新冠肺炎疫情發(fā)生后，各級財政及時出臺一系列財稅政策措施，對加強(qiáng)重點(diǎn)防控物資保障供應(yīng)，強(qiáng)化醫(yī)務(wù)人員激勵保障，對企業(yè)和個人給予稅收優(yōu)惠，支持加快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，政策效應(yīng)日趨顯現(xiàn)。應(yīng)急管理是人類社會發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，全球應(yīng)急突發(fā)事件頻繁發(fā)生。突發(fā)公共事件高頻次、大規(guī)模發(fā)生，影響范圍廣，破壞程度重。健全完善財政政策支持有效預(yù)防、科學(xué)處置和災(zāi)后恢復(fù)重建，成為全球經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展共同面對的一個重要課題。

應(yīng)急管理制度建設(shè)必須挺在事件前面。我國構(gòu)建的應(yīng)急管理制度體系，從程序上解決了應(yīng)急管理的法律依據(jù)，從實(shí)踐上將不確定性轉(zhuǎn)化為確定性，從組織上解決了應(yīng)急管理權(quán)責(zé)劃分，從操作上解決了應(yīng)急管理事前、事中、事后階段性工作機(jī)制。而財政政策是應(yīng)急管理的“硬核”，應(yīng)急管理屬于政府兜底的基本公共服務(wù)。履行“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)”等政府職責(zé)時，厘清政府與市場邊界，充分發(fā)揮財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱在應(yīng)急管理中的職能作用，大力提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有效供給，這是社會穩(wěn)定的“防護(hù)網(wǎng)”。

目前，財政政策應(yīng)對突發(fā)事件，規(guī)避政策安排“碎片化”風(fēng)險，增強(qiáng)法制性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、精準(zhǔn)性和有效性，降低政策制度交易成本等方面，尚存在一些不足和短板。其一，事權(quán)與支出責(zé)任劃分模糊削弱了應(yīng)急管理能力。政府之間、部門之間應(yīng)急管理事權(quán)與支出責(zé)任不清晰。如患者救治費(fèi)、醫(yī)務(wù)人員補(bǔ)助、科研攻關(guān)等支出，雖明確了中央與地方負(fù)擔(dān)比例，但是事權(quán)劃分不夠細(xì)化。其二，輕事前預(yù)防、重事后投入格局亟待調(diào)整。初步統(tǒng)計，應(yīng)急安全預(yù)防性支出與事后處置支出比例是1∶5，即預(yù)防性支出1元錢所能達(dá)到的效果相當(dāng)于事后處置支出5元錢的效果，說明事前預(yù)防支出比事后處置支出更具效率。目前，事發(fā)應(yīng)急響應(yīng)支出占比高，事前預(yù)防性支出較少，難以發(fā)揮應(yīng)急財政政策效能。一些地方為了“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”，年初較少安排預(yù)備費(fèi)和預(yù)防性公共支出。其三，應(yīng)急管理項(xiàng)目支出績效目標(biāo)缺失。全面實(shí)施預(yù)算績效管理政策落實(shí)不到位，應(yīng)急項(xiàng)目支出沒有編制績效目標(biāo)，不利于事后開展績效評價。其四，應(yīng)急捐贈物資、儲備物資管理制度存在短板。應(yīng)急捐贈物資和儲備物資，因到達(dá)時間不確定，數(shù)額無法預(yù)估，造成受贈慢、亂發(fā)放、強(qiáng)征用等現(xiàn)象，應(yīng)急管理物資統(tǒng)籌集中管理的問題迫切需要加以解決。其五，突發(fā)事件應(yīng)急管理資金動態(tài)監(jiān)管偏弱。應(yīng)急資金分配時缺少項(xiàng)目支出可行性分析，一些部門和地方“重分配過程、輕使用結(jié)果”，專款專用監(jiān)管缺位，未構(gòu)建程序性的內(nèi)控監(jiān)管機(jī)制，難以杜絕損失浪費(fèi)現(xiàn)象。

因此，應(yīng)加快構(gòu)建應(yīng)急管理財政政策體系，推進(jìn)應(yīng)急管理依法依規(guī)、科學(xué)有序、精準(zhǔn)有效。

第一，全力支持應(yīng)急管理能力建設(shè)。廓清事權(quán)與支出責(zé)任，明晰突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個階段政府間、部門間的事權(quán)與支出責(zé)任，夯實(shí)應(yīng)急管理的“硬核”基礎(chǔ)。強(qiáng)化政策保障能力，研究國內(nèi)外突發(fā)事件應(yīng)急管理財政政策成效與教訓(xùn)，剖析單一財政政策與財政政策組合利弊，建構(gòu)科學(xué)高效的應(yīng)急管理“政策池”，按事件等級相機(jī)選擇政策工具組合。提高政策執(zhí)行力，支持運(yùn)用大數(shù)據(jù)、智能化等技術(shù)，建立應(yīng)對突發(fā)事件聯(lián)合作戰(zhàn)信息化平臺，不折不扣落實(shí)階段性財政政策。

第二，研究設(shè)立國家應(yīng)急管理基金。參照科技、文化、農(nóng)業(yè)、政企合作、融資擔(dān)保等基金設(shè)立模式，著眼“補(bǔ)短板”考慮，研究設(shè)立國家應(yīng)急管理基金。多元籌措資本金，中央和地方從每年財政收入增量中按一定比例劃撥，亦可引入國際國內(nèi)金融資本、社會資本、私人資本入股，中央設(shè)立母基金，各省設(shè)立子基金。組建股份公司，按照相關(guān)法律規(guī)定，組建應(yīng)急管理基金股份有限公司，各省設(shè)立分公司，隸屬財政部，實(shí)施垂直管理。實(shí)行市場化運(yùn)作，正常年景通過市場化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)保值增值，偶遇突發(fā)事件年度則集中發(fā)力，以解決千頭萬緒的應(yīng)急之需。改變通過預(yù)備費(fèi)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金應(yīng)對突發(fā)事件支出，避免“現(xiàn)上轎，現(xiàn)扎耳朵眼”。降低制度交易成本，設(shè)立專用基金應(yīng)對突發(fā)事件，可以避免“臨時找錢”“突擊花錢”“九龍治水”無序行為，減輕產(chǎn)出效率低、透明度差、公信力弱的風(fēng)險隱憂。

第三，完善應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排。探索構(gòu)建應(yīng)急管理預(yù)算支出框架。一是加大預(yù)防性投入。實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”模式，將包括捐贈資金在內(nèi)的所有資金納入預(yù)算管理，設(shè)置“一個進(jìn)口”“一個出口”統(tǒng)籌管理，增強(qiáng)早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置的穩(wěn)定預(yù)期。二是調(diào)整預(yù)備費(fèi)提取比例。探討提高預(yù)備費(fèi)提取比例的可行性，可以擴(kuò)大1個百分點(diǎn)。對當(dāng)年預(yù)備費(fèi)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余，原則上不再用于當(dāng)年一般性預(yù)算支出，允許將其結(jié)轉(zhuǎn)到下年繼續(xù)滾存使用。三是拓寬資金籌措范圍。出臺PPP應(yīng)急管理制度、增發(fā)國債或?qū)ｍ?xiàng)債等，創(chuàng)新公共產(chǎn)品或公共服務(wù)“多元供給機(jī)制”，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行和動態(tài)監(jiān)管，紓解“緊平衡”收支矛盾。

第四，嚴(yán)格突發(fā)事件支出全面績效管理。樹立用績效對沖風(fēng)險的意識，應(yīng)急條件下的績效管理就是遏制風(fēng)險蔓延，應(yīng)急支出績效目標(biāo)就是對沖公共風(fēng)險，防止衍生風(fēng)險等導(dǎo)致的浪費(fèi)。差別化設(shè)計績效目標(biāo)，建立應(yīng)急管理財政專家?guī)欤瑥V泛吸收行業(yè)專家智慧建言。區(qū)別層級政府、不同區(qū)域設(shè)計差別化績效目標(biāo)和指標(biāo)，要聚焦精準(zhǔn)性、時效性、公平性和公正性。加強(qiáng)政策績效評價，強(qiáng)化對基層政府政策績效評價，評價政策是否及時到位，補(bǔ)助政策是否合理，政策是否公開透明，政策是否達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出效果。捐贈物資統(tǒng)籌集中管理，實(shí)施一個單位歸口管理制度。

第五，完善應(yīng)急財產(chǎn)征用補(bǔ)償制度。一是健全征用補(bǔ)償規(guī)范。完善應(yīng)急物資征用決定書、送達(dá)征用決定書、辦理征用物資交接、財產(chǎn)返還程序、及時實(shí)施補(bǔ)償和補(bǔ)償結(jié)果公示制度。二是制定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照“分類管理、科學(xué)核定、市場為主”等原則，制定補(bǔ)償方式，出臺補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。健全政府、企業(yè)、個人財產(chǎn)征用風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和補(bǔ)償核查制度，以減少道德風(fēng)險進(jìn)一步提高政府公信力。