受，也最有“評價發(fā)言權”。其三，公共輿論的監(jiān)督機制。對于地方政府和各個職能部門的工作與績效，當?shù)睾突鶎痈刹咳罕娪凶钋猩淼母惺芎椭苯拥牧私?，其掌握的各種信息也最為及時和全面，由其對各級政府和各個組織做出評價和監(jiān)督，也就更為直接和有力。

那么，如何在未來的公共治理中，拓寬公共輿論監(jiān)督的“民主機制”呢？可以從兩個層次加以制度性強化：一是加強官方媒體的民主監(jiān)督。官方主流媒體代表黨和國家的主流聲音，應把意識形態(tài)功能與公共輿論功能做一適當區(qū)分，在做好意識形態(tài)工作、弘揚宣傳正能量的同時，加強其公共輿論的社會監(jiān)督功能，而不是完全服務于地方政府的“維穩(wěn)職能”和“輿論控制”。二是加強自媒體的民主監(jiān)督。中國當前已經有8億多網民，幾乎人人手中的智能手機都能隨時隨地拍攝和轉播，構成了無時不有、無地不有的自媒體監(jiān)督網絡。這是真正的人民民主和人民監(jiān)督，這些網民身處社會生活的各個領域和各個層級，能夠隨時隨地揭示和反映基層生活中的一切變化和趨向。這也是真正第一時間、第一現(xiàn)場和第一節(jié)點的民主監(jiān)督，是各級政府和官方媒體能力不及、無法完全覆蓋的監(jiān)督。當前和今后，只有改變封閉、遲緩和落后的傳統(tǒng)輿論監(jiān)督方式，適應現(xiàn)代社會開放多元流變的時代趨勢，開拓和放寬自媒體社會輿論的公共監(jiān)督功能，才能在第一時間反映和揭示社會問題的風險點和隱形的社會問題。

構建多元參與的“協(xié)同治理體制”

隨著當代中國全面現(xiàn)代化進程的不斷推進，中國社會也日益深刻地進入了多元開放流動的新時代。社會結構多元化、階層結構多樣化、各地經濟社會發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)的急劇互動和雙向轉變等，使得前現(xiàn)代因素、現(xiàn)代因素和后現(xiàn)代因素在當代中國同期共處、激變轉型。同時，各個階層和人群的職業(yè)結構、收入結構和需求結構多樣而不同，完全依靠政府“單打獨斗”、大包大攬的治理方式難以適應，傳統(tǒng)“壓力型體制”下的運動式治理亟需變革。

傳統(tǒng)的“政府全包”的治理方式，其實根本不可能實現(xiàn)“全能政府”。一是對于各個階層和人群的“細分”需求和“提升”需求，政府并不能夠及時給予回應和滿足：企業(yè)主、白領、自由職業(yè)者、知識分子、公務員、農民工和鄉(xiāng)村農民等，各個群體具有不同的公共服務訴求，各級政府難以做到及時有效的“針對性回應”，這就亟需發(fā)揮市場組織和社會組織的多樣化服務和產品提供功能。二是對于各個地方、基層社會發(fā)展與公共安全中的問題和矛盾，地方政府并不能夠做到第一時間感知和匯總，需要通過市場組織和社會組織及時地反映出來，并盡可能地自我解決。這就亟需在給予地方和基層政府更多自主權的同時，盡快加強市場組織和社會組織的建設，開拓基層社會自我組織和自我運行的活力和空間。三是“全包政府”的行動遲緩和高成本運行。地方政府抑制市場和社會組織壯大與活力的同時，首先帶來的是地方政府對社會問題的敏感性缺失和行動遲緩。其次造成各級政府高成本運行，一些地方政府“縱向到底、橫向到邊”的網格化管控模式，帶來了行政成本增高。如一些地方不但有正規(guī)的警察和城管組織，還要大量雇傭輔警、交管、協(xié)管、聯(lián)防員、治安員、網格員等，其行政費用支出甚至遠遠超過正式編制支出。

現(xiàn)代社會的公共治理，一定是民主基礎上的上下互動、社會自組織活躍穩(wěn)固、社會多方參與的協(xié)同治理。首先，各級黨政組織的統(tǒng)合作用不可或缺，但主要是起到組織、領導和協(xié)調作用，雖然在一定時期內國家主導的現(xiàn)代化轉型作用巨大，但在現(xiàn)代化成長的同時，社會組織和社會活力必須同時成長壯大。其次，市場組織競爭性運轉的基礎作用值得重視。現(xiàn)代社會的絕大多數(shù)經濟和社會活動，可以由市場組織加以運作和實施，其根本的優(yōu)勢是低成本和高效率，只是在市場失靈的公共領域，政府才能克服“外部性”而發(fā)揮重要作用。如此次武漢防疫的緊張時刻，物流企業(yè)高效率分配救援物資，就與當?shù)卮壬平M織的低效率形成強烈對比。再次，社會組織無處不在的公益性功能值得肯定。衡量一個社會的現(xiàn)代化程度，社會組織的活力和作用是根本性的指標。此次全國性的防疫抗疫工作中，各種社會組織和志愿組織的快速啟動和運作，是對各級政府防疫工作的最有力補充和完善。中國未來公共治理中，社會組織的進一步壯大和功能發(fā)揮，將是一個極其重要和關鍵的基礎性工程。最后，公共輿論和公民個體的自覺參與和民主監(jiān)督，也是現(xiàn)代社會治理的根本和基石。公共輿論（官方媒體和自媒體）是現(xiàn)代社會公共安全的預警機制和監(jiān)督力量，公民個體的素質和公民參與是社會成熟和民主培育的標尺，只有全體公民的自覺和自主，才能真正建構一個既有秩序、又有自由的民主社會。

【本文作者為中國社會科學院政治學研究所首席研究員】

責編：蔡圣楠 / 董 楠