摘 要:新冠肺炎疫情防控考驗了基層社會治理能力，也對基層社會治理提出了很多新的挑戰(zhàn)。反思抗疫過程，我國基層社會治理應從原來的常態(tài)化治理轉向常態(tài)與應急治理的雙重建構；建立完善的信息反饋機制，最大限度地減少向上匯報過程中的信息篩選和自上向下檢查工作過程中的信息屏蔽；遵從底線原則與科學原則,建構共性與特性相結合的基層社會治理評估指標體系，同時利用大數(shù)據(jù)平臺，有效提升基層社會治理能力。

關鍵詞:社會治理 應急機制 信息反饋 指標體系 底線原則

【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A

新冠肺炎疫情防控既顯示了我國政府以民為本的執(zhí)政理念和強有力的社會控制能力，也體現(xiàn)了全國人民上下同心、共同擔當?shù)哪哿?。同時，防疫抗疫也是對基層治理效度的檢驗。因此，疫情過后，社會學家應選擇典型社區(qū)從無序到有序的應對過程進行復盤，從中發(fā)現(xiàn)問題，并進行具有針對性的制度建設層面的研究。

基層社會治理需要常態(tài)目標與應急目標的雙重建構

新冠肺炎疫情以及17年前的SARS疫情告訴我們，人類可能生存在一個公共衛(wèi)生風險越來越頻發(fā)的社會中。同時人類還面臨著自然災害、經濟危機、社會動亂以及戰(zhàn)爭等風險。因此，基層社會治理的目標應分為常態(tài)化治理與應急治理兩部分。基層的常態(tài)化社會治理目標是指在一般情況下保障社會穩(wěn)定和有序運行，重點是黨和政府的政策措施能夠得到有效落實和執(zhí)行。以前的社會治理工作也以此為主要內容，但現(xiàn)在必須加強風險社會的意識，把應急狀態(tài)下能夠保證社會良性運行作為基層社會治理的重要工作目標并以此進行機構的調整與建設。

對于社會可能面臨的應急狀態(tài)不僅要重視，還要建立有效的機制，這樣在重大突發(fā)事件發(fā)生時才不至于措手不及。目前我們已知的重大突發(fā)事件有重大公共衛(wèi)生事件、重大自然災害、突發(fā)性環(huán)境污染、恐怖襲擊、戰(zhàn)爭等等，這些重大突發(fā)事件都可能對社會，尤其是人口大量聚集的大中城市造成重大影響。這些重大事件直接沖擊千家萬戶，以往的上報領導、等待批示、執(zhí)行領導指示等工作程序顯然難以應對。因此，要深入研究政府、市場和社會組織如何協(xié)調配合，共同應對，并保證在任何一方暫時失靈的情況下都不至于對社會造成重大傷害。

完善基層治理需要健全信息反饋機制

基層社會治理面對的是千家萬戶，涉及的組織、部門眾多。其中涉及的政府部門就有民政、工商、教育、醫(yī)療等多個部門，不同的社區(qū)類型中還包括各類企業(yè)、事業(yè)單位、非政府組織等多種機構。政府的縱向管理在城市由街道辦事處、居委會執(zhí)行；在農村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會執(zhí)行。在基層社會治理的過程中，將切實有效的信息及時上下傳遞對治理效度至關重要。

在這次新冠肺炎疫情防控中已經出現(xiàn)了多次信息阻滯的問題，而信息的單渠道流通是出現(xiàn)信息阻滯的重要原因。有些工作的疏漏甚至在一定程度上存在的腐敗現(xiàn)象為什么沒有被上級部門及時發(fā)現(xiàn)并糾正？分析原因，從表層看主要與兩點有關。一是科層體制是上小下大的金字塔結構。城市里的區(qū)政府下轄十幾個甚至幾十個街道辦事處，而每個街道辦事處又下轄幾十個社區(qū)居委會，因此要求上級對下級的所有工作明察秋毫、了如指掌是不可能的，也是不現(xiàn)實的。二是社區(qū)居委會工作人員人數(shù)眾多，素質參差不齊。所以，出現(xiàn)問題也是在所難免。但出了問題卻不能被發(fā)現(xiàn)的更深層原因則在于現(xiàn)行體制的單渠道信息流通過程對信息的篩選與屏蔽。

在現(xiàn)有體制中，上級了解下級工作主要有兩種途徑：一是由下向上逐級匯報，二是上級對下級的工作進行檢查。但由于自下向上和自上向下的信息流通使用同一通道（如圖1所示），每一級向上匯報工作時，出于其自身利益、小集團利益或組織利益的考慮，都會將信息進行篩選，有利于自身的情況不僅向上匯報，而且匯報過程中還有可能放大；不利的信息則容易被篩選掉，即使匯報也可能被縮小或輕描淡寫。當上級機關對下級的工作進行檢查時，由于對下面的情況不十分了解，一般都由下級機關的工作人員引領或介紹，而被檢查的下級機關也會挑選有利于自己的信息向上級領導展示，而于己不利的信息則被掩蓋掉了。這也就使得真實的情況很難被上級機關所了解。

基于上述的分析，筆者認為，建立現(xiàn)行體制外的信息反饋系統(tǒng)，是完善基層社會治理的有效手段。獲取真實的信息應構建一個獨立的、現(xiàn)有體制外的第三方信息反饋系統(tǒng)，如社會的調查機構，大專院校的社會學研究機構等。他們以價值中立的態(tài)度，獨立地進行社會調查，并將調查結果反饋給各級政府。這樣就使基層工作狀況的有關信息不是單渠道流動，而是能夠形成如圖2所示的環(huán)形反饋系統(tǒng)。

第三方調查機構是獨立于政府權力之外的信息采集機構，以獨立和中立的身份獲取信息，所以其真實性要遠遠高于由基層單位匯報的資料。體制外信息反饋的存在，也可以使民情民意具有較通順的另一條向上流通的渠道，從而有效減輕上級領導被壅蔽的現(xiàn)象。同時這種信息反饋也是最有效監(jiān)督基層工作的手段，對基層懶政、怠政、不作為等官僚主義作風具有強大的遏制作用。信息從社會底層直接向各級領導部門反饋，避免了向上匯報過程“報喜不報憂”的層層篩選，也避免了自上向下檢查工作過程中的處處屏蔽。這種由獨立的調查機構進行的調查可以有效監(jiān)督各部門工作，使得任何一級組織都無法再壟斷信息。

制定具有效度的基層社會治理指標體系

為使上述的信息反饋真實、高效，需按照科學方法建構具有效度的基層治理評價指標體系。指標體系的建構和使用是社會治理精細化、科學化的體現(xiàn)，也是評價現(xiàn)代社會治理水平的重要方法。指標化評價和管理雖然可以有效地規(guī)避評價者的主觀性，使評價結果具有客觀性和可比性，但指標體系的應用也具有很強的負效應。指標體系一旦付諸應用就會對基層社會治理工作產生導向性作用，指標體系涵蓋的內容會受到具體工作部門的重視，而指標體系沒有覆蓋到的部分則容易被忽視。因此，指標體系的制定不能只考慮操作性的評價應用，更要注重對基層社會治理工作的導向功能。

指標體系的建構要與基層社會治理的目標相對應。如前文所述，基層社會治理可被分解為常規(guī)社會治理和應急社會治理兩大部分。這兩部分工作的內容和條件都存在巨大差異，因此基層社會治理的指標體系也應由常規(guī)治理體系和應急治理體系兩部分構成。就常規(guī)治理的工作內容而言，我國各地已經進行了多種形式的實踐，可在此基礎上建構評價指標體系并不斷完善。應急治理的工作內容則需要對本次基層抗疫工作進行多方面的總結經驗，汲取教訓，發(fā)現(xiàn)問題，在此基礎上對指標體系進行初建。同時還要對其他各類社會風險進行分析、研究、評估，建構應急治理指標體系，并以此為導向，提升基層社會組織應對重大公共衛(wèi)生事件、重大自然災害、突發(fā)的恐怖襲擊或戰(zhàn)爭的能力。

指標體系的建構既要體現(xiàn)社會治理的共性，也要突出不同社區(qū)的個性。首先中國的城市社區(qū)與農村村鎮(zhèn)有著巨大差異，面臨的是完全不同的社會治理問題。在城市中，不同的社區(qū)具有不同的居民構成、經濟社會結構、歷史變遷過程。因此，上述的兩部分指標體系均應包括共性指標與個性指標，共性指標在一定范圍內具有不同社區(qū)的可比性；個性指標應突出社區(qū)特征。

指標體系的建構要堅守底線原則。評價指標的建構要摒棄以往的以打造突出典型作為社會治理成果的工作思路，堅守底線原則。社會弱勢群體、特殊困難群體的生存狀況是社會治理水平的重要體現(xiàn)。高收入階層的居住小區(qū)具有豐富的經濟資本、社會資本、人力資本，無疑會成為城市的優(yōu)質社區(qū)。而缺乏這些資本的貧困社區(qū)、下崗職工集中的衰落社區(qū)、已破產國有企業(yè)的原職工社區(qū)等是聚集底層人口的區(qū)域。這類地區(qū)的治理水平更能體現(xiàn)社會的整體管理能力。因此，評價社會治理功能與成效的指標體系要按照底線原則來設計。對于一個社區(qū)而言，要看其弱勢群體的生存狀態(tài)；對于一個城市而言，要看其貧困社區(qū)的整體狀態(tài)。

指標體系的建構要體現(xiàn)科學性原則。社會構成的多樣性決定了社會生活的復雜性。對一個復雜現(xiàn)象進行量化評估，是一項系統(tǒng)工程，決不能靠領導拍腦袋制定。只有發(fā)揮社會學、社會工作學的專業(yè)優(yōu)勢，運用科學的方法制定具有效度的指標體系，才能夠最大限度地窮盡社會生活的方方面面。

在獲取數(shù)據(jù)的過程中，既要發(fā)揮傳統(tǒng)調查方法的優(yōu)勢，更要利用大數(shù)據(jù)信息平臺。目前各級政府的一門式服務平臺都沉睡著大量的群眾來電來訪以及辦事過程的痕跡大數(shù)據(jù)，對這些大數(shù)據(jù)的開發(fā)利用能有效地提升社會治理水平。

總之，政府領導下的全民抗疫過程既體現(xiàn)了我國的制度優(yōu)勢，展現(xiàn)了中國國民的整體素質，也暴露出基層社會治理的諸多問題，是對我國社會治理的機構建制、運行水平的一次大檢驗。深入研究問題，并在此基礎上建構更有效的社會治理機制，能夠使我國社會治理的整體水平邁上一個新臺階。

【本文作者為哈爾濱工業(yè)大學人文社科與法學學院社會學系教授】

責編：董 楠 / 楊 陽

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