【摘要】政府治理中的“數(shù)目字管理”在促進(jìn)政府管理的科學(xué)化和理性化、改進(jìn)政府績效的同時(shí)，也可能產(chǎn)生“虛假流量”，從而扭曲信息，誤導(dǎo)決策。“虛假流量”的產(chǎn)生很可能是技術(shù)因素造成的，可以從責(zé)任認(rèn)定、考核指標(biāo)設(shè)計(jì)、考核方式等方面改進(jìn)“數(shù)目字管理”，根除“虛假流量”。

【關(guān)鍵詞】數(shù)目字管理 虛假流量 技術(shù) 制度 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

對(duì)于數(shù)字指標(biāo)的重視是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的重要特征。美籍華裔歷史學(xué)家黃仁宇先生在《萬歷十五年》里提出了“數(shù)目字管理”這一概念，以此作為現(xiàn)代化政府治理的標(biāo)志。“數(shù)目字管理”至少需要兩個(gè)特點(diǎn)：第一，各種真實(shí)情況在技術(shù)上可以被度量、統(tǒng)計(jì)、形成數(shù)據(jù)；第二，不同層級(jí)、不同部門政府之間可以準(zhǔn)確傳遞切實(shí)可信的數(shù)據(jù)，從而形成符合實(shí)際的決策。然而，“數(shù)目字管理”在促進(jìn)政府管理的科學(xué)化和理性化、改進(jìn)政府績效的同時(shí)，一定程度上也扭曲了政府部門的激勵(lì)。一些政府部門的目標(biāo)變得相當(dāng)單一，相關(guān)考核指標(biāo)成為指揮棒，造成一些數(shù)據(jù)與真實(shí)情況的嚴(yán)重背離，形成“虛假流量”，從而扭曲總量指標(biāo)的組成結(jié)構(gòu)，誤導(dǎo)政府決策。

并非所有的信息都可以精確測量，“虛假流量”由此而生

技術(shù)因素是引致“虛假流量”的重要原因。理想化的“數(shù)目字管理”要求在政府管理決策相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域，真實(shí)情況都能以數(shù)據(jù)的方式被反映，形成“數(shù)字化信息”?，F(xiàn)實(shí)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，不同的數(shù)據(jù)采集方式可以生成不同的數(shù)據(jù)，并幫助衡量某些因素。但是，如美國著名投資家查理·芒格在《窮查理寶典》中強(qiáng)調(diào)，數(shù)據(jù)提供者和分析者通常會(huì)過度強(qiáng)調(diào)那些擁有相關(guān)數(shù)據(jù)的因素的重要性，卻忽略那些可能更加重要但沒有相關(guān)數(shù)據(jù)的因素。在技術(shù)層面上，并非所有的信息都可以精確測量。例如，空氣中PM10、PM2.5等不同污染物的濃度在現(xiàn)有技術(shù)條件下可以實(shí)時(shí)監(jiān)測，并按照一定方法合成計(jì)算空氣質(zhì)量指標(biāo)；然而，由于成本或技術(shù)原因，二氧化硫、氮氧化物等各種污染物在一定時(shí)間段內(nèi)的排放量很難在排放源頭進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，更無法抽樣統(tǒng)計(jì)加總，因此需要利用其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)進(jìn)行推算。

從科學(xué)研究的角度看，這些推算仍然可以描述事物的一些特征，本身不失其信息價(jià)值。但是“數(shù)目字管理”僅僅關(guān)注數(shù)字本身，而往往忽略了指標(biāo)的構(gòu)造過程。在管理過程中，如果數(shù)字信息反映了部門和員工的真實(shí)行為，那么就可以被用來厘清相關(guān)部門的責(zé)任，成為績效考核的基準(zhǔn)。而指標(biāo)的推算往往僅基于不同指標(biāo)之間的歷史關(guān)系或者某些理論猜測進(jìn)行，缺少堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，難以核實(shí)認(rèn)定，因此本質(zhì)上難以成為客觀的內(nèi)部考核管理依據(jù)。

但是，一些數(shù)據(jù)使用者卻在濫用這種估算指標(biāo)，把這種估算數(shù)字當(dāng)成統(tǒng)計(jì)數(shù)字，作為責(zé)任評(píng)價(jià)和決策的基礎(chǔ)。例如，每年公布的公路貨運(yùn)量這一流量數(shù)據(jù)，交通部門只能通過過路收費(fèi)站采集貨車載重量，對(duì)于非收費(fèi)公路上的貨運(yùn)情況則完全無法掌握，只能根據(jù)公路里程數(shù)等數(shù)據(jù)進(jìn)行“二次加工”，估算公路貨運(yùn)量。這一數(shù)據(jù)再被用來和相對(duì)比較準(zhǔn)確的鐵路、航空貨運(yùn)量等行政數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，很容易歪曲不同交通運(yùn)輸方式之間的效率權(quán)衡。環(huán)保部門所公布的不同污染物排放量數(shù)據(jù)也是如此。例如，珠三角某地級(jí)市某年機(jī)動(dòng)車上牌數(shù)量大增，按照統(tǒng)計(jì)推算方法，該市當(dāng)年的大氣污染排放總量會(huì)顯著提高，但實(shí)際上機(jī)動(dòng)車數(shù)量大增是因?yàn)猷徑氖?huì)城市機(jī)動(dòng)車“限牌”不“限行”，導(dǎo)致省會(huì)城市車主在地級(jí)市上牌，而仍在省會(huì)城市使用。因此，“流量思維”中對(duì)于流量數(shù)據(jù)的過分強(qiáng)調(diào)，結(jié)合現(xiàn)有的測量技術(shù)約束，產(chǎn)生出的往往是難以反映真實(shí)情況的“虛假流量”。

“虛假流量”可能誘發(fā)與現(xiàn)實(shí)相悖的政策目標(biāo)

多維度的考核指標(biāo)體系是為了激勵(lì)和約束政府行為，以完成政府治理的目標(biāo)。但是，具體指標(biāo)的選擇方式影響著地方政府行為。例如，在環(huán)境保護(hù)層面，盡管有著被媒體曝光的地方政府安排霧炮車在國控監(jiān)測點(diǎn)附近噴霧，甚至直接干擾空氣質(zhì)量監(jiān)測設(shè)備等案例，但是污染物濃度、空氣質(zhì)量等存量指標(biāo)至少是一手的監(jiān)測數(shù)據(jù)，比污染物排放量這一二手?jǐn)?shù)據(jù)更能真實(shí)可靠地反映生態(tài)環(huán)境。但是，如果基于污染物濃度，空氣質(zhì)量等存量指標(biāo)的變化值來進(jìn)行考核，那么由于無法對(duì)污染源進(jìn)行直接監(jiān)測，只能對(duì)區(qū)域整體的生態(tài)環(huán)境變化進(jìn)行評(píng)價(jià)，而仍然無法將責(zé)任分解落實(shí)到真正的行為主體層面上。因此，由于區(qū)分責(zé)任的制度需求，政績考核中有時(shí)忽視了推算指標(biāo)在不同空間尺度上的效力，錯(cuò)誤地進(jìn)行指標(biāo)層層分解，助長了推算指標(biāo)在政府管理中的濫用，可能導(dǎo)致與現(xiàn)實(shí)相悖的政策目標(biāo)。例如，污染物減排量很大程度上是推算數(shù)據(jù)，如果決策者以此作為政策目標(biāo)，采取相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理手段，結(jié)果很可能是循環(huán)往復(fù)的文字游戲，而并不能產(chǎn)生實(shí)際的生態(tài)環(huán)境改善。例如2010年個(gè)別地方為了完成“十一五”規(guī)劃“節(jié)能減排”目標(biāo)而采取的一刀切“拉閘限電”措施。由于難以直接監(jiān)控污染物排放端，污染排放量數(shù)據(jù)是基于其他投入和產(chǎn)出指標(biāo)估算得到的。因此，在投入端進(jìn)行限制就可以完成數(shù)字上的減排任務(wù)，而無需考慮污染程度究竟有無改善。

“數(shù)目字管理”要求基于相對(duì)統(tǒng)一、容易進(jìn)行客觀測量和評(píng)估的任務(wù)指標(biāo)對(duì)政府部門進(jìn)行考核，實(shí)際上可能忽視了不同地方之間的實(shí)際情況差異。近年來黨中央和國務(wù)院強(qiáng)調(diào)“雙創(chuàng)”和“放管服”改革，以此推動(dòng)營商環(huán)境優(yōu)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換。在具體落實(shí)中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)與實(shí)際脫節(jié)，導(dǎo)致個(gè)別地方政府只關(guān)注本地新增企業(yè)數(shù)量指標(biāo)，而對(duì)后續(xù)的企業(yè)經(jīng)營狀況缺少核實(shí)。由此產(chǎn)生的創(chuàng)業(yè)企業(yè)數(shù)量劇增中可能隱含著相當(dāng)多的“虛假流量”。據(jù)廣東國際戰(zhàn)略研究院和北京大學(xué)企業(yè)大數(shù)據(jù)研究中心合作，對(duì)2010年以來新注冊(cè)的廣東省工商注冊(cè)企業(yè)進(jìn)行的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，14500家樣本企業(yè)中僅有24%正在營業(yè)；其余企業(yè)中，16%實(shí)際停止了經(jīng)營；1%空殼企業(yè)，從未運(yùn)營過；35%的注冊(cè)企業(yè)在注冊(cè)地址找不到該企業(yè)和注冊(cè)法人；21%的企業(yè)不能確定經(jīng)營狀態(tài)或不能判斷現(xiàn)狀。據(jù)此推斷，全國幾千萬家注冊(cè)企業(yè)中，可能有很多虛假注冊(cè)的企業(yè)。因此，只關(guān)注新增企業(yè)的數(shù)量變動(dòng)，忽略企業(yè)的登記退出，缺乏對(duì)企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)的持續(xù)動(dòng)態(tài)的追蹤和監(jiān)管，都導(dǎo)致政府難以獲取企業(yè)的真實(shí)營業(yè)狀況，由此可能造成市場信息的失真和“虛假繁榮”。這種數(shù)據(jù)失真在宏觀層面上甚至可能影響我們對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)判斷。

改進(jìn)數(shù)目字管理，根除“虛假流量”

如何改善數(shù)據(jù)質(zhì)量，充分發(fā)揮“數(shù)目字管理”的積極作用呢？只要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的生成過程清晰明白，那么其結(jié)果數(shù)字就是中性的，關(guān)鍵在于防止統(tǒng)計(jì)推算數(shù)據(jù)的濫用和誤用。首先需要厘清統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的作用，根據(jù)數(shù)據(jù)的生成過程決定其用途，區(qū)分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)描述現(xiàn)狀和分配責(zé)任的不同功效，謹(jǐn)慎依據(jù)推算數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向問責(zé)。此外，需要注意統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在不同尺度上的效力，有些從技術(shù)角度看僅僅能反映較大范圍內(nèi)情況的指標(biāo)就不宜層層分解，成為基層工作的指揮棒。最后，除了依靠技術(shù)的進(jìn)步之外，更關(guān)鍵的還是改變激勵(lì)結(jié)構(gòu)。需要切實(shí)貫徹中央為基層減負(fù)的精神，堅(jiān)持實(shí)事求是，破解形式主義?？己艘越Y(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹?，解決督查檢查考核重“痕”不重“績”、留“痕”不留“心”等問題。在問責(zé)過程中改變政府部門既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”的局面，通過引入民眾滿意度調(diào)查等手段，從政府服務(wù)對(duì)象角度評(píng)價(jià)政府工作績效，而避免政府部門只注重單一指標(biāo)，“自拉自唱”的績效評(píng)估。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；廣東外語外貿(mào)大學(xué)廣東國際戰(zhàn)略研究院副教授、專職研究員徐麗鶴對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文受到國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：71973037）和教育部人文社科基地重大項(xiàng)目“創(chuàng)新發(fā)展與政府角色”（項(xiàng)目編號(hào)：16JJD630009）資助】

【參考文獻(xiàn)】

①黃晗、燕繼榮：《從政治指標(biāo)到約束性指標(biāo)：指標(biāo)治理的變遷與問題》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第6期。

②黃仁宇：《萬歷十五年》，北京：三聯(lián)書店，1997年。

③[美]查理·芒格著、李繼宏譯：《窮查理寶典：查理·芒格的智慧箴言錄》，北京：中信出版社，2016年。

責(zé)編/張忠華 美編/王夢(mèng)雅