【摘要】近年來區(qū)塊鏈技術在我國快速發(fā)展，但行業(yè)整體還處于發(fā)展的早期階段。要占據區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新制高點、取得產業(yè)新優(yōu)勢，政府不能再局限于傳統(tǒng)招商引資的模式，也不能再用“觀察—試點—推廣”的傳統(tǒng)政策思維，而需要搭建一個“創(chuàng)新實驗室”，通過公私合作的方式來共同解決部署區(qū)塊鏈技術的挑戰(zhàn)。而這樣的“創(chuàng)新實驗室”的機會窗口就來源于我國正在如火如荼地建設新型智慧城市的時刻。推動區(qū)塊鏈技術賦能城市大數據基礎設施建設，打破原有數據流通共享壁壘，使得區(qū)塊鏈的益處得以最好地實現(xiàn)，并盡可能減少監(jiān)管不確定性、用戶之間缺乏信任以及區(qū)塊鏈網絡串聯(lián)難題等阻礙區(qū)塊鏈技術大規(guī)模應用的影響因素。

【關鍵詞】區(qū)塊鏈 智慧城市 監(jiān)管 相互賦能

【中圖分類號】TP311 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.05.008

前 言

2019年10月24日下午，中共中央政治局就區(qū)塊鏈技術發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢進行了第十八次集體學習。會議指出要抓住區(qū)塊鏈技術融合、功能拓展、產業(yè)細分的契機，發(fā)揮區(qū)塊鏈在促進數據共享、優(yōu)化業(yè)務流程、降低運營成本、提升協(xié)同效率、建設可信體系等方面的作用。中央對區(qū)塊鏈技術的集成應用在新的技術革新和產業(yè)變革中的定位，釋放出積極的政策信號，我國區(qū)塊鏈產業(yè)必將迎來一個蓬勃的發(fā)展時期。

然而，區(qū)塊鏈行業(yè)整體還處于基礎設施搭建的早期階段，尤其是經歷了比特幣的瘋狂，人們對區(qū)塊鏈的態(tài)度往往是疑慮多過期待。在普華永道2018年調研的全球15個地區(qū)的600名高管中，84%的受訪者表示他們的企業(yè)至少在一定程度上對區(qū)塊鏈技術有所涉獵。[1]但不可能三角悖論、資源浪費、創(chuàng)新集成引起的多癥并發(fā)、監(jiān)管可能加強等一系列問題的存在，仍然制約著區(qū)塊鏈技術的廣泛應用。

任何一項具有革命性質的技術出現(xiàn)時，都經歷過“反對—追捧—理性”這樣一個過程。區(qū)塊鏈的發(fā)展也不可避免地存在亂象、出現(xiàn)泡沫，假借“區(qū)塊鏈”之名進行的非法集資、炒作事件也屢禁不止。[2]為引導區(qū)塊鏈技術應用發(fā)展，各國都傾向于采取相對溫和的包容性監(jiān)管政策。2018年美國財政部在遞交給總統(tǒng)的報告中建議，支持區(qū)塊鏈創(chuàng)新，改革監(jiān)管框架，建設監(jiān)管沙盒，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造包容性的政策環(huán)境。近期，北京、上海也相繼推出金融科技“監(jiān)管沙盒”，允許持牌機構納入監(jiān)管框架內。這一舉措旨在有效控制區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新所帶來的風險，保護消費者權益。盡管如此，我們也應該清醒地認識到，在技術并未成熟、監(jiān)管和鑒別機制尚未健全的時點，區(qū)塊鏈短期內還不可能成為通用的基礎設施。要把區(qū)塊鏈作為核心技術自主創(chuàng)新重要突破口，不僅需要“監(jiān)管沙盒”，更需要區(qū)塊鏈技術的“應用空間”，不斷推動技術落地，實現(xiàn)創(chuàng)新與監(jiān)管、產業(yè)的良性互動。正如Svein Ølnes（2016）所說，我們應該超越貨幣的范疇，研究區(qū)塊鏈技術的潛在用途。[3]

當前，中國的區(qū)塊鏈創(chuàng)業(yè)公司數量在全球處于領先地位。據賽迪顧問統(tǒng)計，2018年我國區(qū)塊鏈產業(yè)規(guī)模約為10億元。2019年上半年，產業(yè)規(guī)模約為4.95億元，同比增長10%。截至2019年上半年，工商注冊區(qū)塊鏈相關企業(yè)共2700多家，實際以區(qū)塊鏈為主營、注冊后有投入產出的企業(yè)共704家。整體來看，應用較為分散，金融應用、解決方案和BaaS平臺相對較多。

對此，我們認為我國在區(qū)塊鏈這個新興領域要想占據創(chuàng)新制高點、取得產業(yè)新優(yōu)勢，政府不能再局限在補貼、用地、投融資支持等傳統(tǒng)招商引資的模式里，也不能再用“觀察-試點-推廣”的傳統(tǒng)政策思維，而需要搭建一個“創(chuàng)新實驗室”，通過公私合作的方式來共同解決部署區(qū)塊鏈技術的挑戰(zhàn)。而這樣的“創(chuàng)新實驗室”的機會窗口就來源于我國正在如火如荼地建設新型智慧城市的時刻，因為區(qū)塊鏈是一種與社會組織直接相關的技術，監(jiān)管不確定性以及用戶之間缺乏信任等這些區(qū)塊鏈應用的主要障礙是監(jiān)管者和企業(yè)都無法單獨解決的。

區(qū)塊鏈賦能智慧城市一體化

當前，國家正在積極倡導智慧城市建設。而智慧城市帶動的多行業(yè)智慧化的發(fā)展需要更強大的城市“大腦”。建設“城市大腦”的關鍵就是多來源數據的共享開放和交易流通，從而打破傳統(tǒng)部門之間和城市之間的數據孤島和行政隔閡。在很多城市，政務和社會數據治理由過去由政府主導變成了政府企業(yè)市民共同參與，共建共治共享的新格局正在形成。

2020年1月9日，復旦大學和國家信息中心數字中國研究院聯(lián)合發(fā)布了2019下半年《中國地方政府數據開放報告》。《報告》發(fā)現(xiàn)，截至2019年10月底，我國51.61%的省級行政區(qū)、66.67%的副省級和24.21%的地級行政區(qū)已推出了政府數據開放平臺。地級以上平臺數量逐年翻番，從2017年的18個，到2018年的56個，再到2019年的102個，政府數據開放平臺已日漸成為一個地方數字政府建設的“標配”，“開放數據，蔚然成林”已從愿景成為現(xiàn)實。

然而，從不同領域整合異構數據仍然是一項復雜但具有高潛力的任務。政府數據治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家創(chuàng)新治理體系的重要組成部分。盡管各級政府都在大力推進“數據多跑路，群眾少跑腿”的改革，但是跨部門、跨地域的數據共享依然是阻礙“智慧城市”建設的“攔路虎”。鄭磊等（2015）對中國多個地方的開放政府數據實踐進行比較研究，認為我國目前地方政府開放數據的時間存在數據量少、價值低、可機讀比例低等問題，并指出我國地方政府應加強管理架構構建、提升數據開放性與可機讀比例等。[4]

城市數據的開放與共享需要明確各方利益相關者，圍繞“數據”為主體來制訂制度規(guī)則和標準規(guī)范，這個規(guī)則和規(guī)范并不局限于法律、法規(guī)和規(guī)劃層面，也可以通過技術手段來實現(xiàn)。這是因為，數據治理不是單一組織的工作，需要在構建覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數據共享大平臺同時，依托現(xiàn)有的管理架構，明確各機構的數據治理職責，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務。

無疑，區(qū)塊鏈技術可以賦能城市內跨部門數據共享，更可以支撐城市與城市之間的數據開放。在基礎設施方面，運用區(qū)塊鏈技術可探索實現(xiàn)信息基礎設備間數據信息的高效交換，提升信息基礎設施協(xié)同能力。在數據資源方面，可借助區(qū)塊鏈自身數據不可篡改、可溯源等特性，打破原有數據流通共享壁壘，提供高質量數據共享保障。在智能應用方面，依托區(qū)塊鏈提供的更加可信的合作環(huán)境已經涌現(xiàn)出一批“只需跑一次”“數據多跑路”“精準服務”等亮點應用。[5]

當前，中國城市群在快速崛起，數量和規(guī)模是史無前例的。形成“高質量發(fā)展的區(qū)域集群”，已成為空間布局國家戰(zhàn)略的重要目標。未來，中國將形成并發(fā)展20～30個城市群，集聚全國70%左右的GDP和80%左右的就業(yè)。城市和城市群的崛起，給城市化帶來新的形態(tài)，也給城市治理帶來新的挑戰(zhàn)。最為突出的一個障礙就是城市之間的連接性不夠，這既有地理距離對經濟生活帶來的影響，需要按照1小時通勤為大致的空間范圍，打破行政區(qū)的邊界進行科學規(guī)劃，更有政務數據孤島給要素區(qū)域內流動帶來的阻礙。數據資源有效共享已成為提升城市治理能力的關鍵，但目前政務數據面臨著“縱強橫弱”的局面，不同部門機構根據各自的服務需求，采用不同的標準，構建各自的政務服務應用系統(tǒng)。構建城市數據開放平臺的目的是加強城市數據的共建共享，但是技術標準不同會將政務服務應用系統(tǒng)割裂開，造成另一種形式的信息壁壘。

2015年，國務院發(fā)布《促進大數據發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號），提出要盤活現(xiàn)有數據存量，規(guī)劃未來的數據發(fā)展。到2018年，建成國家政府數據統(tǒng)一開放平臺。2020年底前，逐步實現(xiàn)政府數據集向社會開放?，F(xiàn)在看起來實現(xiàn)這個目標難度非常大，可以說我國智慧城市建設已進入攻堅克難的深水區(qū)，需加強跨部門、跨領域的頂層設計，提升智慧城市建設的協(xié)調力度，尤其要避免信息系統(tǒng)自成體系。區(qū)塊鏈的實質是一個不斷增長的去中心化的分布式賬本。憑借著去中心化、不可篡改、數據公開透明、信息安全程度高、可追溯性強等諸多優(yōu)勢，區(qū)塊鏈技術有助于不同政務系統(tǒng)之間的數據開放共享，即使是已經形成的“信息孤島”，區(qū)塊鏈技術也有助于數據整合與共同維護，從而提升政府治理與服務水平。

基于此，我們建議長三角、珠三角、京津冀等經濟較發(fā)達區(qū)域，應首先在一體化層面設立智慧城市領導機制，明確在區(qū)域一體化框架下智慧城市群建設的體制機制，牽頭推進智慧政府建設以及“信任互聯(lián)網+政務服務”等工作，推動技術融合、業(yè)務融合、數據融合，打通區(qū)域內信息壁壘，構建區(qū)域數據資源共享體系，實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務的數據共享和交換。

智能城市群為區(qū)塊鏈技術提供應用基礎

隨著區(qū)塊鏈技術不斷發(fā)展，產業(yè)鏈不斷完善，各國政府、企業(yè)都在積極主動地探索區(qū)塊鏈產業(yè)發(fā)展路徑，區(qū)塊鏈的應用場景也日益豐富。Gartner預測，到2030年，區(qū)塊鏈每年將產生超過3萬億美元的商業(yè)價值。屆時，可能有10%到20%的全球經濟基礎設施將在基于區(qū)塊鏈的系統(tǒng)上運行。[6]

公眾對區(qū)塊鏈技術的了解多與數字貨幣相關，自然而然區(qū)塊鏈技術也更為廣泛地用于金融行業(yè)。由于區(qū)塊鏈可提供基于技術的新型信用，目前在貿易金融、供應鏈金融、數字票據等業(yè)務場景，區(qū)塊鏈技術已從概念驗證正逐步邁向業(yè)務實踐，但離大規(guī)模商用還有較大距離。例如，中國農業(yè)銀行完成基于區(qū)塊鏈的在線應收賬款管理服務平臺項目一期研發(fā)，實現(xiàn)供應商準入、簽約、轉讓、融資等功能；中國建設銀行推出區(qū)塊鏈服務平臺，目前已上線5個應用場景、9大領域及61個應用；平安銀行創(chuàng)新打造供應鏈應收賬款云服務平臺，實現(xiàn)資產的可追溯、不可篡改等。

2019年以來，“區(qū)塊鏈+”產品也相繼在公益、醫(yī)療、交通、娛樂等領域落地，尤其是其技術特性與發(fā)展?jié)摿σ参芏鄧液偷貐^(qū)政府投入推動一些試驗性計劃，為區(qū)塊鏈應用的進一步推廣奠定了基礎（見表1）。區(qū)塊鏈技術的發(fā)展會成為“萬物互聯(lián)”的一種最底層的協(xié)議，其未來應用范圍將擴大到整個社會，包括身份認證、公證、仲裁、審計、域名、物流、醫(yī)療、郵件、簽證、投票等領域。

然而，Gartner在2019年9月發(fā)布的區(qū)塊鏈成熟度曲線顯示，大部分區(qū)塊鏈應用業(yè)務都處于技術萌芽期和期望膨脹期，少數處于幻滅低谷期，尚無成熟應用。Gartner同時預測，區(qū)塊鏈技術仍會經歷一段時間的“非理性繁榮”。[7]從全球區(qū)塊鏈相關公司融資情況看，超95%以上融資事件處于種子輪、天使輪及A輪階段，B輪及以后只占3%。Gartner調查也顯示全球平均只有3.3%的企業(yè)在生產環(huán)境中實際部署了區(qū)塊鏈。以上都說明區(qū)塊鏈的實際應用仍處于早期階段。由于區(qū)塊鏈技術應用會面臨著技術不成熟、遷移成本高、交易速度慢以及場景非剛需等問題，單一行業(yè)或企業(yè)推出的相關解決方案會面臨巨大的技術風險和監(jiān)管風險。因此，對于這樣一項新興的、顛覆性技術的應用，政府部門需要起到引導、扶持和推動的作用，其中構建一個“應用場景”無疑是最有效的方式之一。

根據聯(lián)合國統(tǒng)計，2018年全世界人口中，聚居在城市者已超過半數（55%），而且這個趨勢仍將持續(xù)，據估計，至2050年，全球的城市人口將占總人口68%。人們因為工作機會、生活環(huán)境等不同理由往城市遷徙，相對地，隨著城市化程度愈來愈高，城市人口生活的各種需求也越來越多樣且復雜，包括用水與電力供應、產業(yè)與經濟發(fā)展、就業(yè)、教育、交通運輸系統(tǒng)、空氣質量，乃至于休閑娛樂等，如何讓城市治理更加精細化，就需要更多運用智能化手段，完善城市基礎數據庫，匯聚城市管理各類信息資源，推動城市運行實時感知、智能管理。

從這個角度來看，智慧城市建設為區(qū)塊鏈應用提供了一個最適合的“實驗室”。作為一項可防篡改的分布式賬本技術，經過精心設計的區(qū)塊鏈不僅可以減少中間環(huán)節(jié)、降低成本、提高速度并擴大覆蓋范圍，它還為諸多業(yè)務流程提供了更高的透明度和可追溯性，能夠協(xié)助政府追蹤信息來源、簡化公務流程、減輕審計負荷、強化安全性并確保數據的完整性。

同時，由政府牽頭區(qū)塊鏈技術的應用，也可以更有效應對技術風險和監(jiān)管風險。這是因為，一方面隨著國內外對數據隱私保護的加強，區(qū)塊鏈的公開透明的特點可能帶來新的隱私保護風險，而政府間數據信息的交換則在很大程度上可以減輕個人數據被企業(yè)惡意使用的情形。另一方面，隨著區(qū)塊鏈應用的增多，除了技術層面的監(jiān)管，法律和政策等制度層面的監(jiān)管也變得越來越迫切。國內外對區(qū)塊鏈的監(jiān)管技術和措施目前也處于摸索階段，存在一定的滯后性和監(jiān)管真空。未來如何實現(xiàn)監(jiān)管與創(chuàng)新的良性互動，是整個行業(yè)未來的發(fā)展中必須面對的問題。

對策建議

區(qū)塊鏈技術從比特幣系統(tǒng)走向全社會應用，正處于迅猛發(fā)展期。2019年9月，歐盟科學中心發(fā)布報告《Blockchain: Now And Tomorrow》（區(qū)塊鏈：當前和未來）。該報告通過識別區(qū)塊鏈技術在多個領域的應用和潛在應用對區(qū)塊鏈進行了多維度的分析。報告認為，部署區(qū)塊鏈技術的挑戰(zhàn)與環(huán)境、應用和領域等問題相關。德國也幾乎同時發(fā)布了《德國區(qū)塊鏈戰(zhàn)略》，明確了五大領域的行動措施，包括:（1）在金融領域確保穩(wěn)定并刺激創(chuàng)新；（2）支持技術創(chuàng)新項目與應用實驗；（3）制定清晰可靠的投資框架；（4）加強數字行政服務領域的技術應用；（5）傳播普及區(qū)塊鏈相關信息與知識，加強有關教育培訓及合作等。

2019年以來，我國中央和地方對區(qū)塊鏈技術的重視程度明顯提升，區(qū)塊鏈技術在數據存證和電子票據、金融、能源電力、智慧城市、供應鏈和溯源等多領域都有實際應用案例，泛金融和電力領域應用場景尤其豐富。很多新企業(yè)選擇進入該賽道或者“蹭”政策熱點。然而，大部分區(qū)塊鏈應用尚處于嘗試階段，交易低效、場景非剛需、商業(yè)模式單一等問題普遍存在。不同組織和企業(yè)都在著手開發(fā)自己的區(qū)塊鏈或者分布式賬本技術，人們普遍存在對于缺乏標準化以及區(qū)塊鏈之間可能欠缺互操作性的擔憂。區(qū)塊鏈基于其定義本身理應得到信任，但由于沒有充分發(fā)展的標準，安全、隱私和可操作性方面都存在風險，區(qū)塊鏈企業(yè)幾乎處處遭遇信任問題。

因此，對于區(qū)塊鏈技術的發(fā)展，我國政府既不能“放”，更不能“限”，而要發(fā)揮“舉國體制”優(yōu)勢來部署區(qū)塊鏈技術的應用場景。當前，城市數據的開放共享還是需要人工流程保障一系列數據規(guī)范、標準的貫徹執(zhí)行。然而，面對海量的數據處理、復雜的知識推理，如何能讓數據規(guī)范和標準的保障自動判斷、自動完成，減少對人工審核的依賴，這是一個關鍵問題。盡管在2015年的行動綱要提到了建設綠色環(huán)保、低成本、高效率、基于云計算的大數據基礎設施和區(qū)域性、行業(yè)性數據匯聚平臺，但國家對大數據基礎設施還缺乏頂層設計。大數據基礎設施應是國家的“公共產品”，需要國家層面的規(guī)劃和投入。這是因為，數據系統(tǒng)重復性建設，缺乏標準統(tǒng)一的數據結構與訪問接口，業(yè)務數據將難以實現(xiàn)跨部門流通共享。并且，在“誰主管、誰提供、誰負責”和“誰經手、誰使用、誰管理、誰負責”的信息共享原則下，當前技術手段難以清晰界定數據流通過程中的歸屬權、使用權和管理權。由于區(qū)塊鏈技術的特性會賦能大數據基礎設施建設，我們建議要運用“技術路線圖（Technology Roadmapping）”的方法，從多組織層面來統(tǒng)一規(guī)劃智能化的數據基礎設施。數據基礎設施的范圍應涵蓋接入、存儲、計算、管理和數據使能五個領域，通過匯聚各方數據，提供“采-存-算-管-用”全生命周期的支撐能力，構建全方位的數據安全體系，打造開放的數據生態(tài)環(huán)境，讓數據存得了、流得動、用得好，將數據資源轉變?yōu)閿祿Y產。而這樣做，也有利于站在更高層面加快標準研究，強制執(zhí)行區(qū)塊鏈規(guī)則，加快區(qū)塊鏈和人工智能、大數據、物聯(lián)網等前沿信息技術的深度融合，讓不同利益相關者一起合作創(chuàng)建共享平臺，打破原有數據流通共享壁壘，使得區(qū)塊鏈的益處得以最好地實現(xiàn)，并盡可能減少監(jiān)管不確定性、用戶之間缺乏信任以及區(qū)塊鏈網絡串聯(lián)難題等阻礙區(qū)塊鏈技術大規(guī)模應用的因素。

（本文系國家自然科學基金面上項目“不確定性視角下我國早期階段風險投資行為研究”的階段性研究成果，項目批準號：71573174）

注釋

[1]普華永道：《2018年全球區(qū)塊鏈調研》，2018年7月，https://www.pwccn.com/global-blockchain-survey-2018。

[2]中國信息通信研究院：《區(qū)塊鏈白皮書（2019）》，2019年11月28日，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201911/t20191108_269109.htm。

[3]Ølnes S., "Beyond bitcoin enabling smart government using blockchain technology", International Conference on Electronic Government, Springer, Cham, 2016, pp. 253-264.

[4]鄭磊、高豐：《中國開放政府數據平臺研究：框架，現(xiàn)狀與建議》，《電子政務》，2015年第7期，第8、16頁。

[5]中國信息通信研究院：《區(qū)塊鏈賦能新型智慧城市白皮書（2019）》，2019年11月8日，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201911/t20191108_269147.htm。

[6]Gartner, "Hype Cycle for Blockchain Technologies", June 25, 2018, https://www.gartner.com/en/documents/3883991/hype-cycle-for-blockchain-technologies-2018.

[7]Gartner, "Hype Cycle for Blockchain Technologies", June 11, 2019, https://www.gartner.com/en/documents/3947355/hype-cycle-for-blockchain-technologies-2019.

責 編／周于琬

Research on the Development Strategy for the Mutually Reinforcing Blockchain

and Smart City Clusters

Tan Yi

Abstract: In recent years, the blockchain technology has developed rapidly in China, but the industry as a whole is still in an early stage. In order to gain a leading position and foster new industrial advantages, the government can no longer be limited to the traditional mode of investment attracting, nor can it stick to the conventional "observation-trial-promoting" policy thinking. Instead, it needs to build an "innovation laboratory" to jointly resolve the challenges facing blockchain technology through public-private cooperation. The opportunity window for such an "innovation laboratory" comes from China’s current efforts in building new smart cites in full swing, promoting the construction of big data infrastructure in the city with block-chain technology and breaking the previous barriers of data circulation and sharing, so as to maximize the benefits of blockchain, and minimize the regulatory uncertainty, lack of trust between users, difficulty in blockchain network series and other factors hindering the large-scale application of blockchain technology.

Keywords: blockchain, smart city, regulation, mutually reinforcing

談毅，上海交通大學國際與公共事務學院研究員、中國城市治理研究院研究員、博導。研究方向為風險投資與創(chuàng)新管理。主要著作有《上?？萍冀鹑诋a品與服務創(chuàng)新研究》《風險投資與創(chuàng)新》《我國創(chuàng)新政策績效評價研究》等。