【摘要】當(dāng)前正處于法治政府建設(shè)的攻堅(jiān)時(shí)期。從合法行政到良好行政,從形式合法到實(shí)質(zhì)合法,是新時(shí)代法治政府建設(shè)增強(qiáng)老百姓獲得感和滿意度的必由之路。中國(guó)特色法治政府建設(shè)具有數(shù)字(智慧)、行政和政治等多維面向,正在經(jīng)歷精細(xì)化發(fā)展的新階段。
【關(guān)鍵詞】法治政府 數(shù)字化 實(shí)質(zhì)法治 【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的十八大明確提出2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)中包括法治政府基本建成。2015年中共中央和國(guó)務(wù)院首次聯(lián)合發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020)》,明確提出2020年法治政府建設(shè)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的路線圖、施工圖和時(shí)間表。黨的十八大以來(lái),特別是在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)的全面部署之下,法治政府建設(shè)進(jìn)入快車道。近期,中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室?guī)缀跬瑫r(shí)啟動(dòng)法治政府建設(shè)實(shí)地督察和法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建入圍城市的實(shí)地評(píng)估工作,前者強(qiáng)調(diào)通過(guò)督察進(jìn)行法治體檢從而形成有效倒逼作用,后者旨在通過(guò)評(píng)選和榜樣示范進(jìn)而激發(fā)地方法治建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力,反向壓力和正向激勵(lì)共同構(gòu)成當(dāng)前法治政府建設(shè)的正反組合拳。筆者同時(shí)參與了法治政府督察與核查工作,分別對(duì)浙江省臺(tái)州市和廣東省深圳市、珠海市以及南沙區(qū)法治政府建設(shè)進(jìn)行了深度調(diào)研,結(jié)合對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄖ握ㄔO(shè)的全景式描繪,以期總結(jié)并詮釋與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的法治政府建設(shè)的目標(biāo)構(gòu)成,進(jìn)而勾勒出中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)之路。
服務(wù)型政府、數(shù)字化政府與創(chuàng)新型政府交相呼應(yīng),激發(fā)法治政府建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力
互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代,大數(shù)據(jù)治理、互聯(lián)網(wǎng)思維、人工智能在政府活動(dòng)過(guò)程中的普遍使用,已經(jīng)成為助力放管服改革、建設(shè)創(chuàng)新型政府,進(jìn)而完成服務(wù)型政府打造的加速器。放管服改革持續(xù)推進(jìn),創(chuàng)新動(dòng)力不減。浙江省從“最多跑一次”行政審批改革,到85%以上事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“一證通辦”,96.9%政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“掌上可辦”,臺(tái)州市率先實(shí)現(xiàn)“無(wú)差別全科受理”“無(wú)休日辦公”,打造“無(wú)證明城市”;廣東東莞市推進(jìn)“銀證通”“秒批”等改革舉措,實(shí)現(xiàn)了行政審批流程再造,從源頭阻斷行政審批可能引發(fā)的權(quán)力尋租和腐敗通道,確保依法行政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。相應(yīng)地,放管結(jié)合就要求在減少審批的同時(shí)還要確保監(jiān)管接得住。從珠海城管執(zhí)法的數(shù)字監(jiān)管到深圳城市管理智慧中心的打造,包括南沙正在探索的行政執(zhí)法信息平臺(tái)和監(jiān)督平臺(tái)的投入使用,通過(guò)智慧監(jiān)管實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和執(zhí)法的無(wú)縫銜接,從而打造無(wú)漏洞和無(wú)死角監(jiān)管。可見,面對(duì)服務(wù)型政府打造的現(xiàn)實(shí)之需,數(shù)字化政府和創(chuàng)新型政府的互動(dòng)和融合無(wú)疑構(gòu)成當(dāng)前法治政府建設(shè)最強(qiáng)勁的動(dòng)力源,法治政府建設(shè)在新時(shí)代的數(shù)字(智慧)之維、行政之維以及得以增強(qiáng)人民滿意度和獲得感的政治之維,共同構(gòu)成當(dāng)前法治政府建設(shè)的最生動(dòng)面向。
法治政府建設(shè)需要良好行政和實(shí)質(zhì)法治,真正實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”和個(gè)案的正義性
當(dāng)前社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。解決不平衡不充分發(fā)展問題歸根結(jié)底就是公平正義問題。法治是治國(guó)理政的基本方式,是捍衛(wèi)公平正義的基本準(zhǔn)則?;诖?,根據(jù)新時(shí)代法治政府建設(shè)的基本要求,從合法行政到良好行政,從形式法治到實(shí)質(zhì)法治就應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)代法治政府建設(shè)的必由之路。實(shí)踐中,浙江省探索“教科書式”行政執(zhí)法、編制行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn);珠海市在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域大力推行行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法方式;深圳市房屋征收強(qiáng)調(diào)實(shí)體合法和程序合法并重、市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域推行“你點(diǎn)我查”的市民參與食品監(jiān)管新模式,這些無(wú)疑為有效規(guī)制行政執(zhí)法裁量權(quán),切實(shí)推進(jìn)程序法治,探索公眾參與市場(chǎng)監(jiān)管模式進(jìn)而培育法治社會(huì),奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)前法治政府建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入精細(xì)化發(fā)展的新階段,一方面,強(qiáng)調(diào)行政管理過(guò)程從實(shí)體到程序都要以“看得見”“摸得著”的正義實(shí)現(xiàn)為基本目標(biāo)導(dǎo)向。另一方面,不斷創(chuàng)新行政執(zhí)法方式,將“以人為本”“人文關(guān)懷”作為增強(qiáng)老百姓認(rèn)可度的理念要求,特別是通過(guò)充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性并形成全面有效的公眾參與作為倒逼政府實(shí)現(xiàn)善治和精治的重要突破口,進(jìn)而發(fā)揮法治政府建設(shè)對(duì)于推進(jìn)法治社會(huì)和法治國(guó)家建設(shè)的示范和帶頭作用。
法治政府建設(shè)需要依托于人的因素實(shí)現(xiàn)良法善治
法治政府建設(shè)強(qiáng)調(diào)良法善治,但同時(shí)需要依靠人來(lái)踐行和推進(jìn)。關(guān)鍵少數(shù),即黨政主要負(fù)責(zé)人在實(shí)施管理活動(dòng)中具有重要作用,作為法治建設(shè)第一責(zé)任人,必將直接對(duì)該地區(qū)的法治發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生決定性影響。實(shí)踐證明,當(dāng)?shù)攸h政一把手的法治素養(yǎng)越高,當(dāng)?shù)胤ㄖ嗡胶艽罂赡芤苍礁摺楹粚?shí)第一責(zé)任人推進(jìn)法治政府建設(shè)的職權(quán)職責(zé),浙江省臺(tái)州市出臺(tái)了黨政第一責(zé)任人推進(jìn)法治政府建設(shè)的28項(xiàng)職責(zé)清單。在調(diào)研中,筆者通過(guò)查閱地方黨委會(huì)會(huì)議紀(jì)要等材料發(fā)現(xiàn),黨委會(huì)專題討論法治政府建設(shè)的頻率、黨委書記親自為法治政府建設(shè)布局并謀劃的批示數(shù)量、法治建設(shè)在地方整體發(fā)展規(guī)劃中的比率等數(shù)據(jù),能生動(dòng)反映出該地法治生態(tài)情況。在與關(guān)鍵少數(shù)交流過(guò)程中,“發(fā)展要上、法治要讓”“效率優(yōu)先、法治讓位”“程序不重要、實(shí)體最重要”,“學(xué)法”和“用法”兩張皮等現(xiàn)象依舊存在,必須根治。法治政府建設(shè)必須要解決從口號(hào)到文件,從理想到現(xiàn)實(shí)的真正轉(zhuǎn)換問題。按照權(quán)責(zé)一致原則,建立黨政一把手在法治政府建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主體責(zé)任的分工與合作機(jī)制,并形成有效制度,確保該制度能夠落地,這是現(xiàn)階段解決法治政府建設(shè)過(guò)程中“形式主義”“口號(hào)主義”問題,緩解動(dòng)力不足困境的必由之路。
多元糾紛化解機(jī)制的互補(bǔ)互恰與和諧共生是解決法治政府建設(shè)“最后一公里”梗阻的不二法門
廣東、浙江兩地民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍,爭(zhēng)議多發(fā)、案件高發(fā)。如何高效、有效化解爭(zhēng)議已經(jīng)成為當(dāng)前兩地法治政府建設(shè)中的突出難題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),將行政調(diào)解貫穿于行政爭(zhēng)議的始終,積極探索訴前調(diào)解、復(fù)議前調(diào)解,夯實(shí)復(fù)議和訴訟中與訴訟后調(diào)解,建立復(fù)議與人民調(diào)解和行政調(diào)解的銜接機(jī)制,通過(guò)調(diào)解實(shí)現(xiàn)化解行政爭(zhēng)議的靈活性和高效性,進(jìn)而達(dá)到案結(jié)事了、定紛止?fàn)幍哪繕?biāo),已經(jīng)成為地方實(shí)現(xiàn)化解爭(zhēng)議“最多訪一地”的重要突破口。比如,浙江省臺(tái)州市建立了社會(huì)治理綜合服務(wù)中心(信訪超市),廣東省南沙區(qū)作為省復(fù)議和調(diào)解有機(jī)銜接聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)單位正在推行“1+1+9+N”工作模式等。行政調(diào)解的普遍使用直接滿足了地方政府希冀靈活、高效化解爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)需求,對(duì)于緩解現(xiàn)階段我國(guó)爭(zhēng)議多發(fā)的壓力困境作用明顯。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,充分利用不同解紛機(jī)制的優(yōu)勢(shì),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)補(bǔ)強(qiáng)和助力應(yīng)當(dāng)成為必由之路,即既要充分利用調(diào)解方式實(shí)現(xiàn)化解行政爭(zhēng)議的效率性和靈活性,同時(shí)也要注意已經(jīng)法定化的解紛機(jī)制(比如仲裁、復(fù)議、訴訟等多元化解機(jī)制)對(duì)實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義以及打造穩(wěn)定、公平、可預(yù)期的法治環(huán)境所具有的不可替代的重要意義。理論上,任何社會(huì)都有爭(zhēng)議,關(guān)鍵就在于要建立化解爭(zhēng)議的法治體系。建立多元糾紛化解爭(zhēng)議的法治體系,相應(yīng)地就需要結(jié)合不同發(fā)展階段爭(zhēng)議和矛盾的成因及其特點(diǎn),采用類型化的進(jìn)路,結(jié)合每一種化解爭(zhēng)議機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì),構(gòu)建最自洽的爭(zhēng)議及其爭(zhēng)議化解機(jī)制的匹配體系,以確保任何一種爭(zhēng)議都能在這一體系中得到實(shí)質(zhì)性化解,讓每一種解紛機(jī)制的優(yōu)勢(shì)都能夠得到充分發(fā)揮,同時(shí)其劣勢(shì)又能夠通過(guò)其他化解機(jī)制予以消解。不同解紛機(jī)制之間的互補(bǔ)互恰與和諧共生無(wú)疑將為實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帯?gòu)建和諧社會(huì)夯實(shí)基礎(chǔ)。
(作者為中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授、國(guó)家監(jiān)察與反腐敗研究中心執(zhí)行主任)
【參考文獻(xiàn)】
①應(yīng)松年主編:《當(dāng)代中國(guó)行政法》,北京:人民出版社,2018年。
②馬懷德主編:《行政法前沿問題研究》,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2018年。
責(zé)編/周小梨 美編/陳琳(見習(xí))
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