【摘要】食品安全是廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益，但權(quán)利無(wú)法超出社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)文化發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)食品安全仍處于矛盾多發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期，食品安全基本有保障，但存在的問(wèn)題不容樂(lè)觀，與人民群眾的期盼還有較大差距。食品安全涉及科學(xué)技術(shù)、社會(huì)心理、政治經(jīng)濟(jì)多個(gè)方面，從物質(zhì)、意識(shí)、制度維度把握現(xiàn)階段我國(guó)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)特征，有助于精準(zhǔn)施策，真正保障人民群眾舌尖上的安全。

【關(guān)鍵詞】食品安全風(fēng)險(xiǎn) 綜合治理 【中圖分類(lèi)號(hào)】F203 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

物質(zhì)維度：客觀風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜

物質(zhì)維度的食品安全風(fēng)險(xiǎn)是指食品中存在的危害物質(zhì)和因素可能對(duì)消費(fèi)者及其后代身體健康造成的不良影響。環(huán)境污染、生產(chǎn)供應(yīng)鏈延伸、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化等因素導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)食品安全物質(zhì)維度風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)特征。

風(fēng)險(xiǎn)因素多。從風(fēng)險(xiǎn)屬性看，食品安全風(fēng)險(xiǎn)有內(nèi)生性的，也有外源性的。內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自食物中自然毒素，如毒蘑菇、河豚、菜豆、白果、發(fā)芽土豆等致人中毒事件時(shí)有發(fā)生，自制藥酒、涼茶中毒等事件也常見(jiàn)披露。外源性風(fēng)險(xiǎn)如食品中摻入砂石、泥土、塑料等異物的物理性風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)獸藥殘留、環(huán)境污染物、食品添加劑、飼料添加劑、包裝材料等造成的化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)，真菌、細(xì)菌、病毒、寄生蟲(chóng)等污染造成的生物性風(fēng)險(xiǎn)等。在食品安全監(jiān)管部門(mén)檢查抽檢中常有發(fā)現(xiàn)，一些致病微生物、農(nóng)獸藥、重金屬等污染物超出限量值的幅度還較高。

污染來(lái)源廣。當(dāng)前我國(guó)食品中的污染物來(lái)源呈現(xiàn)“五多”特征。一是環(huán)境污染遷移多。大氣、土壤、水污染的有害物質(zhì)遷移到食品中，導(dǎo)致稻谷、水產(chǎn)品鎘、二噁英等重金屬、有機(jī)污染物超標(biāo)情況較為嚴(yán)重。二是農(nóng)業(yè)投入品殘留多。全國(guó)每年消耗 32 萬(wàn)噸農(nóng)藥、6000 萬(wàn)噸化肥和 250 萬(wàn)噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜。農(nóng)業(yè)投入品長(zhǎng)期大量使用且利用率不高，農(nóng)獸藥殘留問(wèn)題突出。三是人為添加多。出于工藝目的、商業(yè)利益，非法添加和超范圍超限量使用添加劑問(wèn)題較為突出，商業(yè)欺詐、制假售假等非法添加屢打不絕。四是過(guò)程污染多。食品企業(yè)質(zhì)量管理不規(guī)范，生產(chǎn)加工過(guò)程中容易引入風(fēng)險(xiǎn)因素。五是新型風(fēng)險(xiǎn)多。功能食品、網(wǎng)紅食品、網(wǎng)絡(luò)訂餐、跨境電商等新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，截至2019年6月，中國(guó)網(wǎng)上外賣(mài)用戶規(guī)模達(dá)4.21億，有外賣(mài)平臺(tái)單日完成訂單數(shù)量突破3000萬(wàn)，由此帶來(lái)的食品質(zhì)量安全、營(yíng)養(yǎng)健康等方面的風(fēng)險(xiǎn)，以及儲(chǔ)運(yùn)過(guò)程、包裝材料帶來(lái)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。

危害評(píng)估難。食源性疾病是人類(lèi)健康的最大威脅。世界衛(wèi)生組織2015年發(fā)布的《全球食源性疾病負(fù)擔(dān)的估算報(bào)告》稱(chēng)，全球每年約6億人因食用受到污染的食品而生病，造成42萬(wàn)人死亡，其中5歲以下兒童12.5萬(wàn)人。我國(guó)食源性疾病監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，近年來(lái)食源性疾病事件數(shù)、患者數(shù)逐年增加，2017年全國(guó)食源性疾病報(bào)告醫(yī)院達(dá)9780家，比2016年增加了1299家，共報(bào)告暴發(fā)事件5142起，累計(jì)發(fā)病34981人。有研究認(rèn)為，全國(guó)每年食源性疾病發(fā)病率約為每人0.12次，死亡人數(shù)約1萬(wàn)人，還僅限于急性感染性疾病。食物中風(fēng)險(xiǎn)因素的慢性毒性、遺傳毒性影響以及引發(fā)的過(guò)敏反應(yīng)、菌群失調(diào)、激素機(jī)能失調(diào)等人群影響程度、健康損害程度難以準(zhǔn)確評(píng)估，因營(yíng)養(yǎng)失衡導(dǎo)致的營(yíng)養(yǎng)不良、肥胖等代謝性疾病社會(huì)負(fù)擔(dān)也很難全面估算。此外，受限于科學(xué)認(rèn)知水平，對(duì)一些長(zhǎng)期性、隱蔽性風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)人體健康的危害，目前還缺乏清晰的認(rèn)知。

意識(shí)維度：主觀風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足

意識(shí)維度的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，是特定歷史階段下的社會(huì)心智的產(chǎn)物、社會(huì)心理的共像，一定程度上獨(dú)立于客觀風(fēng)險(xiǎn)。食品安全問(wèn)題的廣泛性、普及性、代表性決定了對(duì)食品安全的認(rèn)知和情緒，極易影響和擴(kuò)散到其他領(lǐng)域。因此，意識(shí)維度的風(fēng)險(xiǎn)的影響力和危險(xiǎn)性往往超越客觀風(fēng)險(xiǎn)本身。

認(rèn)知理性不足。食品安全水平是生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定的。我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，食品產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達(dá)，隨著生活水平提升，人民群眾對(duì)食品安全的要求越來(lái)越高，常用主觀愿望或發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求食品安全，供給與需求矛盾突出。食品安全涉及面廣、關(guān)注度高，加之信息不對(duì)稱(chēng)、激惹因素多，在當(dāng)下信息傳播渠道多元化背景下，相關(guān)輿情觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低、傳播快、持續(xù)久的特征明顯。一旦涉及食品安全問(wèn)題，群眾容易產(chǎn)生代入感、恐慌感，難以理性對(duì)待。加之缺乏科學(xué)理性的報(bào)道，過(guò)分傳播負(fù)面情緒，疊加放大不公平、不滿意情緒。食品安全領(lǐng)域已成為自媒體傳謠重災(zāi)區(qū)，“網(wǎng)絡(luò)水軍”等以謠生利模式滋生，極易誤導(dǎo)輿論，進(jìn)而引發(fā)對(duì)總體食品安全狀況的過(guò)度質(zhì)疑。認(rèn)知理性的缺乏帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于食品安全本身的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。全社會(huì)尚未形成食品安全底線不容突破的文化共識(shí)和行動(dòng)自覺(jué)。從供應(yīng)方看，一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者唯利是圖、道德敗壞，制假售假、非法添加等行為屢禁不絕，甚至演變?yōu)樾袠I(yè)性、區(qū)域性潛規(guī)則。食品相關(guān)從業(yè)人員數(shù)以?xún)|計(jì)，準(zhǔn)入門(mén)檻低，職業(yè)素養(yǎng)較低、職業(yè)道德缺失現(xiàn)象較為普遍，法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)很難被嚴(yán)格遵守。從消費(fèi)方看，餐飲文化發(fā)達(dá)，飲食需求多種多樣，但食品安全科普知識(shí)普及率低，消費(fèi)者往往過(guò)度追求生鮮活、色香味，從而忽略食品安全風(fēng)險(xiǎn)，食品購(gòu)買(mǎi)、存儲(chǔ)、清潔、加工、制作不科學(xué)，家庭容易成為食物中毒的主要場(chǎng)所。從監(jiān)管方看，分段監(jiān)管模式下，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)缺乏大局觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)觀，對(duì)生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)方式等導(dǎo)致的源頭性風(fēng)險(xiǎn)防范不夠，對(duì)生產(chǎn)供應(yīng)鏈急劇變化產(chǎn)生的非傳統(tǒng)型風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的政治屬性、社會(huì)屬性、文化屬性認(rèn)識(shí)不足。

制度維度：綜合治理能力挑戰(zhàn)

我國(guó)食品安全監(jiān)管的法制建設(shè)起步晚，權(quán)威統(tǒng)一專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管體制尚未建成，面對(duì)食品安全新形勢(shì)、新要求，治理體系不完善、治理能力不足的風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

一是法律威懾力不足。2009年我國(guó)頒布了首部《食品安全法》，2015年修訂時(shí)加大了對(duì)違法行為的處罰力度，被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)”。在實(shí)際執(zhí)行中，依然存在一些問(wèn)題：取證難、入罪難、追訴難、執(zhí)行難、結(jié)案難問(wèn)題突出，行刑銜接不充分、審判輕判率高、公益訴訟推進(jìn)慢等實(shí)際情況影響法律威懾效果。

二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待完善。食品安全標(biāo)準(zhǔn)是依法監(jiān)管的基礎(chǔ)。標(biāo)準(zhǔn)不完善是制度層面重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2018年上半年我國(guó)新發(fā)布36項(xiàng)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，目前已制定發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)1260項(xiàng)，涉及2萬(wàn)多項(xiàng)食品安全指標(biāo)，涵蓋日常消費(fèi)的所有主要食品品種，但與“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”要求相比，與國(guó)際食品法典和發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相比，還有明顯差距。個(gè)別標(biāo)準(zhǔn)或重要指標(biāo)缺失、一些標(biāo)準(zhǔn)缺少限量值、檢驗(yàn)方法和規(guī)程不配套、部分標(biāo)準(zhǔn)老化、一些指標(biāo)不適用等問(wèn)題，嚴(yán)重制約監(jiān)管執(zhí)法的針對(duì)性和有效性，也影響我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際貿(mào)易的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

三是治理機(jī)制有待健全。食品安全治理需要社會(huì)各方協(xié)同共治。當(dāng)前，我國(guó)食品安全社會(huì)共治機(jī)制尚不健全，企業(yè)、群眾、媒體、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等各方力量參與共治的平臺(tái)還不完善。企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)、群眾參與渠道不通暢、社會(huì)監(jiān)督能力不強(qiáng)、政府“單打獨(dú)斗”狀況尚未從根本上改變。部門(mén)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待加強(qiáng)，地方保護(hù)和部門(mén)利益主義仍難杜絕，中西部地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部容易形成“監(jiān)管洼地”，一些模糊區(qū)域、交叉地帶仍然存在，社會(huì)共治合力有待增強(qiáng)，治理模式和格局也有待進(jìn)一步構(gòu)建和打造。

四是專(zhuān)業(yè)監(jiān)管能力不強(qiáng)。從人員隊(duì)伍看，我國(guó)每萬(wàn)人口食品安全監(jiān)管人員比例約為1.8?；鶎颖O(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍存在專(zhuān)業(yè)人才匱乏、人員結(jié)構(gòu)老化、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高的問(wèn)題。食品安全監(jiān)管任務(wù)重、工作強(qiáng)度大、問(wèn)責(zé)壓力大，基層隊(duì)伍人心不穩(wěn)，人員流失現(xiàn)象嚴(yán)重。從技術(shù)支撐看，一些基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法車(chē)輛、執(zhí)法裝備以及工作經(jīng)費(fèi)比較缺乏，檢驗(yàn)檢測(cè)資源等技術(shù)支撐明顯不足。從監(jiān)管方式看，靜態(tài)的行政許可、以結(jié)果為導(dǎo)向產(chǎn)品抽檢、“運(yùn)動(dòng)式”的專(zhuān)項(xiàng)整治仍為主要手段，長(zhǎng)效機(jī)制建立難。信息化等新技術(shù)運(yùn)用還不充分，監(jiān)管方式創(chuàng)新不足，科學(xué)有效的監(jiān)管能力較弱，對(duì)于新型風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管制度和舉措有待強(qiáng)化。

(作者分別為北京師范大學(xué)教授、博導(dǎo)；北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生)

【注：本文系國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“習(xí)近平新時(shí)代以人民為中心的民生發(fā)展思想研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18AGL019）與國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨百年民生思想發(fā)展史”（項(xiàng)目編號(hào)：18ZDA012）階段性成果】

責(zé)編/常妍 美編/王夢(mèng)雅

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