【摘要】考察中華文明進(jìn)程中城市規(guī)劃演進(jìn)的大歷史，揭示中國城市規(guī)劃的一個(gè)重要特征，即從屬于國家治理體系，是國家實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵措施。著眼于都市社會(huì)、未來城市、提高城市治理能力的大趨勢(shì)，建議深化和細(xì)化國家規(guī)劃?rùn)C(jī)制與體系，改革完善城市規(guī)劃工作，自覺建立城市規(guī)劃的中國話語、中國學(xué)術(shù)與中國知識(shí)體系。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃 規(guī)劃體系 國家治理 中華文明 中國話語

【中圖分類號(hào)】TU984.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.007

城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，2016年2月6日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》要求“強(qiáng)化城市規(guī)劃工作”。不忘本來，面向未來，可以為當(dāng)下城市規(guī)劃實(shí)踐提供借鑒和啟發(fā)。本文著眼于中華文明進(jìn)程中城市規(guī)劃演進(jìn)的大歷史，揭示中國城市規(guī)劃作為國家治理體系組成部分，關(guān)系國家長(zhǎng)治久安；著眼于都市社會(huì)、未來城市、提高城市治理能力的大趨勢(shì)，提出有關(guān)未來中國城市規(guī)劃健康發(fā)展的若干建議。

城市規(guī)劃與中華文明

中華文明進(jìn)程是人類史上最宏大最持久的實(shí)踐，從中華文明進(jìn)程宏闊背景上考察城市規(guī)劃演進(jìn)的大歷史可以發(fā)現(xiàn)，中國城市規(guī)劃的一個(gè)重要特征就是從屬于國家治理體系，是保障國家治理能力的關(guān)鍵。

城市規(guī)劃與治國。眾所周知，在人類文明史上中國社會(huì)發(fā)展最特殊的現(xiàn)象，一是中國幅員廣袤，縱橫上千萬平方公里，圣哲立言常以國與天下對(duì)舉；二是中國開化甚早，歷久猶存，上下五千年；三是人口眾多，長(zhǎng)期占到世界人口的五分之一至三分之一，是多民族統(tǒng)一國家。古代中國究竟采用什么思想、方法與技術(shù)，開拓、摶結(jié)此天下，鞏固、發(fā)展此天下？在這樣一個(gè)宏闊的命題中，中國城市規(guī)劃具有特別重要的意義。從中國城市規(guī)劃史的角度看：

第一，城市是地域的中心，區(qū)域交流之樞紐。中國幅員遼闊，農(nóng)耕、草原、海洋、綠洲等不同的生態(tài)-地理環(huán)境哺育了不同的類型的城市，如北京、大同、宣府（張家口）等屬于農(nóng)耕與草原生態(tài)過渡地帶的城市；那些珍珠般散落在沙漠中的綠洲，構(gòu)成歐亞大陸一個(gè)個(gè)貿(mào)易和信息的中轉(zhuǎn)站。漢代《史記·貨殖列傳》記載了城市與交通、地域經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，北魏《水經(jīng)注》記載了城邑體系與水系的關(guān)聯(lián)，清代《讀史方輿紀(jì)要》記載了城市與地緣政治的關(guān)系。中國城市及其體系或網(wǎng)絡(luò)的形成為統(tǒng)一多民族國家的摶成提供了基本的空間骨架，并在廣域國土空間控制與社會(huì)治理中發(fā)揮了關(guān)節(jié)與樞紐作用。

第二，城市規(guī)劃是統(tǒng)治者建立空間秩序進(jìn)而藉以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治國家的技術(shù)工具，服從于“治國”這個(gè)大目標(biāo)，規(guī)劃活動(dòng)必須滿足國家對(duì)大規(guī)模的空間與社會(huì)的組織與管理需要，這是中國古代城市規(guī)劃最基本的也是最核心的功能。正如徐蘋芳所指出的，“中國古代城市從一開始便緊密地與當(dāng)時(shí)的政治相結(jié)合，奠定了中國古代城市是政治性城市的特質(zhì)。因此，中國古代城市的建設(shè)和規(guī)劃始終是以統(tǒng)治者的意志為主導(dǎo)的”。[1]中國古代城市規(guī)劃與以醫(yī)治“城市病”為指向的現(xiàn)代西方城鄉(xiāng)規(guī)劃明顯不同，西方現(xiàn)代城市規(guī)劃出現(xiàn)于19世紀(jì)后期，主要是為了應(yīng)對(duì)在工業(yè)革命過程中，迅速發(fā)展的西歐城市面臨的混亂和污染嚴(yán)重等方面的“城市病”。

第三，都城地區(qū)是國家與城市網(wǎng)絡(luò)的心臟區(qū)。都城是國家政治文化的象征，在中國多民族統(tǒng)一國家形成與發(fā)展的歷史進(jìn)程中，首都作為全國政治中心和文化禮儀中心，一直發(fā)揮著文化認(rèn)同、民族凝聚、國家象征的重要作用。秦咸陽-漢長(zhǎng)安、隋大興-唐長(zhǎng)安、元大都-明清北京等，都成為每一個(gè)時(shí)代文明水平最為綜合的體現(xiàn)，也是最高的表現(xiàn)形式。[2]都城規(guī)劃包括兩個(gè)基本的尺度：一是國家/區(qū)域尺度上都城選址與都城地區(qū)的經(jīng)營，這是宏觀的經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件決定的；二是地方尺度上結(jié)合具體條件的規(guī)劃設(shè)計(jì)，天-地-人-城的整體創(chuàng)造。都城規(guī)劃及其演進(jìn)脈絡(luò)是中國城市規(guī)劃史的縮影，北京是中國多民族統(tǒng)一國家首都之肇始，是中國古代都城的“最后結(jié)晶”，被梁思成譽(yù)為“都市計(jì)劃的無比杰作”。[3]

“一個(gè)國家的治理體系和治理能力是與這個(gè)國家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法。”[4]不忘本來，研究中國城市規(guī)劃的基本規(guī)律、指導(dǎo)原則和具體方法，不僅可以供今后從事城市規(guī)劃實(shí)踐借鑒，而且可以為國家的治理體系與治理能力現(xiàn)代化服務(wù)。

中華文明中的城市規(guī)劃。通常，中國城市規(guī)劃史分為古代（1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前）與近現(xiàn)代（自1840年至今）兩大部分，其中，近現(xiàn)代又分為近代（1840～1949年）、現(xiàn)代（自1949年至今）。如果將中國城市及其規(guī)劃與中華文明史結(jié)合起來，則可以在文明史進(jìn)程中深刻認(rèn)識(shí)不同時(shí)代的城市規(guī)劃的特色、表現(xiàn)及其影響。參照中華文明分期，以多民族統(tǒng)一國家形成發(fā)展進(jìn)程中城市的作用及其規(guī)劃要求為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)將中國城市規(guī)劃的形成與發(fā)展劃分為古國、王國、帝國前期、帝國中期、帝國后期、近現(xiàn)代六個(gè)時(shí)期（見表1）。

整個(gè)中國城市規(guī)劃史歷時(shí)約10000年，大致以公元前2500年為界，分為前后兩大段，前段古國時(shí)期約5500年，這是早期城市與城市規(guī)劃起源；后段為王國時(shí)期以來約4500年，這是中國城市規(guī)劃發(fā)展階段，其中王國時(shí)期約1700年，此后是約2800年的統(tǒng)一的多民族國家形成發(fā)展時(shí)期，包括帝國時(shí)期990年、帝國中期587年、帝國后期933年，以及已經(jīng)歷了180年的中華民族偉大復(fù)興的近現(xiàn)代。盡管每個(gè)時(shí)期的時(shí)間跨度不一，從500多年到5000多年，但是都有一個(gè)共同的特征，即每個(gè)階段社會(huì)發(fā)展都經(jīng)歷了從大亂到大治（從動(dòng)亂或戰(zhàn)亂到統(tǒng)一或大治）的過程，空間上國家發(fā)展亦由弱而強(qiáng)，由小而大，經(jīng)過一次又一次由亂而治的循環(huán)演進(jìn)，中國不斷走向統(tǒng)一的多民族國家。相應(yīng)地，城市規(guī)劃知識(shí)積累與進(jìn)步也呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)、變化、轉(zhuǎn)變和發(fā)展的時(shí)代特征。[5]

大變革與中華民族偉大復(fù)興。綜觀中國城市規(guī)劃史，自古國時(shí)期中國城市規(guī)劃起源以降，五個(gè)歷史時(shí)期包含了五次社會(huì)大變革，每次大變革的時(shí)長(zhǎng)都有幾百年，其中龍山時(shí)代、春秋戰(zhàn)國皆500年，接著三國兩晉南北朝、五代宋遼西夏金蒙古皆300年，最近的一次，如果從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)算起還不足200年。每次大變革的前后，都是中國歷史上的輝煌時(shí)期。在清末以來的大變革中，中國人民經(jīng)歷了戰(zhàn)亂頻仍、山河破碎、民不聊生的深重苦難，盡管如此，自強(qiáng)不息的中華民族卻從未放棄對(duì)美好夢(mèng)想的向往和追求，特別是近百年來經(jīng)歷了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，正在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)。

中華文明演進(jìn)強(qiáng)烈的時(shí)代節(jié)奏感，在中國城市及其規(guī)劃上有著顯著的反映。一部完整的中國城市規(guī)劃史，不僅是中華文明演進(jìn)、興起和復(fù)興的重要組成部分，而且成為世界上最為壯觀、一脈相承的文明的集中體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，首先要復(fù)興中國城市規(guī)劃，一方面，參照中國傳統(tǒng)城市和近代城市規(guī)劃發(fā)展的輝煌成就，傳承一定時(shí)代在世界范圍內(nèi)堪稱高水平的規(guī)劃和建設(shè)成就；另一方面，結(jié)合當(dāng)下人民對(duì)美好生活的向往實(shí)際，面向未來城市社會(huì)發(fā)展，創(chuàng)造新時(shí)代的輝煌，賦予中國城市鮮明的政治性與規(guī)劃性傳統(tǒng)以新的時(shí)代的活力。

中國城市規(guī)劃的時(shí)代特征

從19世紀(jì)中葉開始，中國進(jìn)入了大變革時(shí)代，時(shí)人稱之為“三千年未有之大變局”。[6]隨著中國從封閉走向開放，中國歷史越來越融入世界歷史進(jìn)程，近現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展明顯受到世界影響，城市規(guī)劃呈現(xiàn)出新的特征，現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)科形成。[7]與此前中國社會(huì)相比，未來中國城市規(guī)劃受到三個(gè)基礎(chǔ)性界定，即都市社會(huì)、未來城市、城市治理能力。

“都市社會(huì)”來臨。工業(yè)革命以來，伴隨著資本主義工業(yè)化的全球性擴(kuò)展，世界城鄉(xiāng)人口格局發(fā)生在根本性轉(zhuǎn)變。在1850年代至1930年代不到100年的時(shí)間內(nèi)，主要的歐美國家如英國、德國、美國、法國等先后經(jīng)歷了城市人口超過鄉(xiāng)村人口的過程。第二次世界大戰(zhàn)后，世界性的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象日益明顯，2010年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^了50%。2018年，全球城市化率為55%；據(jù)聯(lián)合國人居署（UN-Habitat）預(yù)測(cè)，到2050年全球城市人口將達(dá)到62.5億，占總?cè)丝冢?3億）的2／3強(qiáng)。

世界城鎮(zhèn)化不僅帶來了城市數(shù)目增多、城市人口、用地規(guī)模擴(kuò)大，同時(shí)也帶了前所未有的城市空間消費(fèi)與需求，對(duì)人類社會(huì)發(fā)展帶來重要影響。1970年代，法國學(xué)者勒菲弗爾（Henri Lefebvre）在《都市革命》提出我們正在進(jìn)入一個(gè)新的社會(huì)，那就是“都市社會(huì)”（urban society）。[8]這個(gè)社會(huì)最顯著的特征是城市在社會(huì)生產(chǎn)與生活中占據(jù)非常重要的地位，這個(gè)社會(huì)的形成和我們以往生活和生產(chǎn)的發(fā)展變化有關(guān)系，可以從經(jīng)濟(jì)、階級(jí)等視角來分析，但是這個(gè)社會(huì)更需要我們以一種新的視角來看待，這個(gè)視角就是空間視野。[9]

1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來，中國被動(dòng)加入西方霸權(quán)主導(dǎo)的世界體系，戰(zhàn)亂頻仍，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢。1980年代改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走上快車道，大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化隨之啟動(dòng)。1980～2018年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率由19.39%提高到59.58%，城市特別是大城市、特大城市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位也不斷提升，已成為國家治理和現(xiàn)代化建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，提升綜合國力、參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要場(chǎng)所，以及體制改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要引擎。2006年國務(wù)院發(fā)布《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，“城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展”是十個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域及優(yōu)先主題之一。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的必然要求。

據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016～2030年）》預(yù)測(cè)，2030年全國總?cè)丝谶_(dá)到14.5億人左右，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%；顧朝林等對(duì)中國城鎮(zhèn)化過程多情景模擬顯示，到2050年，中國城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到75%左右，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定和飽和狀態(tài)。[10]總體看來，1980～2050年的70年間，中國將完成城鎮(zhèn)化的起飛、快速成長(zhǎng)和成熟過程，當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分水嶺上。有效應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化后半程復(fù)雜的城市社會(huì)問題，這是未來中國城市規(guī)劃的基本任務(wù)。[11]

走向“未來城市”。城市是人類文明的結(jié)晶，凝聚了人類科技、文化、政治、經(jīng)濟(jì)等要素，是人類物質(zhì)與精神成就的最高體現(xiàn)。城市是吸引創(chuàng)新活力的“磁鐵”，是容納發(fā)展機(jī)遇的“容器”。工業(yè)革命以來，隨著現(xiàn)代科技成果在空間上的不斷延展，人類城市化進(jìn)程不斷加快，呈現(xiàn)出遍及地球的“星球城市化”態(tài)勢(shì)。美國、歐洲、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)正在著手進(jìn)行未來城市有關(guān)實(shí)踐探索。美國自1993年開始國家信息基礎(chǔ)設(shè)施（NII）建設(shè)，2009年IBM集團(tuán)在愛荷華州迪比克（Dubuque）市開始打造全美第一座“全數(shù)字化城市”，2015年美國交通部主辦的“智慧城市挑戰(zhàn)”（Smart City Challenge）成為不同地方貢獻(xiàn)管理智慧和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的“競(jìng)技平臺(tái)”；歐盟在2007年提出了“智慧城市”建設(shè)目標(biāo)并付諸實(shí)施，2010年啟動(dòng)以智慧城市平臺(tái)（EPIC）建設(shè)為代表的七大試點(diǎn)項(xiàng)目；[12]日本的“U-Japan”和“i-Japan”計(jì)劃、韓國的“U-Korea”和“U-City”計(jì)劃等，也都成為所在國應(yīng)對(duì)未來挑戰(zhàn)的綜合技術(shù)策略，涉及交通、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治理、醫(yī)療、教育、旅游等多個(gè)領(lǐng)域。[13]

中國未來城市研究與實(shí)踐方興未艾。“十三五”規(guī)劃明確提出“建設(shè)智慧城市”，2017年黨的十九大報(bào)告提出建設(shè)“數(shù)字中國、智慧社會(huì)”，《2018年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出“發(fā)展智能產(chǎn)業(yè)，拓展智能生活，建設(shè)智慧社會(huì)”。北京、深圳、成都、杭州、武漢等城市立足自身稟賦優(yōu)勢(shì)，開展各具特色的城市信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大數(shù)據(jù)共享實(shí)踐；[14]阿里、華為、百度、京東等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與“城市大腦”建設(shè)項(xiàng)目，推動(dòng)智慧城市數(shù)據(jù)共享、平臺(tái)建設(shè)與日常運(yùn)營。[15]

未來城市是生產(chǎn)生活生態(tài)空間相宜、自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)人文相融的復(fù)合人居系統(tǒng)，是物質(zhì)空間、虛擬空間和社會(huì)空間的融合，未來城市規(guī)劃設(shè)計(jì)需要順應(yīng)、包容、引導(dǎo)智能網(wǎng)聯(lián)汽車、5G、能源等技術(shù)進(jìn)步，塑造更加高效、低碳、環(huán)境友好的生產(chǎn)生活方式，推動(dòng)城市形態(tài)向著更加宜居、生態(tài)的方向演進(jìn)。廣義的城市規(guī)劃，要面向中國與世界的科技、文化、政治、經(jīng)濟(jì)演化圖景進(jìn)行綜合研判，對(duì)中國未來城市的空間形態(tài)與規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)維等關(guān)鍵問題進(jìn)行持續(xù)的研究，為自覺適應(yīng)和調(diào)控未來城市的行動(dòng)提供戰(zhàn)略方向和行動(dòng)路線圖，引領(lǐng)城市與人類發(fā)展走向可持續(xù)的未來。

提高城市治理能力。中國特色社會(huì)主義制度下的城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展直接關(guān)系國家治理。2019年10月31日，黨的第十九屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從中國特色社會(huì)主義制度建設(shè)與國家治理的角度，就治理體系中的中心城市發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、空間規(guī)劃等提出指導(dǎo)意見。第一，發(fā)揮中心城市和城市群在“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”中的關(guān)鍵作用。“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系。”第二，發(fā)揮城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)在“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”方面的作用。“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。”第三，加快國土空間規(guī)劃、土地用途管控、主體功能區(qū)等制度建設(shè)。“加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，完善主體功能區(qū)制度。”

城市規(guī)劃建設(shè)與城市治理能力問題息息相關(guān)。2017年2月23～24日，習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)要求，“立足提高治理能力抓好城市規(guī)劃建設(shè)”。2018年11月6日，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)，“城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”。將城市規(guī)劃與提高城市治理能力聯(lián)系起來，作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，實(shí)際上提出了面向城市治理的城市規(guī)劃這個(gè)時(shí)代命題。在提高城市治理能力、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景上，重新審視城市規(guī)劃，可以對(duì)城市規(guī)劃的作用及其未來發(fā)展獲得新的認(rèn)知。

未來中國城市規(guī)劃健康發(fā)展的建議

著眼于都市社會(huì)、未來城市、城市治理能力三大趨勢(shì)或要求，城市規(guī)劃工作要因勢(shì)利導(dǎo)，與時(shí)俱進(jìn)，在深化和細(xì)化國家規(guī)劃?rùn)C(jī)制和體系的過程中，明確工作思路和重點(diǎn)，改進(jìn)規(guī)劃觀念技術(shù)與方法，自覺開展城市規(guī)劃的中國話語、中國學(xué)術(shù)、中國知識(shí)體系建設(shè)。

深化和細(xì)化國家規(guī)劃?rùn)C(jī)制和體系。規(guī)劃體系是社會(huì)主義制度文明的組成部分。近年來，黨中央、國務(wù)院先后作出了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，指明了規(guī)劃體系改革的方向。但是，對(duì)于城市規(guī)劃與國家發(fā)展規(guī)劃、全國國土空間規(guī)劃的關(guān)系，尚需在落實(shí)兩個(gè)文件中予以明確。[16]

2018年11月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》提出完善國家規(guī)劃體系的目標(biāo)。“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。”城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體，但發(fā)展規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)并不一樣，發(fā)展規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2019年5月中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，要求“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃”。“發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障。”城市是一種國土空間類型，屬于國土空間的一部分，但是空間規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)并不一樣，國土空間規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)是空間資源（特別是國土資源）利用管制。

城市規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、（國土）空間規(guī)劃都具有“規(guī)劃”屬性，且密切相關(guān)，但是它們都有各自的關(guān)注對(duì)象和重點(diǎn)，并不能簡(jiǎn)單涵蓋與替代。值得注意的是，北京市人民政府在市發(fā)展改革委、市規(guī)劃自然資源委外，設(shè)置市城市管理委；上海市在市發(fā)展和改革委員會(huì)、市規(guī)劃資源局外，設(shè)置市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委；廣州市在市發(fā)展改革委、市規(guī)劃和自然資源局外，設(shè)置市城市管理綜合執(zhí)法局。所謂城市管理委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委、城市管理綜合執(zhí)法局，都是關(guān)注的重點(diǎn)是城市的社會(huì)治理與空間治理問題，與治理語境下的城市規(guī)劃直接相關(guān)，而不是從屬于發(fā)展規(guī)劃或空間規(guī)劃。

建立并完善規(guī)劃體系及其機(jī)制，將是一個(gè)較為長(zhǎng)期的實(shí)踐過程，需要結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展、人民美好生活等時(shí)代要求，進(jìn)一步深化和細(xì)化規(guī)劃?rùn)C(jī)制和體系問題。例如，2019年12月7日，吳良鏞在中國城市百人論壇《人居高質(zhì)量發(fā)展與城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化》的主旨報(bào)告中提出，“堅(jiān)持以人民為中心，以人居高質(zhì)量發(fā)展為抓手，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃建設(shè)管理等一系列重要工作擰成一股繩，為廣大人民提供生產(chǎn)、生活、生態(tài)合理組織的有序空間與宜居環(huán)境，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往”。“在建設(shè)高質(zhì)量人居環(huán)境的過程中，必然要涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境資源保護(hù)、國土空間格局、城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)、地上地下空間利用等具體工作。這些工作需要進(jìn)行專門的研究與落實(shí)，制定規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施。‘誰規(guī)劃，誰實(shí)施’，不能以一個(gè)部門的工作完全替代其他部門的規(guī)劃工作。”[17]

改革完善城市規(guī)劃。鑒于城市規(guī)劃建設(shè)對(duì)于提高治理能力的重要引領(lǐng)作用，習(xí)近平總書記十分重視城市規(guī)劃。2015年11月10日，他在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上明確提出：“要改革完善城市規(guī)劃，改革規(guī)劃管理體制。”2015年12月14日，他在中共中央政治局會(huì)議指出：“要改革完善城市規(guī)劃，準(zhǔn)確把握城市規(guī)劃定位，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督。”2019年8月27日，他在聽取北京市規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域問題整改情況匯報(bào)時(shí)的講話指出：“規(guī)劃是龍頭，在城市建設(shè)中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱，規(guī)劃上不作為，也是最大的失職；北京的城市總體規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是首都城市規(guī)劃，不僅關(guān)系到北京的城市發(fā)展，更關(guān)系到黨和國家工作大局。”

眾所周知，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展正處在一個(gè)十分關(guān)鍵的階段，快速城鎮(zhèn)化過程中積累了許多突出的矛盾與問題。盡管這些問題不都是城市規(guī)劃造成的，但是多與城市規(guī)劃有關(guān)；盡管單純的規(guī)劃手段遠(yuǎn)不能解決這些問題，但是問題的解決離不開科學(xué)合理的城市規(guī)劃。毋庸諱言，長(zhǎng)期以來由于規(guī)劃事權(quán)等種種原因，城市規(guī)劃工作存在一系列薄弱環(huán)節(jié)，如規(guī)劃服務(wù)于地方層面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城市擴(kuò)張需求，缺乏國家層面城市全面發(fā)展及其規(guī)劃思考；對(duì)所規(guī)劃的單個(gè)城市知之甚多，而對(duì)整個(gè)國家或當(dāng)前的城市體系知之甚少；規(guī)劃只針對(duì)規(guī)劃區(qū)，而非行政區(qū)劃全域；對(duì)建設(shè)地區(qū)關(guān)注較多，對(duì)非建設(shè)地區(qū)關(guān)注較少。[18]解決這些問題，需要將其納入國家規(guī)劃體系，在深化和細(xì)化國家規(guī)劃體制和體系的過程中進(jìn)行整體謀劃，改革完善城市規(guī)劃，進(jìn)而有效應(yīng)對(duì)都市社會(huì)的社會(huì)治理、未來城市中技術(shù)文化生態(tài)的交融問題，切實(shí)提高城市治理的系統(tǒng)性、綜合性、公平性、包容性。

建立城市規(guī)劃的中國話語、中國學(xué)術(shù)、中國知識(shí)體系。城市規(guī)劃，顧名思義，是對(duì)城市的規(guī)劃。歷史地看，作為中國城市規(guī)劃對(duì)象的“城市”，事實(shí)上具有雙重功能：一是作為個(gè)體，城市是安民之所，城市空間的形成有個(gè)選址、布局與營建的過程；二是作為群體，城市是空間治理的工具，城市需要在國土空間中進(jìn)行布點(diǎn)、聯(lián)系并形成體系?？傮w上，中國古代城市規(guī)劃形成了從國土規(guī)劃到城邑規(guī)劃的技術(shù)保障體系和知識(shí)體系?？梢灶A(yù)見，在當(dāng)前及未來一定時(shí)期內(nèi)，城市特別是中心城市在國家治理體系中的突出地位，以及城市在中華民族偉大復(fù)興中的主體地位，將在相當(dāng)程度上決定城市規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的獨(dú)特作用。城市規(guī)劃，更嚴(yán)格地說，面向城市治理的城市規(guī)劃，將成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國土空間格局、人居環(huán)境建設(shè)的共同需求。（見圖1）

值得注意的是，對(duì)于中國城市及其規(guī)劃的基礎(chǔ)理論、學(xué)術(shù)重點(diǎn)等，中外學(xué)術(shù)界仍然存在顯著認(rèn)知差異乃至沖突。例如，對(duì)于中國城市，現(xiàn)代西方主流學(xué)者如韋伯、施堅(jiān)雅、哈森普魯格等普遍認(rèn)為，中國并沒有“自治共同體”意義上的城市，中國傳統(tǒng)城市與西方城市明顯不同。對(duì)于城市空間研究，西方學(xué)者多從“空間正義”角度探討空間的生產(chǎn)問題；[19]對(duì)于中國特色社會(huì)主義制度下城市空間研究，中國學(xué)者不僅關(guān)注空間正義角度的空間生產(chǎn)問題，更關(guān)注空間共享角度的空間占有、使用、消費(fèi)角度問題。[20]

強(qiáng)烈的實(shí)踐性是城市規(guī)劃學(xué)不同于其他學(xué)科的重要特征，中國城市規(guī)劃建基于人類史上最宏大最持久的中華文明偉大實(shí)踐，具有鮮明的中國特色。未來中國城市規(guī)劃的健康發(fā)展，需要進(jìn)一步從人類文明的宏闊視野中，加強(qiáng)對(duì)中國城市規(guī)劃與發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知，用中國城市實(shí)踐升華中國城市規(guī)劃理論，逐步建立中國城市規(guī)劃的中國話語、中國學(xué)術(shù)、中國知識(shí)體系?？偨Y(jié)并發(fā)揚(yáng)符合中國地理、中國歷史、中華文明特性的規(guī)劃理論，不僅是闡釋中國城市實(shí)踐的需要，而且可以在理論上為未來中國城市規(guī)劃指明方向。

（本研究得到了國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于規(guī)畫理論的太行山前古代府縣城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方法研究”的資助，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：51978361；王學(xué)榮、盧慶強(qiáng)、強(qiáng)乃社對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

注釋

[1]徐蘋芳：《論歷史文化名城北京的古代城市規(guī)劃及其保護(hù)》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》，2001年第15卷第1期。

[2]吳良鏞：《中國人居史》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014年。

[3]梁思成：《北京——都市計(jì)劃的無比杰作》，《梁思成全集》第5卷，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2001年，第101～113頁。

[4]《習(xí)近平主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 歷史是最好的老師》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》，2014年10月14日，第1版。

[5]武廷海、郭璐、張悅、孫詩萌：《中國城市規(guī)劃史》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2019年。

[6]李鴻章：《籌議海防折》，《李文忠公全集》奏稿卷二十四，清光緒三十四年金陵刻本，第11頁。

[7]賴德霖、伍江、徐蘇斌：《中國近代建筑史》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2018年。

[8]［法］亨利·勒菲弗爾：《都市革命》，劉懷玉、張笑夷、鄭勁超譯，北京：首都師范大學(xué)出版社，2018年。

[9]強(qiáng)乃社：《論都市社會(huì)》，北京：首都師范大學(xué)出版社，2016年。

[10]顧朝林、管衛(wèi)華、劉合林：《中國城鎮(zhèn)化2050：SD模型與過程模擬》，《中國科學(xué)：地球科學(xué)》，2017年第47卷第7期。

[11]石楠、陳秉釗、陳為邦、周一星、李國才、盧濟(jì)威、孔慶熔、王富海、武廷海、劉奇志、張兵、鄒德慈：《規(guī)劃60年：成就與挑戰(zhàn)》，《城市規(guī)劃》，2017年第41卷第2期。

[12]熊璋：《智慧城市》，北京：科學(xué)出版社，2015年。

[13]中國城市科學(xué)研究會(huì)：《2049中國科技與社會(huì)愿景：城市科學(xué)與未來城市》，北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社，2016年。

[14]國家信息中心：《中國智慧城市發(fā)展動(dòng)向調(diào)查報(bào)告》，北京：國家信息中心，2019年。

[15]Ecofcars：《城市大腦·智慧交通調(diào)查報(bào)告》，上海：宜弗卡分析，2019年。

[16]楊偉民等：《新中國發(fā)展規(guī)劃70年》，北京：人民出版社，2019年；武廷海：《國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃初論》，《城市規(guī)劃》，2019年第43卷第8期。

[17]吳良鏞：《人居高質(zhì)量發(fā)展與城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化》，中國城市規(guī)劃網(wǎng)，http://www.planning.org.cn/news/view?id=10271，2019年12月10日更新。

[18]武廷海：《國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃初論》，《城市規(guī)劃》，2019年第43卷第8期。

[19]陳倩：《從韋伯到施堅(jiān)雅的中國城市研究》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第3期。

[20]武廷海、張能、徐斌：《空間共享——新馬克思主義與中國城鎮(zhèn)化》，北京：商務(wù)印書館，2014年。

責(zé) 編／趙鑫洋

武廷海，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、城市規(guī)劃系系主任，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)規(guī)劃歷史與理論委員會(huì)副主任委員、學(xué)術(shù)工作委員會(huì)副主任委員。研究方向?yàn)槌鞘幸?guī)劃、人居科學(xué)。主要著作有《空間共享》《中國城市規(guī)劃史》《中國近現(xiàn)代區(qū)域規(guī)劃》《六朝建康規(guī)畫》等。