【摘要】合法合理的個(gè)人利益和共同利益都不是本位主義，那些只顧局部利益，不顧全局利益，對別部、別地、別人漠不關(guān)心的價(jià)值排序與行為選擇，才是本位主義。弱化本位主義，要理順政治與行政之間的關(guān)系，核心是確保法制統(tǒng)一，盡早化解行政碎片化困局；要理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，核心是以中央與地方制度化權(quán)責(zé)關(guān)系代替當(dāng)前的“條塊關(guān)系”；要理順公私關(guān)系，核心是推進(jìn)問責(zé)制科學(xué)化，做到自律與他律的統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】本位主義 個(gè)人利益 共同利益 政治與行政 中央和地方 公私關(guān)系

【中圖分類號(hào)】D771.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

合法合理的個(gè)人利益和共同利益都不是本位主義，那些只顧局部利益，不顧全局利益，對別部、別地、別人漠不關(guān)心的價(jià)值排序與行為選擇，才是本位主義

合法合理的個(gè)人利益不是本位主義，而是探究其他一切利益單元的“本”與“源”。離開合法的公民個(gè)人利益談?wù)撈渌问降睦妫瑒t成了無本之木、無源之水。經(jīng)濟(jì)理性人是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中合乎理性的人，即“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”。司馬遷所言“天下熙熙皆為利來，天下攘攘皆為利往”，可以視為對世人經(jīng)濟(jì)理性行為的經(jīng)典描述。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)理性人既是市場經(jīng)濟(jì)存在的前提，也是市場經(jīng)濟(jì)長期塑造的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)理性人的根基是個(gè)人利益，當(dāng)然這種個(gè)人利益是合法合理合情的個(gè)人利益。“拔一毛而利天下，不為也”，“人不為己，天誅地滅”，做出損人利己、甚至損人不利己的事情，這是極端狹隘的個(gè)人利益。馬克思主義是承認(rèn)個(gè)人利益的。馬克思認(rèn)為，“人民奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。恩格斯認(rèn)為“每一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來”。列寧認(rèn)為，“利益是人民生活中最敏感的神經(jīng)”。合法的利益構(gòu)成法律保護(hù)的公民權(quán)利。從1982年憲法到2018年修正之后的《中華人民共和國憲法》，一以貫之地保護(hù)公民合法利益：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”。合法合理的公民個(gè)人利益是最基本的利益單元，具有公共性的個(gè)人利益則構(gòu)成共同利益，具有公共性的共同利益則構(gòu)成公共利益。

合法合理的共同利益不是本位主義，并且應(yīng)得到充分理解尊重與切實(shí)保障。共同利益的單元可能是部門，可能是地方，也可能是群體；此時(shí)的共同利益則表現(xiàn)為部門利益、地方利益、群體利益，都是具體化的“集體利益”。不能將所有的部門利益、地方利益、群體利益都視為本位主義。分工與協(xié)調(diào)是組織的一對基本矛盾。就國家來說，橫向分工后必然出現(xiàn)若干承擔(dān)特定職責(zé)的部門，縱向分工后必然出現(xiàn)若干特定職責(zé)的地方，不管是部門和地方都必須“守土有責(zé)”，部門和地方領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)該在其位謀其政，任其職盡其責(zé)。如果部門和地方領(lǐng)導(dǎo)凡事無論大小，一律等待依賴中央，職責(zé)范圍內(nèi)不擔(dān)當(dāng)少作為；中央一聲令下之前層層減碼，中央一聲令下之后層層加碼，其最終結(jié)果只能是弱化中央權(quán)威，減損國家治理效能。權(quán)責(zé)一致是國家治理大道，“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”，自欺欺人。為確保“守土有責(zé)”，本來應(yīng)該賦予部門與地方的合理資源與法定權(quán)力，屬于正常的自然的部門利益與地方利益，不能視為本位主義。更不能將利益群體有序推進(jìn)政治參與定為本位主義。在新冠肺炎疫情防控實(shí)踐中，有些地方“八仙過海，各顯其能”，“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”，這是一種具有高度責(zé)任心、使命感的體現(xiàn)。

只有那些將分工演變?yōu)?ldquo;分割”“分立”“分裂”的“部門利益”“地方利益”“群體利益”才屬于本位主義。對本位主義者的畫像，1942年，毛澤東同志將本位主義描述為“‘以鄰為壑’，全不為別部、別地、別人想一想”；1980年，鄧小平同志將其描述為“有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任相互推諉，遇到權(quán)利相互爭奪，扯不完的皮”①。2013年，習(xí)近平總書記將其描述為，“有的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人主義、本位主義思想嚴(yán)重，只講民主不講集中，班子討論問題時(shí)沒有采納自己的意見就很不高興，或者腦袋長在屁股上，為了自己的那點(diǎn)權(quán)力爭得不可開交”。

利益沖突時(shí)價(jià)值排序與行為選擇是定義本位主義的一把“鑰匙”?；?ldquo;國家是整個(gè)社會(huì)的正式代表”，公共利益就是“國家利益”；因?yàn)?ldquo;制度利益與公共利益不謀而合”②，公共利益可視為國家“制度利益”。正是在這個(gè)意義上，改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志鮮明指出：“我們從來主張，在社會(huì)主義社會(huì)中，國家、集體和個(gè)人的利益在根本上是一致的，如果有矛盾，個(gè)人的利益要服從國家和集體的利益。為了國家和集體的利益，為了人民大眾的利益，一切有革命覺悟的先進(jìn)分子必要時(shí)都應(yīng)該犧牲自己的利益。”③

社會(huì)主義社會(huì)中，個(gè)人與集體并非天生沖突，維護(hù)合法的個(gè)人利益，并不是個(gè)人主義。只有那些作奸犯科以犧牲集體利益為手段實(shí)現(xiàn)非法個(gè)人利益的，才是個(gè)人主義。當(dāng)集體與國家發(fā)生利益沖突的時(shí)候，將局部利益凌駕于全局利益之上，甚至犧牲國家利益成全集體利益。這種只顧局部利益，不顧全局利益，對別部、別地、別人漠不關(guān)心的價(jià)值排序與行為選擇，就是本位主義。“這是一種放大了的小團(tuán)體主義”。

反對本位主義是提升我國國家制度吸納力、制度整合力和制度執(zhí)行力的內(nèi)在需求

如果把國家比作為一條大船，國家制度吸納力決定誰能夠上這條船。國家制度吸納力是國家政權(quán)合法性獲得人民認(rèn)同的能力，具體表現(xiàn)為：國家保障公民權(quán)利、保障人民主體地位的能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的能力，維護(hù)法制統(tǒng)一的能力，等等。制度吸納力的對立面是制度排他、制度索取。本位主義，名為共同利益，實(shí)為特殊利益。除部門本位主義、地域本位主義以外，特殊利益集團(tuán)本位主義危害最大。特殊利益集團(tuán)實(shí)際上是具有利益排他性的分利集團(tuán)④。特殊利益集團(tuán)本位主義一旦做大，其一，都具有擠壓公民合法權(quán)利的排他屬性，都具有侵占公共利益的索取屬性，都具有試圖影響甚至操縱國家利益的掠奪屬性；其二，就容易尾大不掉，左右國家決策，致使國家選擇的具體制度或公共政策成為一部分人攫取另外一部分人財(cái)富的工具；其三，其政治參與就不再只是“分蛋糕”的利益再分配行為，而是具有破壞性后果的“搶瓷器”行為。

國民黨在大陸統(tǒng)治時(shí)期的四大家族就是特殊利益集團(tuán)，加速了國民黨的垮臺(tái)。蘇聯(lián)69年高度集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制必然培育出一個(gè)龐大的官僚集團(tuán)，這是由資源配置方式?jīng)Q定的，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的；加之蘇共長期脫離群眾，勃列日涅夫時(shí)代已經(jīng)形成完整的特權(quán)階層。特殊利益集團(tuán)的存在是蘇聯(lián)垮臺(tái)的重要誘因。⑤中國改革開放前沒有出現(xiàn)類似蘇聯(lián)那樣根深蒂固的特殊利益集團(tuán)，這是中國成功啟動(dòng)改革的秘訣之一。值得我們高度關(guān)注的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沒有生成的特殊利益集團(tuán)絕不意味著在改革進(jìn)程中也不會(huì)生成。習(xí)近平總書記多次提出，“勇于突破利益固化藩籬，將改革進(jìn)行到底”。2014年10月8日，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話中指出：“不允許搞團(tuán)團(tuán)火火、幫幫派派，不允許搞利益集團(tuán)，進(jìn)行利益交換。”2015年10月29日，習(xí)近平總書記在中共十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中再次指出：“黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。如果有了自己的私利，那就什么事情都能干出來。黨內(nèi)不能存在形形色色的政治利益集團(tuán)，也不能存在黨內(nèi)同黨外相互勾結(jié)、權(quán)錢交易的政治利益集團(tuán)。”

2020年中國抗疫實(shí)踐中并沒有發(fā)生以特殊利益集團(tuán)為單元的本位主義。一度出現(xiàn)的不讓湖北籍司機(jī)下高速進(jìn)入本省地界、阻撓湖北籍員工復(fù)工等案例，實(shí)際上也破壞了國家制度吸納力。任何情況下任何省份的公民，都是中國公民，都在中國這同一條船上。“武漢加油”“湖北加油”是在同一條船上“加油”，不是使其在船下“加油”。

如果把國家比作為一條大船，國家制度整合力決定了誰是掌舵的船長。國家制度整合力，是政治共同體形成統(tǒng)一國家意志、鞏固統(tǒng)一國家權(quán)力的能力。國家制度整合力，基于多民族與國家關(guān)系維度，是指形成多民族統(tǒng)一國家的能力；基于中央與地方關(guān)系維度，是指確保國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的能力；基于執(zhí)政黨與國家關(guān)系維度，是指確保執(zhí)政黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)中央權(quán)威的能力等。

中國國家制度整合力結(jié)束了近代中國以來四分五裂、一盤散沙的局面。鄧小平同志曾說過：“過去帝國主義欺負(fù)我們，還不是因?yàn)槲覀兪且槐P散沙？”1949年新中國的建立，結(jié)束了一盤散沙的局面。新中國成立后，以毛澤東同志為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體通過系列制度安排，特別是建立了中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度、人民民主專政的國體、人民代表大會(huì)制度、民族區(qū)域自治制度等國家根本制度、基本制度，提升與鞏固了國家制度整合力。通過變革與完善重要制度，堅(jiān)決遏制可能或已經(jīng)產(chǎn)生本位主義的問題。比如，1953年“高饒事件”后，1954年4月，中央撤銷了六大行政區(qū)制度，實(shí)質(zhì)性“砍山頭”“削諸侯”。1955年2月，國務(wù)院作出《關(guān)于全國軍區(qū)重新劃分的若干問題的決定》，將原來的六大軍區(qū)改劃為十二個(gè)大軍區(qū)。1973年12月，毛澤東主席把八大軍區(qū)司令員對調(diào)“就是不允許軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部有個(gè)團(tuán)團(tuán)，有個(gè)勢力范圍。”⑥

鄧小平同志高度強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高國家制度整合力。“中國一向被稱為一盤散沙，但是自從我們黨成為執(zhí)政黨，成為全國團(tuán)結(jié)的核心力量，四分五裂、各霸一方的局面就結(jié)束了。”⑦為什么需要全國一盤棋，集中力量辦大事？鄧小平同志說得異常簡約透亮：“中國人分散開來力量不大，集合起來力量就大了。”他對現(xiàn)代化建設(shè)中的本位主義異常警惕，歷來強(qiáng)調(diào)“全黨服從中央”，“中央要有權(quán)威”。1980年1月16日，鄧小平同志指出，“只有全黨嚴(yán)格服從中央，黨才能夠領(lǐng)導(dǎo)全體黨員和全體人民為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的偉大任務(wù)而戰(zhàn)斗”。針對“各路諸侯太多，議而不決，決而不行，各自為政”的狀況，1988年9月12日，鄧小平同志提出“中央要有權(quán)威。”“各顧各，相互打架，相互拆臺(tái)，統(tǒng)一不起來。誰能統(tǒng)一？中央！中央就是黨中央、國務(wù)院。”“黨中央、國務(wù)院沒有權(quán)威，局勢就控制不住。”“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)。”1994年開始實(shí)施的分稅制就是為中央宏觀調(diào)控奠定必要財(cái)力基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，為保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家，形成治國理政的強(qiáng)大合力，以習(xí)近平同志為核心的黨中央特別強(qiáng)調(diào)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。針對周永康、薄熙來、徐才厚、令計(jì)劃、蘇榮等高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違法違紀(jì)案件，2015年1月13日，習(xí)近平總書記尖銳指出，“有的政治野心膨脹，為了一己私利或者小團(tuán)體的利益，背著黨組織搞政治陰謀活動(dòng)，搞破壞分裂黨的政治勾當(dāng)！有的領(lǐng)導(dǎo)干部把自己凌駕于組織之上，老子天下第一，把黨派他去主政的地方當(dāng)成了自己的‘獨(dú)立王國’，用干部、作決策不按規(guī)定向黨中央報(bào)告，搞小山頭、小團(tuán)伙、小圈子。”2016年12月26日，習(xí)近平總書記高屋建瓴地指出，“黨的歷史、新中國發(fā)展的歷史都告訴我們，要治理好我們這個(gè)大黨，治理好這個(gè)大國，保證黨的團(tuán)結(jié)和集中統(tǒng)一至關(guān)重要，維護(hù)黨中央權(quán)威至關(guān)重要”。2017年2月13日，習(xí)近平總書記進(jìn)而指出，“只有黨中央權(quán)威，才能把全黨牢固凝聚起來，進(jìn)而把全國各族人民緊密團(tuán)結(jié)起來，形成萬眾一心、無堅(jiān)不摧的磅礴力量”。2019年黨的十九屆四中全會(huì)《決定》系統(tǒng)部署了完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，并把堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事作為我國國家制度和國家治理體系的一項(xiàng)重大優(yōu)勢。

事實(shí)上，沒有足夠的國家制度整合力，“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局很難有效推進(jìn)；沒有全國一盤棋，多民族大一統(tǒng)，各民族多元一體，老祖宗留給我們的這筆重要財(cái)富很難守得住，“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略實(shí)施很難有效推進(jìn)，許多地方民生建設(shè)難以持續(xù)發(fā)展。以2018年為例，黑龍江等10個(gè)省份養(yǎng)老金基金結(jié)余合計(jì)占全國結(jié)余的3.7%。加快建立基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌制度已經(jīng)刻不容緩。再比如，沒有國家財(cái)政制度的整合力，許多省份就會(huì)缺乏足夠自有財(cái)力保運(yùn)轉(zhuǎn)，保公共服務(wù)提供。統(tǒng)計(jì)顯示，2019年財(cái)政收入/支出低于50%的省份有23個(gè)，主要集中在西部和東北，僅8個(gè)省市財(cái)政自給率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、廣東73.1%、浙江70.1%、江蘇70%、天津68.7%、山東60.8%和福建59.9%。⑧

面對突如其來的新冠肺炎疫情，中國正是憑借強(qiáng)大的國家制度整合力，正是充分運(yùn)用全國一盤棋的治理優(yōu)勢，正是依靠廣大人民群眾的積極主動(dòng)配合，才取得重大階段性勝利。在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一指揮下，全國各地4.2萬余名醫(yī)務(wù)人員支援武漢、支援湖北，與湖北本地5萬余名醫(yī)務(wù)人員并肩戰(zhàn)斗；各種醫(yī)用物資、生活必需品從四面八方匯聚武漢、匯聚湖北，這是湖北抗擊新冠肺炎疫情取得決定性勝利的重要條件。這與美國紐約州等幾個(gè)州向聯(lián)邦政府多次請求支援呼吸機(jī)未果形成鮮明對比。

特別值得指出的是，反對本位主義提高國家制度整合力，目的在于構(gòu)建如梁啟超先生所說的“有機(jī)之一統(tǒng)與有力之秩序”，不是反對地方、部門依法履行職責(zé)，更不是反對賦予地方更多自主權(quán)。早在2015年10月29日，習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中就明確提出過警告：“對可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)黨委和政府要增強(qiáng)責(zé)任感和自覺性，把自己職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)防控好，不能把防風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任都推給上面，也不能把防風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任都留給后面，更不能在工作中不負(fù)責(zé)任地制造風(fēng)險(xiǎn)。”這一段話確實(shí)發(fā)人深省。

如果把國家比作為一條大船，國家制度執(zhí)行力決定了這條大船能否最終安全高效到達(dá)目的地。國家制度執(zhí)行力是確保執(zhí)行主體運(yùn)用制度資源實(shí)現(xiàn)目的和目標(biāo)的能力，最終體現(xiàn)為國家治理效能。本位主義恰是提升國家制度執(zhí)行力之大敵。1987年鄧小平同志就國家總的效率方面指出，“社會(huì)主義國家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯”。而1998年3月24日，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基在國務(wù)院第一次全體會(huì)議上說出了自己的一個(gè)發(fā)現(xiàn)，“如果發(fā)一個(gè)文件，能兌現(xiàn)20%就算成功了”⑨。2010年，胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須增強(qiáng)制度執(zhí)行意識(shí)，切實(shí)提高制度執(zhí)行力”。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“一分部署，九分落實(shí)”。2013年，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要防止和克服地方和部門保護(hù)主義、本位主義，決不允許‘上有政策、下有對策’，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通”。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)《決定》再次指出，“制度的生命力在于執(zhí)行”，把“制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。”

弱化本位主義，要理順政治與行政之間的關(guān)系，核心是確保法制統(tǒng)一，盡早化解行政碎片化困局

“批評(píng)本位主義的文章要寫，但光批評(píng)，光從思想上解決問題不行，還要研究解決制度問題”，“人是服制度不服人的”。國家制度和國家治理體系相對完備，國家在縱橫兩個(gè)坐標(biāo)上權(quán)責(zé)體系相對清晰明確，各級(jí)官員在平時(shí)狀態(tài)下對本職本位的權(quán)責(zé)有清晰認(rèn)識(shí)，在“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”（如戰(zhàn)爭、大饑荒、嚴(yán)重疫情）下，對國家和民族的全局利益有明確共識(shí)，是本位主義的治本之策。“刮去枝葉，栽培根本”，力避抱薪救火，盡量釜底抽薪。既然利益沖突是本位主義的根源，解鈴還需系鈴人。應(yīng)從調(diào)整利益關(guān)系角度進(jìn)行制度優(yōu)化。

理順政治與行政之間的關(guān)系，核心是確保法制統(tǒng)一，盡早化解行政碎片化困局。政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行。前者處于主導(dǎo)地位，后者占次要地位。政治須對行政進(jìn)行必要控制。執(zhí)政黨在確保兩者彼此協(xié)調(diào)方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。概言之，制定國家規(guī)則的機(jī)構(gòu)在履行國家意志表達(dá)功能，執(zhí)行國家規(guī)則的機(jī)構(gòu)在履行國家意志執(zhí)行功能。在中國，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的全國人大制定國家規(guī)則；當(dāng)前，制定國家規(guī)則的格局是，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大主導(dǎo)、國務(wù)院依托、各部門深度參與、利益相關(guān)方適度介入。事實(shí)上，很多法律草案依然是依賴中央部門草擬。誰在執(zhí)行國家規(guī)則？所有的國家機(jī)關(guān)都在執(zhí)行國家規(guī)則，其中最大的國家規(guī)則執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政府系統(tǒng)。因此，需從源頭上根治本位主義，才有釜底抽薪的效果。

一方面，堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法律體系的統(tǒng)一。在中國，國家規(guī)則就是以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系。一旦法律體系不統(tǒng)一，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政容易演變?yōu)橐婪ù蚣?。最理想的狀態(tài)是徹底結(jié)束法律草案高度依賴部門起草的格局；比較現(xiàn)實(shí)的是將反對部門利益和反對地方保護(hù)主義法律化。在已經(jīng)加大地方立法權(quán)的新形勢下，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。健全社會(huì)公平正義法治保障制度，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保障人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。加強(qiáng)對法律實(shí)施的監(jiān)督，保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法行使，切實(shí)保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益。

另一方面，盡早化解行政碎片化困局。我們堅(jiān)持和完善維護(hù)黨中央權(quán)威各項(xiàng)制度，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)集中統(tǒng)一，但行政碎片化的問題依然比較嚴(yán)重，著實(shí)令人費(fèi)解。要“畢其功于一役”解決這個(gè)問題看來不容易，當(dāng)前應(yīng)著力關(guān)注和解決三個(gè)問題。一是僅僅健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，很難防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消；因此，筆者建議將政府辦公廳（辦公室）建設(shè)成為政府綜合協(xié)調(diào)中心，完善政府綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。二是引入“云端制”，加快推進(jìn)全國一體化政府服務(wù)平臺(tái)。將該平臺(tái)作為國務(wù)院各部門、各地方政府提供政務(wù)服務(wù)的唯一平臺(tái)，各部門、各地方政府只留終端接口，以協(xié)作為前提進(jìn)行分工。三是按照整體政府和數(shù)字治理的理念加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，通過社會(huì)管理和公共服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型倒逼各級(jí)政府確權(quán)確責(zé)、優(yōu)化流程、無縫協(xié)作、強(qiáng)化問責(zé)。

弱化本位主義，要理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，核心是以中央與地方制度化權(quán)責(zé)關(guān)系代替當(dāng)前的“條塊關(guān)系”

權(quán)責(zé)關(guān)系的客觀實(shí)在性使得國家政治權(quán)力持續(xù)、穩(wěn)定的運(yùn)行；權(quán)責(zé)關(guān)系的主觀能動(dòng)性，容易使國家政治權(quán)力運(yùn)行不穩(wěn)定。“條塊關(guān)系”的實(shí)質(zhì)是同一項(xiàng)事權(quán)由“條”與“塊”同時(shí)承擔(dān)，且權(quán)責(zé)邊界由雙方動(dòng)態(tài)博弈確定，這個(gè)變動(dòng)不居的權(quán)責(zé)過程很容易演變?yōu)榇_認(rèn)、培養(yǎng)、強(qiáng)化本位主義的過程。“條”管的著“塊”，但看不見；“塊”看得見。“條”“塊”都認(rèn)為自己代表“公共利益”，對方代表“共同利益”。“上面千條線，下面一根針”，“上面千把錘，下面一根釘”；“條”一旦分割“塊”到達(dá)質(zhì)變的狀態(tài)，“釘”一旦受不了亂錘狂敲，“塊”就要對“條”起反作用，容易誘發(fā)雙向“本位主義”。

實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的制度化。早在1956年毛澤東同志就尖銳指出：“現(xiàn)在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。立了一個(gè)部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會(huì)下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線，天天給廳局下命令。這些命令雖然中央不知道，國務(wù)院不知道，但都說是中央來的，給地方壓力很大，表報(bào)之多，鬧得泛濫成災(zāi)。這種情況，必須糾正。”毛澤東同志描述的中央和地方之間的問題時(shí)至今日還或多或少的存在。今天怎么辦？繼續(xù)理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的制度化。凡是宏觀事務(wù)，由中央機(jī)構(gòu)承擔(dān)事權(quán)與支出責(zé)任，由中央公務(wù)員履行職責(zé)，減少并規(guī)范中央與地方共同事權(quán)。為更好地支撐創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的事權(quán)；為更好適應(yīng)老齡化社會(huì)的迫切需要，加快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度，適當(dāng)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面事權(quán)；為統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)資源、增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力，適當(dāng)加大跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面事權(quán)。在上述前提之下，賦予地方更多自主權(quán)。以結(jié)果為本，而不是以留痕為本，支持地方創(chuàng)造性開展工作。

建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。2012年以來地方財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重維持在53%，地方財(cái)政支出占國家財(cái)政支出的比重維持在85%，一些地方政府履行相應(yīng)的支出責(zé)任還有困難。2012年，全國政府性基金收入37517億元，收入同比增速為-9.3%，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入為28517億元，占全國政府性基金收入的76%。到2018年，全國政府性基金預(yù)算收入高達(dá)75405億元，收入同比增速為22.6%，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入為65096億元，占全國政府性基金收入的86.33%。這些數(shù)據(jù)從一側(cè)面可以顯示地方政府對土地財(cái)政的依賴程度。權(quán)責(zé)清晰，就是要合理劃分各領(lǐng)域中央和地方各級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任，“誰家的孩子誰家抱”，事權(quán)歸誰，支出責(zé)任歸誰。財(cái)力協(xié)調(diào)，就是要形成與承擔(dān)責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制，為各級(jí)政府履行事權(quán)和支出責(zé)任提供財(cái)力保障。區(qū)域均衡，就是由中央提供區(qū)域間國家基本公共服務(wù)均等化財(cái)力保障。

弱化本位主義，要理順公私關(guān)系，核心是推進(jìn)問責(zé)制科學(xué)化，做到自律與他律的統(tǒng)一

他律對遏制本位主義必不可少，是當(dāng)仁不讓的硬件。對由極端自私的個(gè)人利益膨脹導(dǎo)致的本位主義，我們黨歷來毫不客氣。1989年9月4日，鄧小平同志在談到如何消除諸侯各自為政的問題時(shí)說，“對于不聽中央、國務(wù)院的話的，處理要堅(jiān)決，可以先打招呼，不行就調(diào)人換頭頭”⑩。2020年2月3日，習(xí)近平總書記指出：“對黨中央決策部署貫徹落實(shí)不力的，要敢于批評(píng)，責(zé)令其立即整改。對不服從統(tǒng)一指揮和調(diào)度、本位主義嚴(yán)重的，對不敢擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)飄浮、推諉扯皮的，除追究直接責(zé)任人的責(zé)任外，情節(jié)嚴(yán)重的還要對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)。”

自律對遏制本位主義同樣重要，是從本源上消除本位主義的“軟件”。從合法合理合情的個(gè)人利益與不合法不合理不合情的極端自私的個(gè)人利益之間，是一個(gè)連續(xù)的譜系。這兩端之間有一種個(gè)人利益可稱之為不合法但有些許合理合情的個(gè)人利益。比如，在公平正義含金量不足的規(guī)則之下，人們會(huì)采取一些逃避規(guī)則、甚至是“本位主義”的行為。比如，不管是否為下級(jí)的法定職責(zé)，不管下級(jí)是否有履職能力，上級(jí)與下級(jí)之間層層簽訂“軍令狀”，一直簽到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，甚至是社區(qū)。美其名曰層層傳導(dǎo)壓力，層層壓實(shí)責(zé)任。在這種壓力型體制之下，一旦下級(jí)有逃避規(guī)則的行為，上級(jí)就會(huì)啟動(dòng)問責(zé)制，越是啟動(dòng)問責(zé)制，下級(jí)越是避責(zé)，越是避責(zé)，越是接近本位主義。簡而言之，有些本位主義是不合理的問責(zé)制逼出來的。問責(zé)制本來是讓大家干事創(chuàng)業(yè)、履職盡責(zé)，如果實(shí)施效果最后走向了自己的反面，也大大損害了問責(zé)制的公信力。“要幫助別人，先把自己的氧氣罩戴好”。上級(jí)要問責(zé)別人，先把自己本份盡到。

自律的要義是實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益、共同利益、公共利益的最大公約數(shù)。當(dāng)年國民黨從來沒有實(shí)現(xiàn)過黨內(nèi)統(tǒng)一和國家統(tǒng)一，本位主義比比皆是。根據(jù)鄧小平同志的回憶，1945年10月，打平漢戰(zhàn)役比打上黨戰(zhàn)役還困難，平漢戰(zhàn)役主要是政治仗打得好，爭取了國民黨第一戰(zhàn)區(qū)副司令兼新八軍軍長高樹勛率一萬余人起義。中國共產(chǎn)黨軍區(qū)參謀長李達(dá)一到高樹勛位于馬頭鎮(zhèn)的司令部，“看見所有的汽車、馬車都是頭向南，準(zhǔn)備撤退的。”為什么這樣？“那時(shí)國民黨要吃掉西北軍，有這個(gè)矛盾。”國民黨要吃掉西北軍，是西北軍底色的高樹勛“本位主義”催化劑。1948年11月6日至1949年1月10日的淮海戰(zhàn)役，“每一次的具體作戰(zhàn)，指揮的都是各縱隊(duì)的頭頭，劉鄧沒有親自到戰(zhàn)場上指揮過一次戰(zhàn)斗行動(dòng)。”“我們對指揮有意見，發(fā)現(xiàn)有不妥的地方，有電話可以聯(lián)絡(luò)。這種做法對增加上下級(jí)之間的相互信任，提高部隊(duì)的戰(zhàn)斗力，很有好處，還可以鍛煉指揮員的主動(dòng)性，講句哲學(xué)語言叫發(fā)揮能動(dòng)性。野戰(zhàn)軍的領(lǐng)導(dǎo)人相信自己的部下，下面也相信領(lǐng)導(dǎo)，這種相互團(tuán)結(jié)、相互信任的關(guān)系從作戰(zhàn)一開始就是這樣的。”是的，信任代替不了監(jiān)督，監(jiān)督也代替不了信任，而信任是建立在實(shí)現(xiàn)利益最大公約數(shù)之上，建立在激勵(lì)相容之上。

早在2016年1月18日，習(xí)近平總書記就明確指出：“大家都認(rèn)為，一些干部‘為官不為’已成為一個(gè)突出問題”。若“為官不為”與本位主義惡性互動(dòng)，不僅不利于眼下的疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)，而且大不利于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)。反對本位主義這個(gè)國家治理的重大議題不可不察！

（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部副主任、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家重點(diǎn)課題“政府部門職能機(jī)制整合與穩(wěn)定實(shí)施大部門制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14AZZ009）階段性成果】

【注釋】

①③⑦《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年，第328頁，第337頁，第267頁。

②[美]塞繆爾·P·亨廷頓著，王冠華、劉為等譯：《變化社會(huì)中的政治秩序》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1992年，第23頁。

④[美]曼瑟爾·奧爾森著：《國家興衰探源》，北京：商務(wù)印書館，1998年，第79-80頁。

⑤黃葦町著：《蘇共亡黨十年祭》，南昌：江西高校出版社，2002年，第67頁。

⑥⑩《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第319頁，第338頁。

⑧《疫情讓本就捉襟見肘的地方財(cái)政雪上加霜，怎么辦？》，《瞭望》，2020年第27期。

⑨《朱镕基講話實(shí)錄》（第三卷），北京：人民出版社，2011年，第6頁。

責(zé)編/謝帥 美編/陳琳

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