【摘要】人才競爭成為當前各地發(fā)展競爭中的核心要素之一，但各地“城才”政策中存在政策設計結構失衡、行為主體角色錯位、制度規(guī)范滯后及政策效用單一等問題，反映了當下各地“城才”政策的思維局限和實踐困境。對此，需要推動政策理念從需求側向供給側轉變，增強企業(yè)對人才招攬和培養(yǎng)的自主性，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，構建人才引進、培養(yǎng)與合理流動的優(yōu)勢環(huán)境，形成政府引導、市場主導、企業(yè)主體、社會協(xié)同、法治保障、制度支撐的“城才”新格局。

【關鍵詞】人才 人才政策 地方政府 【中圖分類號】C962 【文獻標識碼】A

近年來，全國各地先后不斷加大人才引進力度：從2017年初開始，武漢市率先啟動“百萬人才留漢計劃”，隨后成都迅速跟進“蓉漂計劃”，西安強力推進“史上最寬松”的戶籍政策，將人才爭奪特別是中西部地區(qū)的“城才”政策推進到新的層面。隨著各省會城市、中心城市的加速發(fā)展，城市經(jīng)濟發(fā)生結構性變化和整體轉型，各類人才作為最重要的發(fā)展動力和智力支撐，“人才錦標賽”成為城市發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的焦點議題之一。

需求側人才政策的實踐限度及困境

依據(jù)學界主流分類標準，針對就業(yè)供給方的企業(yè)扶持政策（即供給側）和針對就業(yè)需求方的人才招攬政策（即需求側）對動員、吸引和組織人才的流入發(fā)揮著直接作用，而旨在改善人才引進的外部環(huán)境和氛圍的政策（即環(huán)境側）以及包含前三種的混合性政策，其作用和影響力則較為間接。

對當前各地“城才”政策文本進行粗略梳理，發(fā)現(xiàn)地方政府的政策重心在于需求側，是當前各地“城才”政策的共性特征，即直接招攬作為就業(yè)需求方的各類人員，其政策舉措主要可概括為“票子”“帽子”及房子，成為各種“人才計劃”的“標配”。客觀上看，這些政策雖然能在短期內產生較為明顯的效果，比如，近年來西部地區(qū)的省會城市和區(qū)域中心城市常住人口增速明顯加快，但由于城市整體發(fā)展動力不足，人才再度流失。因此，較高的經(jīng)濟待遇、充足的經(jīng)費支持固然是導致吸引人才的重點，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的整體氛圍和城市發(fā)展預期、產業(yè)基礎、產業(yè)扶持以及與個體密切相關的醫(yī)療、教育、交通等配套政策也應該被重點關注。另外，從環(huán)境政策來看，各地“城才”引進政策的系統(tǒng)性不足，無法充分發(fā)揮吸引精英入駐和保障人才后續(xù)穩(wěn)健生活的政策效應，從而導致引才政策的實施效果被大打折扣。

一是結構失衡。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國37個大中城市的人才引進政策中，由政府直接主導并組織招才引才的需求側政策比例高達91.89%，是供給側政策的三倍之多。而且政策舉措主要集中在對高學歷人才和應屆畢業(yè)生群體的資金資助、創(chuàng)業(yè)扶持、住房優(yōu)惠和生活保障等方面，但鼓勵發(fā)揮企事業(yè)用人單位作為政策執(zhí)行主體在聚合精英、整合資金等方面作用的供給側政策被嚴重忽視。其原因在于，相比較于供給側層面，需求側政策僅從數(shù)據(jù)面板即可看出對城市產業(yè)發(fā)展的短期提升效果。此外，需求側政策自身也存在結構失衡的問題。當前各地的人才政策所采用的激勵辦法主要體現(xiàn)為政府部門的現(xiàn)金獎勵，對未來預期薪酬漲幅和最低工資水平的規(guī)定卻少之又少，目前只有武漢市粗略規(guī)定了本、碩、博不同層次人才的薪資額度。雖然現(xiàn)金獎勵可以解決引進人才群體在入駐城市初始階段的燃眉之急，但是無法有效保障其后續(xù)生活。從人才進駐城市的意愿這一角度考察，其動因不僅包括城市福利水平的高低，還包括城市未來發(fā)展?jié)摿εc個人未來發(fā)展預期的契合度，而薪酬是人才價值的直接表現(xiàn)形式，不僅反映出人才對企業(yè)的貢獻度，也能在一定程度上反映出自身的社會價值與自我價值。因此，薪酬水平的高低成為這一匹配關系的重要參照標準，是人才選擇城市的主要依據(jù)。

二是角色取代。部分地方政府在政策制定和實施的初期階段，往往從人才的引進、培育到服務工作一包到底。這種“一竿子插到底”的政策風格，在一定程度上特別是在短期內能夠發(fā)揮政策的直接撬動作用，有利于優(yōu)化企業(yè)人力資源結構和城市產業(yè)格局。但隨著人才集聚規(guī)模的逐步擴張，政府的“一站式”人才安置政策無法將企業(yè)的智力需求與人才群體的技能優(yōu)勢和資源進行有效對接。在人才評價方面，目前許多地方政府認定高端人才的必備條件是學歷達到博士層次，對“海歸”更是情有獨鐘。這種評價個人水平的模式會導致引才工作陷入“唯學歷論”和“唯留學論”的誤區(qū)，并存在人才錯配和資源浪費等潛在風險。對于城市的整體發(fā)展而言，引進人才的個人學歷背景僅僅是判斷其素質能力高低的一種參照，并非區(qū)分優(yōu)劣的唯一或根本標準。相當一部分企業(yè)在滿心歡喜接收政府推薦的人才精英后，出現(xiàn)了“職不配才”的尷尬境遇。在人才評價的實踐過程中，對象群體細分不夠、專業(yè)力量參與不足、標準不統(tǒng)一等痼疾依舊存在，難以將各類人才獲得的業(yè)績和成果客觀而有效地轉化為可量化的、科學的評價結論。就評價標準而言，除了“唯學歷論”之外，還存在“重理輕文”的政策偏向，即對于人文社科類人才的引進不夠重視，絕大部分科研項目和啟動資金向理工類人才傾斜。事實上，城市發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)轉型與提升與社會治理現(xiàn)代化等重大議題，迫切需要將專業(yè)化的人才智力成果轉化為政策的現(xiàn)實推動力，進而增強城市自身的發(fā)展力。

三是制度化滯后。在國家治理現(xiàn)代化的過程中，制度化是關鍵性的一環(huán)。一般而言，制度化是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程。由此審視我國當前各地的“城才”政策，法律規(guī)范欠明晰、政策執(zhí)行不穩(wěn)定等制度化滯后問題逐步顯現(xiàn)，突出體現(xiàn)在“弱法律性”和“弱可持續(xù)性”兩方面。所謂“弱法律性”，指的是我國現(xiàn)行法律體系中缺乏專門的人才法律。“弱可持續(xù)性”體現(xiàn)為引才政策的系統(tǒng)性、全面性和保障性不足。從政策工具選擇的角度來看，各地“城才”政策工具主要集中于經(jīng)濟層面，主要為資金扶持和各類補貼。此類舉措只能解決一時之急，無法滿足從引進到運行的全周期保障。政府的激勵政策更應具有綜合性、引導性色彩，如市場嘉獎、社會肯贊等。市場和社會層面的認同和認可，能夠幫助人才群體積累更多社會資本，成為行業(yè)或者領域的聲譽基礎。實際上，人才引進并不是“一引了之”，而是多部門聯(lián)動、多舉措并行、多環(huán)節(jié)銜接的系統(tǒng)工程。然而，在實際的政策運行中，有的地區(qū)政策重疊和互斥、信息發(fā)布混亂，致使人才群體無法及時掌握有效信息；有的地區(qū)過分強調前期的財政刺激，對于人才引進后的生活和權益保障關注相對較少，導致人才入駐后，出于對醫(yī)療、教育、交通等綜合成本的考慮而選擇退出。此外，需求側政策忽略企業(yè)培育與市場作用，過多強調人才自身需求的滿足，呈現(xiàn)出“弱企業(yè)性”特征，一定程度上打擊了企業(yè)培養(yǎng)本土人才、強化內部人力資源建設的積極性。

政策轉向的創(chuàng)新路徑：從需求側人才獎勵轉向供給側企業(yè)扶持，從賦權、助企和增能三個維度，增強人才政策的有效性和可持續(xù)性

如果說供給側改革的本質是通過自然資源、勞動力、資本和技術等生產要素的再組合、再配置，重塑我國產業(yè)體系，推動社會生產力水平實現(xiàn)整體躍升。那么關乎地方經(jīng)濟和社會發(fā)展長遠大局的“城才”政策，也亟需推動政府部門職能的轉變，從需求側人才獎勵轉向供給側企業(yè)扶持，從賦權、助企和增能三個維度，實現(xiàn)人才政策的轉向，增強人才政策的有效性和可持續(xù)性。

第一，更新政策運作思路，賦權于企。首先，在人才引進的總體鏈條中，政府應扮演統(tǒng)籌引導、信息集成分享以及權益保障的角色。大包大攬、包辦式或總管式的政策方式，難以充分激發(fā)企業(yè)引才、用才、愛才的主動性和積極性，也會因“官本位”思維導致政策執(zhí)行的偏頗疏漏。為此，在“城才”政策的策劃、制定和運作中，要突出賦權于企的思路，把評價、引入、培養(yǎng)的主動權賦予企業(yè)或者社會第三方，發(fā)揮市場在人力資源配置中的決定性作用。其次，地方政府應積極轉變相關職能，充分運用信息化工具，建立統(tǒng)一的地區(qū)人才信息平臺，公布企事業(yè)特別是高技術型和高成長型企業(yè)名錄，實現(xiàn)境內外人力資源信息共享。最后，主動實現(xiàn)從“管理者”向“服務者”的角色轉變。事實上，僅僅依靠項目扶持和住房補貼，“住房難、看病難、上學難”等生活問題以及個人發(fā)展提升難以得到根本性解決。為此，要加強城市基礎設施和公共服務設施建設，合理調控城市房價，減輕各類人才的住房負擔；要擴大城市高質量醫(yī)療服務的覆蓋范圍，為人才群體及其家屬提供優(yōu)診優(yōu)療服務；同時，可為各類人才優(yōu)先安排子女教育入學，打通綠色通道，緩解教育壓力。

第二，發(fā)揮市場聚合優(yōu)勢，助力于企。從其他國家和地區(qū)在助力企業(yè)招才方面的經(jīng)驗來看，政府政策的關注重點是支持企業(yè)招才引智，充分尊重和保障企業(yè)的主體地位。如韓國通過出臺《技術開發(fā)促進法》加強海內外精英引進與培育。美國政府借助實行“大學與企業(yè)研究合作計劃”來鼓勵政產學合作，培養(yǎng)業(yè)界精英。由此觀之，各地政府在精準定策和施策的過程中，應堅持以企業(yè)為主體，積極推進供給側政策創(chuàng)新。首先，著力引進優(yōu)秀企業(yè)，發(fā)揮龍頭企業(yè)聚合人才的虹吸效應，幫助企業(yè)降低引才成本，由硬性的人才引進轉向柔性的購買人才智力服務的靈活機制。鼓勵企業(yè)和獵頭公司等中介機構就人才引進、培訓與使用建立廣泛合作，政府按照相應比例予以成本補貼。建立科學的人才能力評價關系體系，按照人才對于企業(yè)、社會或城市發(fā)展的可估貢獻程度給予不同比例的薪資補貼。其次，可嘗試在免稅貼息基礎上建立專項獎勵機制，將政府牽線搭橋大型對外交流平臺與人力建設機制有效聯(lián)結，按需引才。按照引進人才的不同層次并分別給予不同額度資金獎勵，用以鼓勵本地企事業(yè)單位、人才中介組織的引進和舉薦精英，通過大型展覽會等交流窗口加強精英引進與政策宣傳。最后，在企業(yè)成功引進高技能、高學歷員工后，可考慮財政支持個人專項工作室，培育企業(yè)能人，為入駐個人或團體在項目申報、用地審批、貸款申請、設備引進和成果審批等方面開通綠色通道，對于具有特殊貢獻的各類能人授予榮譽稱號，強化精神激勵和社會褒獎，促進人才群體快速融入企業(yè)并創(chuàng)造價值。

第三，強化優(yōu)勢協(xié)同導向，增能于企。對于城市發(fā)展而言，更需要快速將人才群體的優(yōu)勢專長和能力轉化為生產力和經(jīng)濟社會價值。為此，相關部門要關注專業(yè)技能人才引進，薦才于企。各地高校和科研機構擁有大量的專家資源，在相關政策制定過程中，要充分考慮建立相應的聯(lián)動聯(lián)建機制，集成各方優(yōu)勢，形成政府統(tǒng)籌、專家指導、企業(yè)培育、人才示范協(xié)同格局，強化優(yōu)勢協(xié)同導向，增能于企。基于各地發(fā)展現(xiàn)實基礎，可以嘗試采取“滴灌式”人才培養(yǎng)策略，不斷提高人才的“成才率”。發(fā)揮專業(yè)技術人員的“工匠精神”與示范效應，堅持問題導向，實行精準培養(yǎng)，支持企業(yè)開展技能人才自主評價，探索推廣技師制度，實行年薪制和股權期權激勵，參照中高層管理人員標準落實薪酬福利待遇，并對于企業(yè)引進或自主培養(yǎng)的技能人才以個人為單位給予薪資補貼。按照“技能競賽+專家（企業(yè)）舉薦+專業(yè)評審”的申請和評價模式引進專業(yè)技能人員，設立特聘崗位津貼與帶徒津貼，推薦任職或掛職，以此激勵自身主動性與積極性。與此同時，注重有效聯(lián)結高校專家資源和企業(yè)項目資源，政產學協(xié)同推進。鼓勵試點校企聯(lián)合培育科技型人才，設立專門獎勵倡導高校學生入企參加實習或項目研發(fā)。同時鼓勵地方人才培訓機構、地方高校與企業(yè)開展聯(lián)合培養(yǎng)，由政府提供培訓補貼。此外，也要發(fā)揮市場協(xié)同作用，努力探索專項技能人員引進的租賃模式。鼓勵用人單位根據(jù)企業(yè)用工需求向人才中介機構租借各類技能人員，加強政策宣傳與法制建設，建立發(fā)展人才租賃后臺服務與調控體系，充分保障租賃對象的自身權益，推動人才、資本、技術等要素在市場上充分、有序流動，實現(xiàn)高度融合。

當前，新冠肺炎疫情在我國已得到有效控制，各行各業(yè)均已復工復產。為了盡快恢復經(jīng)濟，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，新一輪“城才大戰(zhàn)”勢必更加激烈。從國家層面來看，更充分地發(fā)揮人才在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要推動作用，使之成為未來中國發(fā)展的重要引擎和“發(fā)動機”，是緊迫而關鍵的議題?；诖?，應積極推動人才政策思路從需求側全面向供給側轉變，發(fā)揮企業(yè)的主體能動作用，提升政府的服務效能，促成企業(yè)、政府、人才三方共贏，進一步形成政府引導、市場主導、企業(yè)主體、社會協(xié)同、法治保障、制度支撐的“城才”新格局。

（作者為華中師范大學政治與國際關系學院教授、博導，上海交通大學社會治理創(chuàng)新研究中心兼職研究員）

【注：本文系 2019 年度中宣部宣傳思想文化青年英才自主選題項目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會治理研究”（項目編號 ：20SGYP001）與2020年度中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會治理體系建設”（項目編號：CCNU20DC003）階段性成果】

【參考文獻】

①林衛(wèi)斌、蘇劍：《供給側改革的性質及其實現(xiàn)方式》，《價格理論與實踐》，2016年第1期。

②蘇榕、劉佐菁、蘇帆：《十九大以來國內科技人才政策新態(tài)勢分析及其對廣東的啟示》，《科技管理研究》，2019年第30期。

責編/李一丹 美編/陳琳

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