【摘要】官員提拔過程中“看不見”的“臺階”包括論資排輩式和身份式的“臺階”、慣例式的“臺階”兩類情形。要想打破官員提拔中“看不見”的“臺階”，就應(yīng)該將其“顯性化”，需要以觀念上的“四改變”，助力新“官”理念之塑造；提升透明度，推進制度化建設(shè)；以“非級別性臺階”和特別通道解決官員晉升中的“天花板”問題，并將其嵌入到顯性的制度、規(guī)則之中。

【關(guān)鍵詞】官員 “臺階” 晉升 “顯性化”     【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

官員提拔過程中存在著一種所謂“看不見”的“臺階”，這種“看不見”指的是事物不外露的一種現(xiàn)象或狀態(tài)。“看不見”的“臺階”相對于制度規(guī)定的臺階而言，指的是在選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的過程中人為設(shè)置或由于習(xí)慣做法所形成的，不為《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》所規(guī)定、群眾所共知的，而是內(nèi)部掌握或客觀存在的同一級別之間的“臺階”。

那么，要想打破在官員提拔過程中“看不見”的“臺階”，有兩個問題需要首先搞清楚：一是這樣的“臺階”有哪些？ 二是何以產(chǎn)生這些“臺階”？這兩個問題清楚了，如何破除也就大體明了了。經(jīng)驗表明，“看不見”的“臺階”過多會造成個別黨政機關(guān)工作人員，尤其是基層工作人員在選拔、升遷中出現(xiàn)一步落后步步落后的狀況。在官員提拔過程中“看不見”的“臺階”現(xiàn)象有著諸多的情形或表現(xiàn)，歸納起來主要有兩大情形。

第一類情形：論資排輩式和身份式的“臺階”

這類情形的“臺階”癥候背后很大程度上與觀念有關(guān)系。論資排輩式的“臺階”主要表現(xiàn)在年齡、教育程度等方面。年齡上的“臺階”總認為年輕干部年紀輕、資歷弱，所謂“嘴上無毛、辦事不牢”，不能給予重任。教育程度上的“臺階”總是強調(diào)學(xué)歷的門檻，缺了某程度的文憑就失去晉升、調(diào)動等機會，有“唯學(xué)歷論”之成份在。

而身份式的“臺階”主要表現(xiàn)在性別、干部類型等方面。在干部提拔任用上，盡管沒有公開或明文規(guī)定，但存在個別“重男輕女”現(xiàn)象，將女干部放在“配角”的位置。這背后其實也存在觀念上的誤區(qū)，以為女同志在工作分配上可能會“拈輕怕重”，而能力、意志等方面又可能處于“弱勢”的狀態(tài)。在基層，干部的身份多種多樣，有公務(wù)員編制的行政干部，也有事業(yè)編制的干部；有正式編制的干部，也有借調(diào)或臨時的干部，等等。不少地方的事實表明，在干部報酬發(fā)放、工作成績的認可以及工作崗位調(diào)動、提拔等方面都存在著一定程度的“臺階”，即天秤往往自覺或不自覺地向前一類干部傾斜。 

第二類情形：慣例式的“臺階”與“官本位”“唯資歷論”有關(guān)聯(lián)

這類情形的“臺階”主要有三種情況：

其一，官階級別及其重要性之“看不見”。同一級別不同序列尤其在地方黨委、政府、人大、政協(xié)不同序列之間存在著“臺階”，其地位、重要性排序分別為書記、政府首長、人大主任和政協(xié)主席，其實如果是一個縣級序列，這些官職都是處級。其表現(xiàn)就是，在選拔或晉升干部時，把黨委的干部“高看一截”，同一職務(wù)的政府人員到黨委任職，認為是一種提拔了，因此，從政府機關(guān)到黨務(wù)系統(tǒng)需要經(jīng)過一些“臺階”，已經(jīng)成為慣例。另外，在黨委任職的人員通常容易獲得提升。

其二，同序列同一級別之間的“臺階”，主要表現(xiàn)在部門間和部門內(nèi)的“臺階”。同一級別的職能部門之間，其崗位有重要和非重要之分，這一區(qū)分其實內(nèi)含著“臺階”，例如，由民政局局長調(diào)任到財政局任局長，也是得到提拔重用的表現(xiàn)，副市長與市委副書記職位之間就存在著“臺階”，盡管兩個職位相同，但是，如果從副市長職位調(diào)任至市委副書記職位，那么通常被認為是提拔重用了。部門內(nèi)存在著“臺階”，例如，同屬于民政局的，從社會事務(wù)科科長調(diào)轉(zhuǎn)為人事科科長或辦公室主任，通常被認為是獲得重用。

其三，地域之“看不見”。這也很好理解，對于工作的地點，人們始終有著“潛在臺階”之意識，例如，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記調(diào)到街道任書記，從偏僻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)到城郊工作，都被認為是得到重用提拔。

在官員提拔過程中，由于“臺階”的存在，直接的觀察與表現(xiàn)似乎是晉升空間的有限或不足，其實背后是觀念和制度因素對于晉升空間的約束。晉升空間的有限或不足，直接而形象的說法就是級別“天花板”現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象在縣級尤其基層最為突出。在當(dāng)代中國組織人事制度中，級別恐怕是最重要的激勵因素，卻面臨空間較為有限的尷尬，加上這些年來所實施的下派“空降兵”擠占了一些職位，使原本狹窄的通道更加擁堵了，因此，基層干部多半都直接或間接地碰到“臺階”。

一方面，基層干部提拔過程中遭遇到臺階，是因為基層干部是一種由黨委決定的“任命制”，加上年齡、文化程度、性別等限制，這些表面上看起來屬于制度規(guī)定之外的因素，但依然是由制度本身缺陷所造成的結(jié)果，是現(xiàn)行干部制度不夠科學(xué)、完善而造成有些干部晉升臺階的設(shè)置不夠合理。這是制度性的因素。此外，加上在選拔用人方面缺乏責(zé)任追究機制，有時這讓個別主管領(lǐng)導(dǎo)有機可乘，為了自己的私利或小團體的利益，形成為己所用的一些“臺階”。另一方面，干部成長需要走一些臺階，這是必要的，但是形成“看不見”的“臺階”，那就是“唯資歷論”“官本位”這些觀念在作祟了。

以觀念上的“四改變”助力新“官”理念之塑造，打破官員提拔過程中的“臺階”

從地方經(jīng)驗來看，要打破官員提拔“看不見”的“臺階”，總的一個思路是，盡量讓其“顯性”起來，以“顯性化”方式解決，讓“看不見”的“臺階”變得“可見”。“顯性化”就是把過程和結(jié)果展示出來，使過程透明可見。

1980年8月18日，鄧小平同志在講話中對“臺階”作過相當(dāng)辯證的看法：“干部要順著臺階上，一般的意義是說，干部要有深入群眾、熟悉專業(yè)、積累經(jīng)驗和經(jīng)受考驗鍛煉的過程。但是我們不能老守著關(guān)于臺階的舊觀念。”要“打破那些關(guān)于臺階的過時的觀念，創(chuàng)造一些適合新形勢新任務(wù)的臺階，這才能大膽破格提拔。”

“臺階”首先關(guān)聯(lián)到如何看待“官”的觀念，它涉及到年齡、性別和學(xué)歷等身份或者資歷的問題。年齡、性別和學(xué)歷等其實直接或間接地同人們對“官”的觀念或想像相關(guān)聯(lián)。為此，需要進行四個方面的改變，塑造出新的“官”念。

一是改變年齡與從政經(jīng)驗的線性關(guān)系，重新界定從政的“經(jīng)驗”。例如，年輕人經(jīng)驗不足，籠統(tǒng)說來是對的，尤其在以經(jīng)驗為取向或基礎(chǔ)的社會中，年紀是一個重要的因素，就是年紀越大，經(jīng)驗越豐富，即是這個說法的典型。但是，在快速發(fā)展的當(dāng)下，一是經(jīng)驗要分類型、類別的，也許有些經(jīng)驗恰恰可能成為創(chuàng)新發(fā)展的一種負資產(chǎn)。經(jīng)驗并非都是有作用的，一方面，經(jīng)驗同年齡并不存在必然的正向關(guān)系，有些情況恰恰相反，年齡越大經(jīng)驗越缺乏。更何況，現(xiàn)在國家尤其是基層治理更需要新的方式，在這方面也許年輕人比較有優(yōu)勢，年紀大的恰恰成為“無經(jīng)驗”的一個群體。這一點，鄧小平同志看得相當(dāng)?shù)那宄?ldquo;有些同志擔(dān)心，年輕人經(jīng)驗不夠，不能勝任。我看，這種擔(dān)心是不必要的。經(jīng)驗夠不夠，只是比較而言。老實說，老干部對于現(xiàn)代化建設(shè)中的新問題，不是也沒有什么經(jīng)驗，也要犯一些錯誤嗎？”其實，每個年齡段的干部都有各自的優(yōu)勢，關(guān)鍵在于如何調(diào)動各年齡段干部的主觀能動性，“讓年長干部有奔頭”和“年輕干部有想頭”。

二是改變退休年齡退職的做法，塑造官無終身的觀念。從上個世紀八十年代開始，在鄧小平同志的努力下，中國已經(jīng)解決了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的問題。這里所謂的“干部終身制”，主要指的是干部到了退休年齡，例如六十歲時退職。可以考慮倡導(dǎo)官員的任期制，并且既然有“晉升”，那么相對應(yīng)的也應(yīng)該有“貶職”，應(yīng)該倡導(dǎo)“官員有上有下”，能者上而庸者下。此外，允許官員有另類的選擇，例如，官員的辭職，并且視為正常的現(xiàn)象。

三是改變單一引進競爭機制的做法，塑造競爭、機遇和挑戰(zhàn)三者并存的觀念。在提拔干部過程中引入競爭機制，有“臺階”就應(yīng)該有競爭，應(yīng)該堅持“臺階”而又不唯“臺階”。競爭機制有助于干部的優(yōu)勝劣汰，有助于干部在競爭中施展自己的才華，有利于干部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，由此可營造出一個公平、透明的環(huán)境。但是，應(yīng)該承認，在提拔干部過程中存在著機遇的問題。有些干部善于尋找、發(fā)現(xiàn)機遇，善于抓住、把握住機遇，還可能善于創(chuàng)造機遇，這些都不是問題，也不是重點，關(guān)鍵在于機遇對于每位干部來說應(yīng)該是平等與公平的。因此，在干部提拔過程中除了要引入競爭機制外，還需要營造機遇的觀念。此外，樹立挑戰(zhàn)的理念，獲得提拔重用不是為了享受，不是為了過把“權(quán)力癮”，而是接受更大的挑戰(zhàn)，在新時代中更有擔(dān)當(dāng)、更有作為。

四是淡化官銜，塑造官無大小的“官階”觀念。中國政治文化中長期存在著“官本位”的思想，至今還比較普遍。為此，需要淡化官位，樹立為官只做事、官大責(zé)任大的理念，為官一任，造福一方，官不在大小，小官亦可作出大貢獻。理念（觀念）雖然是“看不見”的東西，卻很重要。理念是行動的向?qū)?，是制度設(shè)計的依據(jù)，任何一套制度背后都有一套觀念或價值體系，觀念是制度的思想基礎(chǔ)，制度的設(shè)計和形成所反映的是觀念的內(nèi)涵和要求。

提升透明度，推進制度化建設(shè)，并以“非級別性臺階”和特別通道解決官員晉升中的“天花板”問題，助力打破官員提拔中的“臺階”

提升透明度，推進制度化建設(shè)。當(dāng)然，理念需要“顯性”，透明性與制度化就是將理念“顯性化”的機制或條件，而“看不見”的“臺階”缺乏的就是制度與規(guī)則，從而在其操作過程中難見透明性或者公開透明度較低。因為缺乏透明度，“不為廣大干部群眾所共知”，“給干部人事調(diào)整蒙上了神秘性和不確定性”，因此，會造成“自由裁量空間過大”和“相應(yīng)的約束監(jiān)督機制”的缺乏，從而可能在選人用人過程中滋生腐敗現(xiàn)象。對此，一是公開透明。讓人們清楚明白地知曉選人用人過程中的程序、理由和相應(yīng)的規(guī)則。二是在制度、規(guī)范和方法上，一方面，完善職務(wù)與職級相結(jié)合制度，完善干部能上能下的機制，完善公務(wù)員薪酬制度, 實行職級工資制度和職業(yè)養(yǎng)老金制度，從而減少對“看不見”的“臺階”的依賴，打破因“臺階”而出現(xiàn)的一些障礙；另一方面，措施要具體并具有可操作性，讓其“顯性化”，清楚可見和可操作，例如，石家莊市“建立健全綜合研判重在實績的識人機制”，就非常具有可操作性。

以“非級別性臺階”和特別通道解決“天花板”問題，并將其嵌入到顯性的制度、規(guī)則之中。在當(dāng)下中國政治、行政體制中，官員的晉升主要體現(xiàn)為級別的提升，可是，地方尤其在基層，干部晉升“天花板”現(xiàn)象仍然存在，有鑒于此，在遵守剛性的制度、規(guī)則的前提下，要打破官員晉升中“看不見”的“臺階”，創(chuàng)造性地供給新制度、新機制、新舉措。例如，有研究者提出了以“非級別性臺階”來解決官員晉升中的“天花板”問題。所謂“‘非級別性臺階’是指在級別不發(fā)生變化的情況下，能夠激勵官員，充當(dāng)官員晉升過程中‘小臺階’的各種因素”，從而達到激勵的目的。通過“非級別性臺階”在有限的級別空間中解決官員的流動和激勵問題?？墒牵枰赋龅氖?，“非級別性臺階”往往具有非顯性等特點，所謂“非顯性，就是這些臺階的晉升屬性并沒有組織的明文規(guī)定，它們具有組織慣例的特征，但被組織系統(tǒng)及其成員默認”。這樣一來，“非級別性臺階”又可能會成為新的“看不見”的“臺階”。為此，需要將其有效地嵌入到諸如公務(wù)員管理、黨政干部選拔任用、公職人員政務(wù)處分等各項顯性制度之中。此外，在常規(guī)晉升機制下開辟一些特別通道，如同大學(xué)的人才一樣，職稱申請有特別的通道。也就是說，給予優(yōu)秀的干部尤其是基層年輕干部一個特殊的晉升通道，以解決他們的晉升“天花板”困境。當(dāng)然，特別通道同樣需要嵌入到常規(guī)晉升的規(guī)則、規(guī)律之中，并使其“顯性化”。

無規(guī)矩?zé)o以成方圓。“臺階”就是規(guī)則，就是制度，就是標準。無論“看不見”還是“看得見”的，“臺階”有其必要性，有其合理性，要注意并解決的是不當(dāng)?shù)?ldquo;臺階”。但是，不能夸大這些“臺階”的弊端，更不應(yīng)該將官僚體制中所存在的一些問題全都歸結(jié)為“看不見”的“臺階”之錯，而忽視了體制性的問題與進一步改革的必要性。尤其值得注意和提防的是，將體制、機制等問題放在一邊，矛頭只對準“臺階”的做法。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系主任、教授）

【參考文獻】

①魯敏、李月、趙艷霞：《官員晉升中的“非級別性臺階”研究》，《治理研究》，2019年第3期。

②李尚才：《營造四種“官”念》，《決策》，2005年第7期。

責(zé)編/謝帥 美編/宋揚