【摘要】短視頻依托互聯(lián)網技術，具備了傳統(tǒng)媒體無可比擬的資源優(yōu)勢和容量優(yōu)勢，不受時間、空間、人群的限制，也因此給世界各國的監(jiān)管評估帶來了新的挑戰(zhàn)。面對火熱發(fā)展和亂象叢生并存的短視頻產業(yè)，一方面，需要主管部門頻出重拳，加強監(jiān)督，平臺自身加強內容審核和安全管控；另一方面，還需要積極推進立法，創(chuàng)新治理理念，出臺制度舉措，有效防控短視頻產業(yè)可能產生的“負外部性”，引導和規(guī)制短視頻產業(yè)健康長效發(fā)展，推進我國網絡空間法治化建設。

【關鍵詞】短視頻 信息傳播 法律規(guī)制   【中圖分類號】D922.16 【文獻標識碼】A

當今，互聯(lián)網技術的發(fā)展和移動終端的普及，使得人們的信息獲取渠道和閱讀習慣不斷發(fā)生巨大改變。網絡短視頻已逐漸成為社會大眾喜聞樂見的一種信息文化傳播方式，逐漸滲入到社會文化的許多方面，扮演著越來越重要的角色。

據中國互聯(lián)網絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的第43次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2018年12月，我國網民規(guī)模達8.29億，短視頻用戶規(guī)模達6.48億，用戶使用率為78.2%；2018年，我國網民的人均周上網時長為27.6 小時，短視頻應用使用時長占比為8.2%。①

此外，2018年，我國的短視頻市場獲得各方廣泛關注，百度、騰訊、阿里巴巴、微博持續(xù)在短視頻領域發(fā)力，網易、搜狐等紛紛推出新的短視頻應用，央視、人民日報、新華社等主流媒體也紛紛以新聞熱點、輿論引導為主要內容推出特色短視頻項目，短視頻產業(yè)如雨后春筍般迅速發(fā)展。

與此同時，短視頻的迅速發(fā)展也加劇了行業(yè)競爭的激烈程度, 短視頻發(fā)布平臺和發(fā)布者或因疏于監(jiān)管，或為了增加關注度和虛擬收入, 在短視頻中摻入低俗、色情、暴力、獵奇、虛假、拜金等有害信息和不良內容。亂象叢生的傳播內容，野蠻無序的競爭環(huán)境，使得火爆的短視頻產業(yè)背后危機四伏，引起了社會的共同關注。對于新興短視頻的有效規(guī)制，一方面需要主管部門頻出重拳，平臺自身加強內容審核和安全管控；另一方面還需要積極推進立法，創(chuàng)新治理理念，出臺制度舉措，有效防控短視頻產業(yè)可能產生的“負外部性”②，引導和規(guī)制短視頻產業(yè)健康長效發(fā)展，推進我國網絡空間法治化建設。

針對傳統(tǒng)媒體的規(guī)制手段在短視頻領域存在局限性

傳統(tǒng)媒體在新聞載體資源方面受到版面和播出時間的限制，這往往是規(guī)制的基礎。比如，電視之所以受到嚴格規(guī)制，是因為頻譜資源的稀缺性和共有性。但短視頻依托互聯(lián)網技術，具備了傳統(tǒng)媒體無可比擬的資源優(yōu)勢和容量優(yōu)勢，不受時間空間人群的限制，也因此給世界各國的監(jiān)管評估帶來了新的挑戰(zhàn)。以歐盟和美國為例，如何在傳統(tǒng)的音視頻服務框架內定義網絡視頻，成為規(guī)制體系應對網絡視頻的首要議題：如果是與電視相似的內容上網，不管長短，都要受到原有方式的監(jiān)管；而非電視類型的內容則享受自由表達的權利，規(guī)制體系也更為關注監(jiān)管者的角色創(chuàng)新，聯(lián)合規(guī)制和自我規(guī)制成為主要特點。③

規(guī)制的合理性來自于對媒體角色和功能的認知，來自于對媒體潛在威脅公共利益或他人利益的方式與程度的判斷，以及對其市場可持續(xù)發(fā)展的預期。我國的短視頻領域，一是短視頻產業(yè)在市場競爭中已經出現(xiàn)了信息繭房、過濾氣泡、網絡巴爾干等負面效應，同時短視頻平臺的壟斷中心化阻擾了創(chuàng)新，甚至帶來“劣幣驅逐良幣”的逆淘汰效應，對社會秩序、傳播環(huán)境和產業(yè)發(fā)展都造成了破壞；④二是短視頻急劇增長形成的海量傳播內容，使得行政主管機關的監(jiān)管資源變得愈發(fā)捉襟見肘；三是短視頻的規(guī)制和治理需要重新平衡信息監(jiān)管與表達自由、大眾知情與個人隱私之間的價值關系。由此可見，傳統(tǒng)的規(guī)制模式已經難以滿足短視頻產業(yè)的發(fā)展需要，必須要創(chuàng)新法律規(guī)制的理念和制度，以法治保障和引領短視頻產業(yè)的規(guī)范運作和有序發(fā)展。

短視頻產業(yè)發(fā)展存在不可忽視的現(xiàn)實問題和法律風險

短視頻產業(yè)已成為我國網絡視聽領域的新生力量，進入了發(fā)展繁榮期，與此同時一些內容和渠道方面的問題甚至亂象也受到社會廣泛關注，現(xiàn)實中與短視頻有關的法律爭議亦逐漸增多，亟需予以關注和研究。

一是短視頻數(shù)量激增，政府監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)。相較于對文字內容的關鍵詞篩選把關，視頻畫面難以抓取和界定，也更具技術上的挑戰(zhàn)性，因此視頻長期以來都存在難以審查和監(jiān)管的問題。隨著短視頻用戶規(guī)模的擴大和使用時長的增加，面對龐大的短視頻數(shù)量，人工、技術審核速度跟不上發(fā)布的速度，視頻內容的事前監(jiān)管存在不可控的風險。而在現(xiàn)有的法律規(guī)制和政府監(jiān)管體系下，對生產、傳播違法和不良內容的短視頻平臺的懲罰力度不到位，更易使得平臺因違法所得大于違法成本而放松審查，政府事后監(jiān)管的效果亦有限。未來5G的出現(xiàn)以及智能手機的發(fā)展，使短視頻的生產模式、傳播途徑將進一步多樣化，政府客觀上也將面臨更大的監(jiān)管困難。

二是短視頻內容良莠不齊，存在潛在版權風險。短視頻內容按生產方式可分為 UGC、PGC、PUGC三種類型。其中，UGC(User Generated Content)是指非專業(yè)的普通用戶自主制作并上傳的內容。UGC打破了以往專業(yè)傳播者信息傳播的壟斷，其創(chuàng)作門檻低，參與范圍廣，提供了短視頻平臺90%以上的內容，也是導致短視頻內容良莠不齊且重復化、同質化嚴重的主要原因，具有潛在的版權風險。比如，忽略了對內容創(chuàng)新的重視，抄襲借鑒、盲目跟風現(xiàn)象嚴重；非法抓取、剪拼改編視聽節(jié)目，未經許可違法傳播別人的短視頻、特別是傳播片段作品的行為普遍存在。隨著短視頻市場的逐步成熟，優(yōu)質內容應該成為各平臺的核心競爭力，因此提高內容創(chuàng)作創(chuàng)新能力，避免同質化競爭，并加強對原創(chuàng)作品的版權保護應成為法律規(guī)制的重點。

三是未成年人保護機制不成熟，權益保護缺位。青少年自控能力不足，短視頻行業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，也引發(fā)青少年不同程度的沉迷問題。更嚴重的，網絡短視頻甚至出現(xiàn)了“低齡媽媽”、未成年少女懷孕等對青少年價值觀產生極大負面影響的內容。我國《未成年人保護法》第33條規(guī)定，國家采取措施，預防未成年人沉迷網絡；國家鼓勵研究開發(fā)有利于未成年人健康成長的網絡產品，推廣用于阻止未成年人沉迷網絡的新技術。但這一立法較為抽象，還需要具體有效的配套制度予以落實。2019年3月，國家網信辦指導“抖音”“快手”“火山小視頻”等短視頻平臺試點上線的青少年防沉迷系統(tǒng)，是對未成年人的有效保護措施，但目前的應用范圍仍然有限，且我國未建立相應的內容分級審核制度，未成年人權益保護還有待進一步加強。

四是短視頻傳播中的信息失控，導致潛在侵權風險。短視頻在傳播中會將當事人信息事無巨細的暴露在公眾面前， 一旦某個視頻走紅，視頻中的人物就會面臨隱私泄露的風險，其中有的部分短視頻，是在未經當事人同意甚至在當事人毫不知情的情況下在社交媒體進行傳播， 這就會對他人的隱私權造成嚴重的侵害。⑤此外，短視頻中虛假信息的傳播，也可能會對當事人的人格權等權益造成侵害。而人格權作為與人身相關的權利，一旦被侵害很難恢復和彌補。

我國短視頻法律規(guī)制的現(xiàn)狀及存在的突出問題

在全面依法治國的背景下，網絡法治是我國法治建設的重要組成部分。習近平總書記指出，要依法加強網絡空間治理，加強網絡內容建設，為廣大網民特別是青少年營造一個風清氣正的網絡空間；同時要加快網絡立法進程，完善依法監(jiān)管措施，化解網絡風險，讓互聯(lián)網在法治軌道上健康運行。⑥近年來，我國網絡空間法律體系建設進入快速發(fā)展階段，網絡短視頻規(guī)制也是其中的重要內容之一。

在法律法規(guī)層面，2000 年國務院頒布《互聯(lián)網信息服務管理辦法》，規(guī)定了針對互聯(lián)網信息服務提供者的“九不準”和“七條底線”要求，是規(guī)范互聯(lián)網信息服務活動的基礎性規(guī)范；2017年《網絡安全法》對網絡運營者、個人和組織權利義務的規(guī)定，也適用于短視頻平臺和用戶。二者作為法律和行政法規(guī)，為規(guī)制短視頻提供了基本遵循，但其關于短視頻的規(guī)定過于原則和抽象，缺乏針對性，難以適應短視頻發(fā)展的趨勢和要求。

在部門規(guī)章層面，國家新聞出版廣電總局和國家互聯(lián)網信息辦公室出臺了大量規(guī)定，例如2007年出臺《互聯(lián)網視聽節(jié)目服務管理規(guī)定》、2009年出臺《關于加強互聯(lián)網視聽節(jié)目內容管理的通知》，明確規(guī)定了視聽節(jié)目不得含有的十項內容；2012年出臺《關于進一步加強網絡劇、微電影等網絡視聽節(jié)目管理的通知》和2014年出臺《補充通知》，規(guī)定視頻網站應按照“誰辦網誰負責”的原則，對網絡視聽節(jié)目先審后播；2016年出臺《關于加強微博、微信等網絡社交平臺傳播視聽節(jié)目管理的通知》、2017年出臺《互聯(lián)網視聽節(jié)目服務業(yè)務分類目錄( 試行) 》《關于進一步加強網絡視聽節(jié)目創(chuàng)作播出管理的通知》、2018年出臺《關于進一步規(guī)范網絡視聽節(jié)目傳播秩序的通知》，適應網絡短視頻快速發(fā)展的需要，不斷發(fā)布有針對性地制定管理細則，特別是“堅決禁止非法抓取、剪拼改編視聽節(jié)目的行為”的規(guī)定對以 UGC 為特色的B站等視頻網站進行了重點規(guī)制； 2017年出臺《互聯(lián)網新聞信息服務管理規(guī)定》，明確了互聯(lián)網新聞信息服務許可制度，根據其規(guī)定，短視頻新聞的制作和分發(fā)也需獲得許可。

在行業(yè)規(guī)范層面，中國網絡視聽節(jié)目服務協(xié)會2017年發(fā)布《網絡視聽節(jié)目內容審核通則》，細化了內容審核的準則，包含8項禁止內容，10項需要剪截、刪除的內容以及需要重點把關的內容。2019年，短視頻經歷“瘋長”風波，協(xié)會再次發(fā)布《網絡短視頻平臺管理規(guī)范》和《網絡短視頻內容審核標準細則》。相較于法律法規(guī)和部門規(guī)章，該《規(guī)范》和《細則》對短視頻服務網絡平臺以及網絡短視頻內容審核的標準分別進行了具體、細致的規(guī)范。但作為行業(yè)規(guī)范，其也存在效力層級較低，違法性界定模糊等不足，如對于“淫穢、色情信息”規(guī)定界定不清，沒有相應的執(zhí)行標準，未對相關主體的法律責任作出明確規(guī)定。⑦

綜上可見，目前我國短視頻規(guī)制以部門規(guī)章為主，行業(yè)規(guī)范為輔，著力于解決短視頻發(fā)展中出現(xiàn)的突出問題，尚缺乏具有全面性、長期性和針對性特點的專門法律法規(guī)，從頂層設計的角度建立制度和機制，明確對短視頻違法違規(guī)行為的界定、審核和懲處，引領和保障短視頻產業(yè)的長遠發(fā)展。

我國下一步完善短視頻法律規(guī)制的重點舉措

短視頻產業(yè)的迅速崛起，促進了我國網絡經濟的發(fā)展，滿足了大眾碎片化的閱讀習慣和信息需求，豐富了人們的娛樂生活。隨著5G時代的到來，用戶分享和生產短視頻的便捷度都將大幅提升，短視頻產業(yè)勢必將占據用戶更多的體驗時長。從法律規(guī)制的角度來說，加快推進短視頻立法，提升相關規(guī)定的法律位階，建立健全以下制度和舉措，有助于引領和保障短視頻產業(yè)實現(xiàn)健康長久的發(fā)展。

一是完善信息內容審核管理制度，過濾不良信息。短視頻發(fā)展的核心動力是內容，因此對短視頻內容與價值的審核把關，是保障其健康長久發(fā)展的基礎。如前所述，根據有關部門規(guī)章和行業(yè)規(guī)范，我國網絡短視頻平臺實行節(jié)目內容先審后播制度，網絡平臺開展短視頻服務，應建立與業(yè)務規(guī)模相匹配的審核員隊伍。這些規(guī)定旨在通過內容審核管理制度來構筑信息流通“高墻”，過濾掉不良信息，規(guī)制和引領短視頻產業(yè)發(fā)展。實踐中，由于一些審核的具體標準和要求是由不具有法律約束力的行業(yè)規(guī)范提出的，平臺難以落實到位。因此建議充分發(fā)揮法律在懲治不法內容方面的警示作用，同時承認行業(yè)自律性規(guī)則的法律地位，在法律法規(guī)中明確不同監(jiān)管主體內容審核的對象、標準、程序和效力，建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和平臺管理之間的銜接機制，全面落實短視頻內容審核管理制度。此外，政府主管部門和行業(yè)協(xié)會在對網絡視頻內容進行審核時，可以綜合法律規(guī)定與道德要求、網絡視頻內容、用戶年齡等維度，對短視頻建立內容分級審核制度并設置用戶觀看權限，推進信息內容審核的精細化管理。

二是引導社會各方積極協(xié)同參與，共建共治共享。網絡短視頻具有數(shù)量大、傳播快、監(jiān)管難的特點，僅憑監(jiān)管部門單方的作為是遠遠不夠的，因此必須積極推進行業(yè)自律和平臺監(jiān)督機制建設，搭建平臺運營者、內容生產者、傳播者、消費者、廣告商等經營者、權益相關者等聯(lián)合規(guī)制矩陣，形成多元主體治理格局。其一要充分利用現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會或鼓勵成立針對短視頻的新行業(yè)協(xié)會，完善行業(yè)的自治規(guī)范，充分發(fā)揮行業(yè)的自治能力，進行聯(lián)合規(guī)制，提高規(guī)制效率；其二要加重并有效落實短視頻平臺的法律責任，建立嚴格的獎懲機制，加強平臺對用戶上傳內容的監(jiān)督和管理，真正做到“平臺審核預防，政府監(jiān)管處罰”；其三要加強對公民個人、社會團體、自媒體等短視頻傳播多元主體的傳播力、影響力、公信力等傳播指標的測量、評估和規(guī)制，引導和鼓勵從業(yè)者自治，優(yōu)化短視頻傳播環(huán)境。

三是建立健全舉報投訴機制，加強外部監(jiān)督。短視頻平臺應當健全舉報投訴機制，吸納專家、網絡領袖、普通用戶加入內容監(jiān)督的隊伍，形成短視頻平臺的外部監(jiān)督機制，彌補監(jiān)管部門和平臺在龐大的短視頻數(shù)量面前的能力缺陷，促進治理多中心化。目前，快手等部分短視頻平臺內設置了用戶“一鍵舉報”功能，但由于缺乏相應的法律規(guī)定，大量短視頻平臺沒有為用戶提供便捷的非法視頻監(jiān)督舉報途徑，大大阻礙了用戶監(jiān)督機制的發(fā)展。因此，建議通過立法建立健全用戶向監(jiān)管部門和短視頻平臺監(jiān)督舉報的途經，擴展違法、不良短視頻內容的發(fā)現(xiàn)渠道，加強對短視頻內容的外部監(jiān)督。

四是暢通救濟渠道和機制，充分保障權利。對短視頻的規(guī)制和治理，究其實質是對信息監(jiān)管與表達自由價值的平衡。因此，對短視頻平臺、行業(yè)協(xié)會、內容生產者傳播者消費者等多元主體的規(guī)制，本質上并不是為了限制，而是為了保護其有序地發(fā)展。建立短視頻監(jiān)管中錯誤處置的救濟機制，如針對刪除、下架、投訴等情形，在制度層面上為權利人建立相應的申訴渠道和救濟途經，能更加充分地尊重和保障相關主體的自由和權利，形成更有活力的多元主體治理格局。

（作者分別為中國社會科學院學部委員；中國社會科學院國際法研究所研究員）

【注釋】

①CNNIC：《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》PDF版，取自：http：//www.cac.gov.cn/wxb_pdf/0228043.pdf，國家互聯(lián)網信息辦公室官網。

② [德]貢塔·托依布納著、陸宇峰譯：《憲法的碎片——全球社會憲治》，北京：中央編譯出版社，2016年版，第1-3頁。這里的“負外部性”是指因法律規(guī)制的嚴重缺位，全球經濟、科學、技術、教育、新傳媒、醫(yī)療等社會子系統(tǒng)的社會權力擴張并侵犯個人和體制完整性。因此，亟需革新憲法和法律來有效限制它們的破壞效果。

③姬德強、杜學志：《短視頻規(guī)制：國際實踐與中國對策》，《中國出版》，2017年第16期。

④郭倩：《短視頻治理的“規(guī)制”與“自由”》，《青年記者》，2018年第33期。

⑤張嘉儀：《網絡短視頻的法律規(guī)制問題研究》，《農家參謀》，2019年第13期。

⑥周漢華：《習近平互聯(lián)網法治思想研究》，《中國法學》，2017年第3期。

⑦羅日明、劉嵐?jié)?、徐曉妍：《我國網絡短視頻的法律規(guī)制研究》，《法制博覽》，2019年第17期。

責編/谷漩 美編/王夢雅

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