摘 要:基層治理是國(guó)家治理之基礎(chǔ)，基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。鑒于基層社會(huì)的復(fù)雜性，基層治理的有效性需要建立在對(duì)其特有定位的充分認(rèn)知上。當(dāng)前，對(duì)基層治理的認(rèn)知誤區(qū)主要體現(xiàn)在宏觀目標(biāo)、屬地管理與人員定位等三方面。認(rèn)知的誤區(qū)以及所導(dǎo)致的相關(guān)任務(wù)、制度空轉(zhuǎn)，是提升基層治理有效性要處理好的關(guān)鍵問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:基層治理 基層治理誤區(qū) 治理現(xiàn)代化 治理有效性

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2020年4月17日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，會(huì)議首次提出“六保”，把基層運(yùn)轉(zhuǎn)和糧食安全、基本民生等放在一起，充分體現(xiàn)了基層治理對(duì)國(guó)家治理的重要意義。基層治理是國(guó)家治理之基礎(chǔ)，基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。由于社會(huì)的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，基層治理不能被簡(jiǎn)單視為國(guó)家縱向治理的基層體現(xiàn)。在不同的時(shí)期，基層治理有不同的任務(wù)導(dǎo)向，這一導(dǎo)向既是國(guó)家的，也是市場(chǎng)和社會(huì)的。復(fù)雜的多任務(wù)導(dǎo)向催生基層治理的能動(dòng)性與適應(yīng)性，也影響國(guó)家治理的整體性發(fā)展。進(jìn)一步說(shuō)，如果無(wú)視基層治理的特有定位，就無(wú)法準(zhǔn)確辨識(shí)基層治理的功能并可能導(dǎo)致任務(wù)的空轉(zhuǎn)。具體而言，基層治理中主要在宏觀目標(biāo)、屬地管理與人員定位三大領(lǐng)域存在誤區(qū)，并導(dǎo)致基層相關(guān)任務(wù)甚至制度的空轉(zhuǎn)。

宏觀目標(biāo)的誤區(qū)與機(jī)關(guān)任務(wù)的空轉(zhuǎn)

國(guó)家治理歸根到底要落實(shí)到基層，但國(guó)家治理與基層治理的目標(biāo)存在差異。在國(guó)家治理中，確保秩序、穩(wěn)定是優(yōu)先考量和基本前提；在基層治理中，看似“雞毛蒜皮”的民生問(wèn)題則需要大量的人力和資金投入?？傮w上看，這些社會(huì)問(wèn)題的解決本身與國(guó)家治理的宏觀目標(biāo)并不矛盾。國(guó)家治理是由“瑣碎”的基層治理構(gòu)成的，正是基層治理的有效性論證了國(guó)家治理的合法性。

中國(guó)是一個(gè)建立在“郡縣制”傳統(tǒng)之上的國(guó)家，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)確保了國(guó)家任務(wù)的快速下達(dá)，也使社會(huì)治理長(zhǎng)期依附于國(guó)家主體。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)基層自治走上了法治軌道?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》也規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

在街鎮(zhèn)與村居之間，國(guó)家管理與社會(huì)自治成為中國(guó)特有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。在這一關(guān)系中，街鎮(zhèn)是中國(guó)行政體系的末端，村居則是中國(guó)社會(huì)生長(zhǎng)的觸須，國(guó)家治理的合法性與社會(huì)治理的有效性歸根到底是街鎮(zhèn)與村居的關(guān)系調(diào)適。因此，以國(guó)家治理的思維進(jìn)行社會(huì)治理，于法于理都有不足。就國(guó)家治理的宏大目標(biāo)來(lái)說(shuō)，對(duì)于大量人力、資金的需求，以及對(duì)權(quán)力的分配等，決定了基層治理需要進(jìn)行目標(biāo)的分解。基層治理有內(nèi)在的諸如辦理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等任務(wù)，這些任務(wù)的完成有助于國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)法律規(guī)定，基層組織可以協(xié)助地方政府推進(jìn)公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作，但是這些行政任務(wù)本身屬國(guó)家宏觀治理的范疇，是政府機(jī)關(guān)的分內(nèi)事務(wù)，因此不能簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)發(fā)基層，否則機(jī)關(guān)任務(wù)有可能懸置在國(guó)家與基層之間，并引發(fā)相關(guān)機(jī)關(guān)任務(wù)的空轉(zhuǎn)。

屬地管理的誤區(qū)與縱向考核的空轉(zhuǎn)

“鄉(xiāng)村黨組織、鄉(xiāng)村民生、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題倒逼制度設(shè)計(jì)主體提供與現(xiàn)實(shí)需求相符的高質(zhì)量制度?；鶎由鐣?huì)治理的制度資源不同于國(guó)家和政府治理的制度資源。前者主要依靠立法和行政機(jī)關(guān)專門制定的憲法、法律、法規(guī)，后者主要依靠多元主體自發(fā)形成的社會(huì)規(guī)范。”（盧博，2020）國(guó)家治理與基層社會(huì)治理工作重心的差異建立在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系之上?？梢哉f(shuō)，國(guó)家與社會(huì)是橫向的治理合作關(guān)系，而非縱向的命令服從關(guān)系。對(duì)于后者，國(guó)家治理往往通過(guò)“屬地管理”明確責(zé)任。但是正如前文所強(qiáng)調(diào)的邏輯，行政機(jī)關(guān)的屬地管理并不等同于基層管理。事實(shí)上，在常態(tài)的治理中，正是地方政府與基層社會(huì)組織的有效合作才解決了國(guó)家目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的異步性。

在屬地管理中，圍繞特定的任務(wù)，地方政府與基層社區(qū)聯(lián)系緊密，在一定的條件下，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司也往往被納入這一聯(lián)系之中。但是在治理過(guò)程中，在共同的目標(biāo)前提下，由于資金、人員和權(quán)力的差異，屬地管理中存在主體、行動(dòng)的差異?？傮w上看，由于韋伯式的“官僚制”體系，位于“鐵籠”之中的國(guó)家治理的主體與任務(wù)是硬約束的，“鐵籠”之外的社會(huì)治理的主體與任務(wù)則是軟約束的。因此，如果要求后者進(jìn)入“鐵籠”，就必須在法律、資金、權(quán)力設(shè)置上付出更大的成本，而錯(cuò)誤地設(shè)想地方政府——基層社區(qū)縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，則把后者納入了于法無(wú)據(jù)、于理不通的尷尬境地。

屬地管理主要是針對(duì)國(guó)家治理來(lái)說(shuō)的，在“鐵籠”之中，國(guó)家治理是剛性的，而在基層社區(qū)這個(gè)“熟人”框架中，治理更多的是一種志愿性的行動(dòng)，因此把社會(huì)治理簡(jiǎn)單地納入國(guó)家治理，借屬地管理中的“屬地”二字，把所有地方政府行政部門的球都踢到基層，就有可能把志愿服務(wù)納入國(guó)家框架，并以“義務(wù)”逐步消耗“志愿”服務(wù)社會(huì)的熱情。

屬地管理在具體實(shí)踐中也存在諸多不足，在一些城市的精細(xì)化“屬地”管理中，地方政府曾邀請(qǐng)第三方拍攝問(wèn)題照片并交由屬地整改，以期提升城市管理能力，但是，拍到的比如環(huán)衛(wèi)、綠化、違停等問(wèn)題卻遠(yuǎn)非基層社區(qū)所能解決。因此，在屬地管理中存在雙重悖論：一方面基層社區(qū)無(wú)權(quán)指揮政府部門；另一方面，政府部門還會(huì)對(duì)基層社區(qū)進(jìn)行績(jī)效考核，嚴(yán)重打擊基層工作積極性。當(dāng)這一現(xiàn)象成為普遍現(xiàn)象時(shí)，即使通過(guò)嚴(yán)厲的縱向考核也未必能夠阻止屬地任務(wù)在基層的空轉(zhuǎn)。

人員定位的誤區(qū)與日常制度的空轉(zhuǎn)

基層治理歸根到底是人的社會(huì)活動(dòng)。在橫向的國(guó)家社會(huì)關(guān)系中，國(guó)家治理與社會(huì)治理任務(wù)不同。在省市縣鄉(xiāng)的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)上，人員、資金等資源逐級(jí)遞減。而街鎮(zhèn)是國(guó)家行政體系的末端，體制內(nèi)的行政編制尤其稀缺，其包含的社區(qū)更無(wú)行政編制一說(shuō)。同時(shí)在基層，從公益服務(wù)到公共衛(wèi)生，千頭萬(wàn)緒的工作與體制外身份形成了張力。為了緩解這一困境，一些社區(qū)工作者獲得事業(yè)編制，一些城市的警察等公務(wù)員也下沉到社區(qū)進(jìn)行前置管理，從而形成居委、基層黨組織、社區(qū)工作者、志愿者、社區(qū)警察等基層治理主體。

為了彌補(bǔ)基層治理人員的匱乏，一些城市還通過(guò)建立諸如社區(qū)書記直通微信群等方式進(jìn)行工作溝通，并試圖將基層任務(wù)直達(dá)區(qū)長(zhǎng)案頭。區(qū)政府的工作人員通常加入微信群，但是在日常運(yùn)作中，由于縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的慣性，這些微信群難以發(fā)揮預(yù)期的作用，社區(qū)書記也不敢在群里說(shuō)問(wèn)題，如果有人提了問(wèn)題，不但沒(méi)得到解決，最后還可能被批評(píng)“站位不高”。由于社區(qū)工作者待遇低，晉升通道窄，基層人員缺口普遍很大，如某市一個(gè)街道10個(gè)社區(qū)，一年之內(nèi)流失了五位社區(qū)書記。近年來(lái)，一些城市行政區(qū)劃調(diào)整，大量的市區(qū)合并后多出大量領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員，這些干部和工作人員不但沒(méi)有積極充實(shí)到一線工作中去，反而給基層工作人員增加了更多的上級(jí)；一些機(jī)構(gòu)合并后產(chǎn)生的新的領(lǐng)導(dǎo)干部還需要一個(gè)工作適應(yīng)的過(guò)程，這些也增加了基層治理的變數(shù)。

基層治理現(xiàn)代化需要立足制度建設(shè)。對(duì)于政治學(xué)來(lái)說(shuō)，制度有設(shè)計(jì)和演化兩種。而對(duì)于制度演化來(lái)說(shuō)，至少又存在兩種社會(huì)學(xué)回答：一是認(rèn)為制度蘊(yùn)含在古老習(xí)俗、宗教觀念等中世代傳承；二是認(rèn)為制度是在微觀互動(dòng)中自發(fā)演化生成。這兩種觀點(diǎn)從不同角度回答了基層治理中的制度定位問(wèn)題，即基層治理是一種宏觀的制度敘事，更是“接地氣”的治理模式。在鄉(xiāng)村地區(qū)，這種接地氣的制度內(nèi)化在熟人社區(qū)之中，因此多體現(xiàn)為第一種制度；在城鎮(zhèn)區(qū)域，志愿服務(wù)等制度也有促進(jìn)鄰里互助的作用。然而在具體基層治理中，對(duì)于基層治理人員身份定位的不明確干擾了制度的運(yùn)行，從國(guó)家治理的層面，地方政府出臺(tái)了一個(gè)又一個(gè)制度，從基層治理的層面，這些制度往往過(guò)于抽象而難以實(shí)施。為了應(yīng)付地方政府的檢查，基層社區(qū)增加了一本又一本的臺(tái)賬，為了應(yīng)付上級(jí)的制度檢查，一些村居的“文化長(zhǎng)廊”時(shí)而稱為“普法長(zhǎng)廊”，時(shí)而具有其他功能，而醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等迫在眉睫的問(wèn)題卻往往束之高閣。

基層治理的流程再造

2020年3月，習(xí)近平總書記到武漢市東湖新城社區(qū)，實(shí)地察看社區(qū)衛(wèi)生防疫、社區(qū)服務(wù)、群眾生活保障等情況?？倳浿赋觯?ldquo;堅(jiān)持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)。要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的重要作用，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，防控力量要向社區(qū)下沉，加強(qiáng)社區(qū)防控措施的落實(shí)，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。”基層治理與民眾的日常生活息息相關(guān)，瑣碎的民生工作需要基層工作者全過(guò)程參與。因此基層治理是國(guó)家治理的神經(jīng)末梢，是社會(huì)問(wèn)題的最早“發(fā)現(xiàn)者”；地方街鎮(zhèn)治理是國(guó)家治理的末端，是社會(huì)問(wèn)題的“解決者”。

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是解決問(wèn)題的前提。正是治理末端與治理末梢的顯著差異，在日?；鶎又卫碇?，要防范正式機(jī)構(gòu)對(duì)于基層組織的擠壓，以及基層治理對(duì)于行政管理的逃逸。這次疫情暴露出很多值得反思的問(wèn)題，武漢市對(duì)社區(qū)先后兩次“拉網(wǎng)式”排查才摸清新冠病毒感染者的數(shù)據(jù)充分說(shuō)明，依靠有限的基層工作人員發(fā)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題是容易的，但是完全依賴基層進(jìn)行全市感染人群的核查甚至相關(guān)工作運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)屬困難，更遑論其他任務(wù)的達(dá)成。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，為了防止基層治理的空轉(zhuǎn)，我們要重新反思“上有千根線，下有一根針”的意義，要積極總結(jié)本輪疫情防控中大量行政部門人員下沉社區(qū)對(duì)于基層治理的補(bǔ)充性、示范性作用；要充分認(rèn)識(shí)到基層治理這根“針”對(duì)行政部門眾多“線”的信息傳導(dǎo)作用，通過(guò)治理流程的再造，強(qiáng)化基層治理在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、預(yù)警性功能，并通過(guò)基層治理與國(guó)家治理的聯(lián)動(dòng)，切實(shí)解決社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性、緊迫性問(wèn)題，增強(qiáng)廣大民眾的獲得感，增強(qiáng)國(guó)家治理的有效性。

【本文作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)特色特大城市貧困治理研究”（19BZZ085）的階段性成果】

參考文獻(xiàn)

[1]盧博：《專項(xiàng)治理的實(shí)施效果與法治前景——基于安鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)的實(shí)證考察》，《河北法學(xué)》，2020年第5期。

[2]喬天宇、邱澤奇：《復(fù)雜性研究與拓展社會(huì)學(xué)邊界的機(jī)會(huì)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2020年第2期。

[3]《習(xí)近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作》，新華網(wǎng)，2020年3月10日。

責(zé)編：李 懿 / 楊 陽(yáng)

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。