摘 要:當(dāng)前我國進(jìn)入了常態(tài)化疫情防控階段，更加需要公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系和能力的系統(tǒng)構(gòu)建，以及一系列公共治理體制機(jī)制上的重大變革，特別是進(jìn)一步推進(jìn)跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理常態(tài)化、制度化、法治化。其重點(diǎn)是以構(gòu)建共建共治共享的跨區(qū)域應(yīng)急治理共同體為導(dǎo)向，培育和形成省一級跨區(qū)域自主協(xié)同、多方聯(lián)動、一體化和全周期應(yīng)急治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的跨區(qū)域、跨時空高效配置，提高地方政府協(xié)同處置跨界重大突發(fā)公共事件的整體能力。

關(guān)鍵詞:應(yīng)急治理 區(qū)域治理 共同體

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

跨區(qū)域應(yīng)急治理共同體是有效應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)的重要抓手

新冠肺炎疫情是一場重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理能力帶來了巨大挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。執(zhí)行基于政府間共享途徑的應(yīng)急管理政策的一個主要挑戰(zhàn)便是如何在緊急或?yàn)?zāi)難狀態(tài)下協(xié)調(diào)政府間的行動。如果重大突發(fā)公共事件發(fā)生前跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理的工作程序不夠完善，至關(guān)重要的反應(yīng)時間就可能喪失，從而導(dǎo)致更大、更嚴(yán)重的災(zāi)難后果。從1998年的特大洪災(zāi)，到2003年的“非典”疫情、2008年的汶川大地震，再到2020年的新冠肺炎疫情，重大突發(fā)公共事件需要解決的問題的跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性不斷增強(qiáng)，單靠受災(zāi)區(qū)域政府自身的應(yīng)急管理能力和資源保障能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要跨區(qū)域政府組織、市場力量和社會公眾攜手共進(jìn)，形成共建共治共享的區(qū)域應(yīng)急治理共同體。

新形勢下，如何建立一套適應(yīng)中國國情的跨區(qū)域應(yīng)急治理協(xié)作長效制度，已然成為新時代推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的重大課題。在這次新冠肺炎疫情防控中，國家衛(wèi)生健康委建立省際對口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎防治工作機(jī)制，統(tǒng)籌安排19個省份對口支援，既提高了疫情防控信息的傳遞效率、提升了湖北的應(yīng)急防疫能力，又改變了傳統(tǒng)的科層制應(yīng)急管理模式，真正做到了各級政府協(xié)同聯(lián)動，從區(qū)域?qū)用嬷瘟藨?yīng)急治理防線。與此同時，我們也要看到，疫情防控期間，跨界道路限行設(shè)卡、封路斷路、應(yīng)急物資被“截留”等跨區(qū)域協(xié)調(diào)矛盾層出不窮，暴露出我國跨區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作體制機(jī)制方面還存在諸多短板和弱項(xiàng)。為此，有必要充分發(fā)揮一方有難、八方支援的制度優(yōu)勢，建立一種制度性的、一致性的跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理程序。這樣一來，一旦出現(xiàn)突發(fā)公共危機(jī)事件，作為應(yīng)急管理最重要主體的中央、地方、基層等各級政府就可以根據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度、影響范圍、損失大小即時進(jìn)行應(yīng)急資源的動員和調(diào)撥。

構(gòu)建跨區(qū)域應(yīng)急治理共同體是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展到新階段的現(xiàn)實(shí)需要

我國的應(yīng)急管理體系已具雛形，但仍存在許多阻礙應(yīng)急協(xié)作治理的觀念上和體制上的障礙，使得地區(qū)間、部門間難以形成整體協(xié)同效應(yīng)。當(dāng)前，我國進(jìn)入了常態(tài)化疫情防控階段，更加需要公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系和能力的系統(tǒng)構(gòu)建以及一系列公共治理體制機(jī)制上的重大變革，特別是進(jìn)一步推進(jìn)跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理常態(tài)化、制度化、法治化。其重點(diǎn)是以構(gòu)建共建共治共享的跨區(qū)域應(yīng)急治理共同體為導(dǎo)向，培育和形成省一級跨區(qū)域自主協(xié)同、多方聯(lián)動、一體化和全周期應(yīng)急治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的跨區(qū)域、跨時空高效配置，提高地方政府協(xié)同處置跨界重大突發(fā)公共事件的整體能力。

重大突發(fā)公共事件可能跨越行政區(qū)劃邊界影響到多個行政管轄區(qū)，且這類事件造成的后果通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個轄區(qū)政府所能承受的范圍。特別是當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化已進(jìn)入到中心城市引領(lǐng)城市群、城市群帶動區(qū)域一體化發(fā)展階段。這些城市群中的核心大城市，是人口經(jīng)濟(jì)活動最密集的區(qū)域，也是各類風(fēng)險積聚的區(qū)域。正因如此，必須建立政府間橫向縱向的互助合作關(guān)系，構(gòu)建跨區(qū)域跨部門應(yīng)急管理互助協(xié)作長效制度，改變政府間、部門間各自為戰(zhàn)、松散、碎片式的現(xiàn)狀，健全跨區(qū)、跨城、跨省疫情信息通報和共享機(jī)制，支援和協(xié)調(diào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中各種資源的跨區(qū)域調(diào)配工作，形成相互協(xié)同的風(fēng)險和危機(jī)治理共同體。

提升跨區(qū)域應(yīng)急治理共同體的能動性、協(xié)同性和敏捷性

構(gòu)建跨區(qū)域共建共治共享的應(yīng)急治理共同體將有助于實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域應(yīng)急資源動員、整合和共享，克服和破除自然地理界線或行政管轄邊界的剛性約束與限制，提高應(yīng)急資源的利用效率，提升應(yīng)急響應(yīng)的能動性、協(xié)同性和敏捷性。打造跨區(qū)域共建共治共享的應(yīng)急治理共同體，必須消除本位導(dǎo)向、部門主義、各自為政、職責(zé)分散的碎片化管理格局，這必然觸及原有的行政區(qū)劃調(diào)整和重構(gòu)。

重大突發(fā)公共事件跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理，主要是從組織間關(guān)系的視角出發(fā)，探討應(yīng)急治理中的多層級、跨區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)，包括應(yīng)急協(xié)同治理的制度框架、應(yīng)急管理組織網(wǎng)絡(luò)中的主體間關(guān)系與能力建設(shè)、跨界應(yīng)急協(xié)同治理的動態(tài)發(fā)展及其協(xié)調(diào)、跨界應(yīng)急協(xié)同治理的信息溝通與技術(shù)支持等。認(rèn)真總結(jié)此次疫情防控中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，今后需要做好以下幾方面的工作：

第一，健全跨區(qū)域應(yīng)急準(zhǔn)備和預(yù)防、監(jiān)測和預(yù)警、響應(yīng)和救援、善后和恢復(fù)、評估和學(xué)習(xí)等一體化、法治化的全周期管理制度框架，提升區(qū)域內(nèi)政府應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的彈性、韌性和持續(xù)性。把區(qū)域協(xié)同治理法治建設(shè)擺在突出位置，健全跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理的法治保障制度，提升法治促進(jìn)區(qū)域應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能。在區(qū)域間及時、快速提供互助與協(xié)作，支援和協(xié)調(diào)災(zāi)難事件中各種資源的跨地區(qū)配置，并在災(zāi)難處置的各個階段提供基本的人力、設(shè)備、技術(shù)和信息服務(wù)。堅(jiān)持頂層設(shè)計同法治實(shí)踐相結(jié)合，以城市群區(qū)域?yàn)閼?zhàn)略支點(diǎn)，著力構(gòu)建跨區(qū)域共建共治共享的應(yīng)急治理共同體網(wǎng)絡(luò)，為跨區(qū)域應(yīng)急援助提供系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。

第二，健全跨區(qū)域共建共治共享的應(yīng)急治理協(xié)調(diào)機(jī)制和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，科學(xué)界定和合理分配各層級、各部門應(yīng)急治理職能邊界。共建是區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益主體共同參與區(qū)域應(yīng)急體制機(jī)制、組織制度和能力建設(shè)，要求突出跨區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)公共服務(wù)體系和應(yīng)急物資儲備保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位；共治是區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益主體樹立大治理觀，打造多方參與的突發(fā)公共事件應(yīng)急治理體系；共享是推進(jìn)跨區(qū)域應(yīng)急公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化、普惠化、制度化，要求跨區(qū)域應(yīng)急治理的成效更多更公平地惠及區(qū)域內(nèi)全體公眾，提升跨區(qū)域應(yīng)急資源共享能力。

第三，構(gòu)建數(shù)據(jù)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理格局。可以利用信息技術(shù)，統(tǒng)籌考量地域人群流動特殊性、區(qū)域公共資源平衡性、社會動員力量主體性等諸多復(fù)雜因素和時代變量，為疫情防控和優(yōu)化政府應(yīng)急決策提供數(shù)據(jù)支持。[1]運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建跨區(qū)域社會風(fēng)險治理系統(tǒng)，健全基于大數(shù)據(jù)的區(qū)域社會風(fēng)險監(jiān)測、評估、預(yù)警、研判與有效應(yīng)對機(jī)制。通過海量風(fēng)險問題數(shù)據(jù)的碰撞比對、關(guān)聯(lián)分析、智能判斷，及時發(fā)現(xiàn)重大風(fēng)險苗頭，精準(zhǔn)預(yù)測和分析研判影響區(qū)域內(nèi)社會穩(wěn)定的風(fēng)險隱患，并研制治本戰(zhàn)略和策略，為跨區(qū)域應(yīng)急治理的科學(xué)決策提供精準(zhǔn)可靠的數(shù)據(jù)支撐。

最后，全面升級、整合提升區(qū)域內(nèi)流動人口管理信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)流動人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，完善基于數(shù)據(jù)的人口流動分析決策機(jī)制，打造智慧預(yù)警平臺和智能應(yīng)急平臺，并將其納入?yún)^(qū)域應(yīng)急治理體系建設(shè)。強(qiáng)化跨區(qū)域公共安全基礎(chǔ)要素保障，這是整個智能化公共安全治理平臺的底線保障，并在此基礎(chǔ)上形成跨區(qū)域公共安全預(yù)測預(yù)警預(yù)防治理體系，構(gòu)建基于“風(fēng)險預(yù)防研判—突發(fā)事件應(yīng)急處置—危險應(yīng)對”情境下的跨區(qū)域全周期應(yīng)急協(xié)同治理機(jī)制。

【本文作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授】

注釋

[1]王海威：《推動應(yīng)急管理專業(yè)化、制度化、智能化》，《光明日報》，2020年2月27日，第6版。

責(zé)編：羅 婷 / 楊 陽

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