摘 要:基層治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工作，會出現(xiàn)“應(yīng)對目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)而又帶來次生風(fēng)險(xiǎn)”的現(xiàn)象。究其原因，主要是因?yàn)榛鶎又卫頉Q策中沒有體現(xiàn)利益主體的意愿，各個部門只關(guān)注自己職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，而對制定采取的規(guī)制措施可能帶來的其他方面的問題視若無睹。要改變這一狀況，須在基層治理中培育多元參與主體，并在基層政府決策中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡。

關(guān)鍵詞:基層治理 目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn) 次生風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“按下葫蘆浮起瓢”是中國的民間俗語，比喻因?yàn)樽鍪虏恢苋鴮?dǎo)致的顧此失彼現(xiàn)象?；鶎又卫?ldquo;按下葫蘆浮起瓢”，即指基層政府在治理“這種”公共問題的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，催生出產(chǎn)生“那種”公共問題的風(fēng)險(xiǎn)。比如為了治理垃圾圍城問題，在沒有征得民眾同意的情況下，在民眾居住地周圍修建垃圾焚燒發(fā)電廠，激化民眾與政府對立的風(fēng)險(xiǎn)。再比如，為了解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地占補(bǔ)平衡問題，開展“合村并居”，但又人為地破壞鄉(xiāng)村共同體結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村生活方式，誘發(fā)農(nóng)村社會不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。我們把“產(chǎn)生這種公共問題的風(fēng)險(xiǎn)”作為目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，那么，由治理目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的其他風(fēng)險(xiǎn)即為次生風(fēng)險(xiǎn)。次生風(fēng)險(xiǎn)帶來的負(fù)面效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于采取這種策略的收益時(shí)，決策者可以完全忽略次生風(fēng)險(xiǎn)；但是，次生風(fēng)險(xiǎn)帶來的負(fù)面效應(yīng)等于或者超過治理目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)采取的策略的收益，使得總收益為零或者負(fù)數(shù)時(shí)，就出現(xiàn)了我們說的“按下葫蘆浮起瓢”現(xiàn)象。

基層治理為什么會“按下葫蘆浮起瓢”

基層治理決策中沒有體現(xiàn)利益主體的意愿

在目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，之所以沒有考慮到由此引發(fā)的次生風(fēng)險(xiǎn)，最直接的原因是在這一過程中的利益受損群體無法參與治理目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的決策過程。最近社會廣泛關(guān)注的“合村并居”，就是一個典型案例?；鶎诱岢?ldquo;合村并居”的目的是解決“三高兩難”問題，其中“三高”是指村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高、空心村比例高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高；“兩難”是指村級管理水平低，帶領(lǐng)群眾增收致富難，民主管理難。顯然，“三高兩難”問題主要解決的是政府管理問題，與農(nóng)民利益的增長沒有必然的因果關(guān)系。同時(shí)，“合村并居”與城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策關(guān)系緊密，可以此解決建設(shè)用地指標(biāo)問題和鄉(xiāng)村建設(shè)資金來源問題。可以看出，“合村并居”主要是由地方政府單向主導(dǎo)。

就山東的情況看，由于一些地方財(cái)政困難，“合村并居”大多先拆后建、邊拆邊建，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，有些農(nóng)戶不僅“負(fù)債上樓”，而且生活成本增加，有的甚至無房可居，基本生活水平得不到保障。面對個人利益不增反降的預(yù)期，農(nóng)民是不愿意“合村并居”的，基層政府只能要求農(nóng)民“講大局”，軟硬兼施地“逼簽”拆遷合同。在這一事件中，基層政府并非以損害農(nóng)民的利益為目的，而是大包大攬，認(rèn)為自身在執(zhí)行一項(xiàng)好的政策，在為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做貢獻(xiàn)。但是，涉及農(nóng)民切身利益的政策，如果沒有農(nóng)民的參與，政策執(zhí)行的結(jié)果就可能會大打折扣。

“合村并居”雖然是城市化發(fā)展的必然趨勢，但是各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不同，推行“合村并居”的時(shí)期和方式就不同。不加區(qū)別、試圖迅速完成“合村并居”，不但不能解決“三高兩難”問題，實(shí)現(xiàn)“土地融資”，而且侵犯了農(nóng)民的權(quán)利，使得農(nóng)民面臨“致貧”風(fēng)險(xiǎn)；破壞了干群關(guān)系，損害了農(nóng)村共同體，增加了社會不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

基層政府的部門職能機(jī)構(gòu)分工過于細(xì)化

在目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的治理過程中，基層政府成立了各類部門機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部又進(jìn)行了職責(zé)分工。這種職責(zé)分工的細(xì)化以及績效考核的壓力，會導(dǎo)致各個機(jī)構(gòu)或者部門只專注于應(yīng)對自己職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，而不顧制定采取的規(guī)制措施可能帶來的其他方面問題。農(nóng)村黑臭水體治理中的畜禽退養(yǎng)就是典型案例。

我們曾經(jīng)對某生豬調(diào)出大縣進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣平均每平方公里產(chǎn)出生豬1200頭，養(yǎng)殖密度位列全國第一，嚴(yán)重超出了環(huán)境承載能力，造成大面積的黑臭水體，危害人居環(huán)境。從源頭消減污染物的畜禽退養(yǎng)是降低河湖環(huán)境惡化風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)水質(zhì)凈化最直接的方式。為此，該縣環(huán)境治理相關(guān)部門出臺多項(xiàng)行政措施，高位推進(jìn)、嚴(yán)格考核?；鶎诱畬π笄蒺B(yǎng)殖的綜合整治，短期內(nèi)使黑臭水體大幅度減量，空氣質(zhì)量得到改善，很大程度上消除了環(huán)境中的有毒有害物質(zhì)對周邊群眾造成的健康威脅。但是，養(yǎng)殖戶卻為此承擔(dān)了失去主要經(jīng)濟(jì)來源、生活保障受損的風(fēng)險(xiǎn)。畜禽養(yǎng)殖收入雖然較低，但對大多數(shù)文化程度不高、平均年齡偏大，既無足夠的土地用于種植，也沒有從事其他勞務(wù)的工作技能的畜禽養(yǎng)殖戶來說，難以或缺。

無配套的退養(yǎng)戶轉(zhuǎn)產(chǎn)幫扶政策，將致使農(nóng)戶面臨退養(yǎng)后的生計(jì)問題，滋生社會矛盾，這樣的畜禽退養(yǎng)帶來的次生風(fēng)險(xiǎn)是可以預(yù)見的。但是，在該縣的畜禽退養(yǎng)工作中，生態(tài)辦只負(fù)責(zé)養(yǎng)殖戶的退養(yǎng)工作，退養(yǎng)后養(yǎng)殖戶如何生活并不是其考慮的范圍，而是負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)林辦職責(zé)范圍。為了完成黑臭水體治理的績效考核任務(wù)，生態(tài)辦劃定的畜禽退養(yǎng)范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)林辦愈發(fā)無力解決養(yǎng)殖戶就業(yè)問題。更無奈的是，環(huán)境保衛(wèi)攻堅(jiān)戰(zhàn)是該縣政府的重點(diǎn)工作，黑臭水體的治理自然有明確的考核任務(wù)和問責(zé)要求，農(nóng)林辦只能支持生態(tài)辦的工作。這樣一來，畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)化為養(yǎng)殖戶的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

基層治理應(yīng)如何避免“按下葫蘆浮起瓢”

基層社會是各種利益關(guān)系、各種社會矛盾的匯聚點(diǎn)，基層治理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作。治理目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)—制造次生風(fēng)險(xiǎn)，顯然不應(yīng)是基層治理固有的死循環(huán)，應(yīng)如何避免出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象？

在基層治理中培育多元參與主體

基層治理需要廣大人民群眾的支持和參與，農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村振興同樣需要廣大農(nóng)民的支持和參與，且必須堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。如果地方政府在制定“合村并居”政策之初，可以進(jìn)行充分調(diào)研，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度制定政策實(shí)施時(shí)間表；如果“合村并居”保障了農(nóng)民的宅基地權(quán)益，不讓農(nóng)民“負(fù)債上樓”；如果“合村并居”切實(shí)考慮了農(nóng)民的利益，就會得到農(nóng)民的支持，而不是反對。“合村并居”本身不是問題，關(guān)鍵是怎樣“合村并居”。

山東的“合村并居”在各方爭議中被叫停。雖然一些拆了的、或者拆了一半的爛攤子收拾起來是一個問題，但地方政府可以對“合村并居”政策進(jìn)行反思，聽取人民群眾意見，承認(rèn)錯誤，卻是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)之舉。基層治理要解決具體的公共問題，既然是公共事務(wù)，就要平衡各個相關(guān)者的利益。只有政府、公眾、社會組織等重要主體都能參與到基層治理中來，堅(jiān)持協(xié)商合作和互利共贏的基本原則，政府在公共政策制定時(shí)廣泛征求意見，在執(zhí)行過程中即時(shí)評估和調(diào)整，對重大公共政策結(jié)果進(jìn)行充分研判，才能真正發(fā)揮中國特色社會主義協(xié)商民主制度的優(yōu)越性，確?；鶎又卫砟軌蛘嬲鉀Q問題，而不是不斷制造風(fēng)險(xiǎn)。

基層政府要在決策中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡

政府的組織機(jī)構(gòu)各有職責(zé)是無法改變的，因?yàn)椴淮嬖谝粋€能夠解決所有問題的超級機(jī)構(gòu)。我們要在基層治理中避免“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象，改變的不應(yīng)是政府組織的機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，而是政府組織機(jī)構(gòu)的決策方式、決策技能和決策環(huán)境。

首先，在決策方式上，我們可以把風(fēng)險(xiǎn)評估作為公共政策制定和執(zhí)行的前置條件，組織成立實(shí)踐工作者、理論工作者和政策涉及的利益群體代表共同參與的工作小組，對決策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和研判；要求政府在制定政策、選擇政策執(zhí)行策略的過程中，對決策結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡。其次，在決策技能方面，要求公務(wù)員從全局的、整體的、聯(lián)系的視角看問題，不斷提高公務(wù)員的“次生風(fēng)險(xiǎn)”意識、在各種情況下作出正確選擇的決策能力，以及提出治理目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)整體方案的能力。第三，在決策環(huán)境方面，制定權(quán)衡公共政策風(fēng)險(xiǎn)的系列制度，讓公務(wù)員不至于濫用政策，使公共政策適應(yīng)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)，從而避免基層治理出現(xiàn)顧此失彼的結(jié)果。

【本文作者為中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授】

責(zé)編：董惠敏 / 羅 婷

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。