積極的財(cái)政政策要更加積極有為，其重要內(nèi)涵之一就是要適度加大支出強(qiáng)度。適當(dāng)提高財(cái)政赤字率、發(fā)行特別國(guó)債、增加專項(xiàng)債券規(guī)模等措施，將為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。同時(shí)，還要更加注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，以收定支、量入為出，把該壓的壓下來(lái)、該減的減下去，加大民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的保障力度。

近日，中央政治局會(huì)議在研究部署進(jìn)一步統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作時(shí)指出，要加大宏觀政策調(diào)節(jié)和實(shí)施力度，積極的財(cái)政政策要更加積極有為，適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，發(fā)行特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模。

中央為何要采取這幾項(xiàng)重要舉措？這些措施將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到什么效果？就相關(guān)熱點(diǎn)問(wèn)題，記者采訪了相關(guān)專家學(xué)者。

應(yīng)對(duì)收支平衡壓力

當(dāng)前，我國(guó)疫情防控取得階段性重要成效，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序加快恢復(fù)。同時(shí)，境外疫情呈加速擴(kuò)散蔓延態(tài)勢(shì)，世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易增長(zhǎng)受到嚴(yán)重沖擊，我國(guó)疫情輸入壓力持續(xù)加大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是產(chǎn)業(yè)鏈恢復(fù)面臨新的挑戰(zhàn)，需要宏觀政策精準(zhǔn)、協(xié)同發(fā)力。

“我國(guó)著力構(gòu)建以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系。在當(dāng)前形勢(shì)下，積極的財(cái)政政策作用凸顯，而且要更加積極有為。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明表示。

白景明分析，積極的財(cái)政政策要更加積極有為，其重要內(nèi)涵之一就是要適度加大支出強(qiáng)度，“適當(dāng)提高財(cái)政赤字率、發(fā)行特別國(guó)債、增加專項(xiàng)債券規(guī)模等措施，是面對(duì)新冠肺炎疫情沖擊和復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中央作出的重要決策”。

疫情沖擊帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增速放緩、近年來(lái)持續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)等措施造成財(cái)政減收，同時(shí)疫情防控、民生保障等剛性支出較大，收支矛盾較為突出。

當(dāng)政府支出超過(guò)收入時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政赤字，赤字規(guī)模占GDP的比重，則為赤字率。“為應(yīng)對(duì)收支矛盾，有必要適當(dāng)提高赤字率，而且我國(guó)具備提高赤字率的空間。”白景明說(shuō)。

國(guó)際上通常采用的參考標(biāo)準(zhǔn)是歐盟在1992年制定的《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定的3%的赤字率、60%的債務(wù)率。這個(gè)規(guī)定有其合理性，但合理赤字水平受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等多方面因素影響，各國(guó)情況差異很大。白景明表示，“3%只是一個(gè)參考值，不是必須完全遵守的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，不少國(guó)家都已突破”。

我國(guó)歷年在確定赤字率時(shí)，既考慮了3%的參考值，又權(quán)衡了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。2016年、2017年我國(guó)赤字率均為3%，2018年赤字率為2.6%，系近年來(lái)赤字率首次下調(diào)，但因國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)，赤字規(guī)模與2017年的2.38萬(wàn)億元持平。2019年，我國(guó)繼續(xù)增加財(cái)政支出規(guī)模，安排全國(guó)財(cái)政赤字27600億元，赤字率由2.6％適度提高到2.8％。

白景明認(rèn)為，與世界主要經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)赤字率水平并不高，“今年支出壓力加大，特別是要保障公共衛(wèi)生、教育、社保等方面的剛性支出，有必要適當(dāng)提高赤字率，以更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，化解財(cái)政收支矛盾”。

特別國(guó)債備受關(guān)注

在此次明確的一系列措施中，發(fā)行特別國(guó)債備受關(guān)注。“國(guó)債在發(fā)行時(shí)通常沒(méi)有指定用途，但特別國(guó)債則是針對(duì)某項(xiàng)特定事務(wù)籌資發(fā)行的國(guó)債。”白景明解釋說(shuō)。

華泰固收發(fā)布研究報(bào)告分析，特別國(guó)債與一般國(guó)債在資金用途、預(yù)算管理和發(fā)行流程方面存在明顯差異。特別國(guó)債資金用途不同于一般國(guó)債，專門服務(wù)于特定政策，支持特定項(xiàng)目需要。

此前，我國(guó)發(fā)行過(guò)兩次特別國(guó)債。第一次是1998年，經(jīng)第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議批準(zhǔn)，財(cái)政部發(fā)行2700億元長(zhǎng)期特別國(guó)債，所籌集的資金全部用于補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金。

第二次是2007年，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議決定：批準(zhǔn)發(fā)行15500億元特別國(guó)債，用于購(gòu)買約2000億美元外匯，作為即將成立的國(guó)家外匯投資公司資本金。

此外，2007年第一期6000億元特別國(guó)債于2017年8月29日到期兌付。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部采取滾動(dòng)發(fā)行方式向有關(guān)銀行定向發(fā)行6000億元特別國(guó)債。

“特別國(guó)債與地方專項(xiàng)債券的定位具有互補(bǔ)性，這次兩個(gè)政策工具同時(shí)使用，能夠發(fā)揮出更好效果。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮表示。

華泰固收研究報(bào)告認(rèn)為，特別國(guó)債的決策機(jī)制和用途更加靈活，能起到補(bǔ)充和定向支持作用，對(duì)于緩解經(jīng)濟(jì)壓力、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)主體預(yù)期至關(guān)重要。在當(dāng)前高度不確定性的環(huán)境下，適時(shí)、適度重啟特別國(guó)債發(fā)行很有必要。

從此前特別國(guó)債發(fā)行經(jīng)驗(yàn)看，特別國(guó)債既可以發(fā)揮拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作用，又可以起到補(bǔ)充商業(yè)銀行資本金、吸收過(guò)量流動(dòng)性的作用。“與財(cái)政赤字和地方專項(xiàng)債相比，特別國(guó)債的用途更加靈活，可起到放大財(cái)政政策效果、對(duì)癥下藥的作用。”上述報(bào)告表示。

鄭春榮分析，此次特別國(guó)債的投向可能包括支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)企業(yè)幫困等。“特別國(guó)債一方面可以通過(guò)直接投資方式讓一些債務(wù)水平較高的地區(qū)使用國(guó)債資金，給這些地區(qū)解困；另一方面也通過(guò)靈活性投資，填補(bǔ)地方債不能覆蓋到的一些領(lǐng)域。”鄭春榮說(shuō)。

有效帶動(dòng)擴(kuò)大投資

我國(guó)的地方政府債券包括一般債券和專項(xiàng)債券，其中專項(xiàng)債券是地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。值得注意的是，專項(xiàng)債由于其償債來(lái)源等特點(diǎn)，不列入一般公共預(yù)算，也不列入赤字。

去年底以來(lái)，財(cái)政部提前下達(dá)了2020年部分新增地方政府債券額度18480億元，包括一般債券5580億元、專項(xiàng)債券12900億元。截至今年3月20日，全國(guó)各地發(fā)行新增地方政府債券14079億元，占提前下達(dá)額度的76%，其中發(fā)行專項(xiàng)債券10233億元，占提前下達(dá)額度的79%。

總的來(lái)看，今年地方政府債券發(fā)行進(jìn)度加快，期限更加合理，長(zhǎng)期債券占比超八成，與往年相比債券期限與其項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期限更加匹配，債券發(fā)行利率保持較低水平。

日前，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆表示，要用好地方政府專項(xiàng)債券，堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，優(yōu)化投向結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大使用范圍，在項(xiàng)目上儲(chǔ)備一批、發(fā)行一批、建設(shè)一批、接續(xù)一批。

“專項(xiàng)債券用于鐵路、軌道交通等交通基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，可有效帶動(dòng)擴(kuò)大投資，形成對(duì)經(jīng)濟(jì)的有力拉動(dòng)?？紤]當(dāng)前應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的需要，有必要適當(dāng)增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模。”鄭春榮說(shuō)。

鄭春榮認(rèn)為，從穩(wěn)增長(zhǎng)和補(bǔ)短板角度看，加大公共衛(wèi)生服務(wù)、應(yīng)急物資保障領(lǐng)域投入，加快5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度，將成為地方政府債券資金投向的主要方向之一。

提高赤字率、發(fā)行特別國(guó)債、增加專項(xiàng)債規(guī)模，積極財(cái)政政策的多項(xiàng)舉措將為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。

專家認(rèn)為，在財(cái)政政策更加積極的同時(shí)，也要防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。“在采取提高赤字率等措施的同時(shí)，要繼續(xù)深化財(cái)政改革，特別是要更加注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，以收定支、量入為出，政府要過(guò)緊日子，堅(jiān)決取消不必要的項(xiàng)目支出，把該壓的壓下來(lái)、該減的減下去，加大對(duì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的保障力度。”白景明說(shuō)。