以制度建設(shè)為主線系統(tǒng)高效推進(jìn)改革

——習(xí)近平系統(tǒng)改革—治理觀研究之六

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十一次會(huì)議上指出：“要以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，增強(qiáng)以改革推進(jìn)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系建設(shè)的自覺(jué)性，突出制度建設(shè)這條主線”。這就深刻闡明了“深化改革”和“制度建設(shè)”之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系：既要在全面深化改革中緊緊抓住制度建設(shè)這條主線，確保改革沿著正確目標(biāo)和路徑順利推進(jìn)；又要通過(guò)繼續(xù)深化改革堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保改革取得實(shí)實(shí)在在的成效，真正把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。正確把握二者的辯證關(guān)系，對(duì)于深刻理解習(xí)近平系統(tǒng)治理觀思想，全面貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神具有重要意義。

一、全面深化改革要抓住制度建設(shè)這條主線

改革是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，不僅要以巨大的政治勇氣，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端；而且要以更大的政治智慧，致力于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。各項(xiàng)改革舉措只有緊緊圍繞加強(qiáng)制度和治理體系建設(shè)這個(gè)主軸，突出制度建設(shè)功能，才能抓住本質(zhì)，瞄準(zhǔn)目標(biāo)，收到實(shí)效，順利實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)。

首先，抓好制度建設(shè)是全面深化改革的本質(zhì)體現(xiàn)。改革本質(zhì)上是一種破舊立新的活動(dòng)，目的是更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，而只有形成合理的制度才能從根本上保障經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定。早在1980年，鄧小平同志就深刻指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;回顧改革開放40多年的歷程，從發(fā)端于安徽小崗的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制破僵化體制之堅(jiān)冰，到我國(guó)農(nóng)村改革激流騰涌，波瀾壯闊展開；從畫圈深圳南海漁村開經(jīng)濟(jì)特區(qū)試驗(yàn)之先河，到海南自貿(mào)區(qū)、浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、雄安新區(qū)逐浪揚(yáng)波，直至各類自貿(mào)區(qū)、開發(fā)區(qū)風(fēng)生水起；從深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革到深化金融體制改革，從憲法修改到深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革……改革承前啟后、守正出新，制度本質(zhì)充分體現(xiàn)，制度價(jià)值更加鮮明，制度功能更為凸顯，制度建設(shè)分量加重，推動(dòng)著黨和國(guó)家事業(yè)全面開創(chuàng)新局面。

其次，突出制度建設(shè)是全面深化改革的目標(biāo)要求。從黨的十一屆三中全會(huì)開啟改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時(shí)期，到黨的十八屆三中全會(huì)確立全面深化改革的總目標(biāo)，開啟系統(tǒng)整體設(shè)計(jì)推進(jìn)改革的新時(shí)代，再到黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)全面深化改革工作進(jìn)一步作出部署，40年的風(fēng)雨兼程、艱辛探索，改革的目標(biāo)更加明確、路徑更加清晰，對(duì)改革的制度性設(shè)計(jì)和要求更高、更強(qiáng)烈，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重、更迫切。因而在新時(shí)代謀劃全面深化改革，必須以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，推動(dòng)各方面制度更加成熟更加定型，以適應(yīng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的需要。

第三，加強(qiáng)制度建設(shè)是對(duì)全面深化改革成效的檢驗(yàn)。改革能否經(jīng)得起實(shí)踐、人民和歷史檢驗(yàn)，最根本的要看形成的制度是否系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效，代表并符合廣大人民的根本利益。40年的披荊斬棘、磅礴前行，改革擊楫中流、開拓實(shí)踐，從農(nóng)村到城市、從試點(diǎn)到推廣，從經(jīng)濟(jì)體制到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度，六大改革全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)，取得了顯著成效，充分表明制度建設(shè)至關(guān)重要。進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)當(dāng)今世界百年未有之大變局和國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定的繁重任務(wù)，更加需要運(yùn)用制度威力有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，發(fā)揮制度功能掌握和贏得各項(xiàng)工作主動(dòng)。我們只有把改革的成效落實(shí)到制度建設(shè)上，轉(zhuǎn)化為可以施之長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度和治理體系，并以制度建設(shè)的成果檢驗(yàn)各領(lǐng)域各方面改革舉措的成效，才能進(jìn)一步提升改革的整體功能，形成改革的總體效應(yīng)，推動(dòng)全面深化改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、守正創(chuàng)新充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)

全面推進(jìn)改革是一個(gè)破立并舉、守正創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)過(guò)程。“破”首當(dāng)其沖，是要解決問(wèn)題，但“破”的目的在于“立”，是為了在解決問(wèn)題的過(guò)程中推進(jìn)制度創(chuàng)新，加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步完善和發(fā)展治理體系。守正，就是要毫不動(dòng)搖地守住制度的社會(huì)主義性質(zhì)，始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，鞏固制度的人民主體地位；創(chuàng)新，就是要通過(guò)繼續(xù)深化改革，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，并把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

一是要堅(jiān)持制度的社會(huì)主義性質(zhì)。堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度首先要明確，支撐我國(guó)發(fā)展的根本制度、基本制度和重要制度，都是社會(huì)主義性質(zhì)的制度。因此，既要在改革中堅(jiān)持和鞏固，確保黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安，始終沿著社會(huì)主義方向前進(jìn)；又要通過(guò)改革完善和發(fā)展，充分發(fā)揮制度的社會(huì)主義優(yōu)越性，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供可靠的制度保障。為此，一是要堅(jiān)持馬克思主義的指導(dǎo)地位。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是馬克思主義與我國(guó)實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，其完善和發(fā)展必然要以馬克思主義為指導(dǎo)，這也是馬克思主義的歷史使命和科學(xué)社會(huì)主義的制度化實(shí)踐要求所決定的。二是要充分發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，其與生具有的性質(zhì)和使命，決定了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和鞏固、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本保證。我國(guó)改革開放的實(shí)踐也表明，只有在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，以馬克思主義為指導(dǎo)，才能堅(jiān)守制度的社會(huì)主義性質(zhì)，確保制度建設(shè)方向不變、道路不偏、力度不減，不斷自我完善和發(fā)展。

二是要鞏固制度的人民主體地位。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)共產(chǎn)黨的一切執(zhí)政活動(dòng)，中華人民共和國(guó)的一切治理活動(dòng)，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師”。民心是最大的政治。人民當(dāng)家作主是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，人民的支持和參與是制度建設(shè)最根本、最有效的力量源泉。堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)展人民民主，切實(shí)保障廣大人民群眾規(guī)范有序參與國(guó)家和社會(huì)治理，最大程度彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的廣泛性、真實(shí)性、有效性。因此，在全面深化改革中必須以人民為主體加強(qiáng)制度建設(shè)。既要堅(jiān)持制度建設(shè)“為了人民”的價(jià)值指向，保證黨和國(guó)家事業(yè)始終以人民為中心、為人民謀幸福；又要為制度建設(shè)提供“依靠人民”的深厚動(dòng)力，不斷完善人民更廣泛、持續(xù)、深入?yún)⑴c國(guó)家和社會(huì)治理的權(quán)利保障、機(jī)制程序等制度設(shè)置，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展匯聚人民群眾的智慧和力量。

三是要發(fā)揮社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。制度競(jìng)爭(zhēng)是最根本的競(jìng)爭(zhēng)，制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)政黨、一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)。黨的十九屆四中全會(huì)決定指出，中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國(guó)大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系，并從13個(gè)方面顯著優(yōu)勢(shì)強(qiáng)調(diào)了這種制度和治理體系的強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性。改革就是要通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)和完善治理體系，進(jìn)一步激發(fā)制度活力，釋放制度功能，以提高制度的競(jìng)爭(zhēng)力、影響力，更好地把制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。在推進(jìn)全面深化改革過(guò)程中，我們只有使具有中國(guó)特色的制度價(jià)值充分展現(xiàn)、制度活力充分釋放、制度功能充分運(yùn)用，真正把我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，才能持續(xù)推動(dòng)擁有近十四億人口大國(guó)進(jìn)步和發(fā)展，確保擁有五千多年文明史的中華民族實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興。

三、系統(tǒng)集成把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，賦予全面深化改革新的內(nèi)涵和特點(diǎn)就是制度建設(shè)的分量更重。正如習(xí)近平總書記指出，改革更多面對(duì)的是深層次體制機(jī)制問(wèn)題，對(duì)改革頂層設(shè)計(jì)的要求更高，對(duì)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強(qiáng)，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重。新時(shí)代推進(jìn)全面深化改革是一項(xiàng)因素眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須緊緊圍繞制度和治理體系建設(shè)這個(gè)主軸，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃，注重系統(tǒng)集成、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，加快建章立制、構(gòu)建體系，推動(dòng)各方面制度更加成熟定型，切實(shí)把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

1、堅(jiān)定制度意識(shí)，維護(hù)制度權(quán)威

“經(jīng)國(guó)序民，正其制度”。“有制”才能“有治”，“善制”方能“善治”，完善的制度是國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本保障。但要把制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)轉(zhuǎn)化為治理效能，前提是牢固樹立制度意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)制度權(quán)威。只有人們發(fā)自內(nèi)心地尊崇制度、敬畏制度、擁護(hù)制度、遵守制度，學(xué)會(huì)運(yùn)用制度思維認(rèn)識(shí)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，善于通過(guò)制度渠道合理合法表達(dá)訴求、解決糾紛、開展工作，自覺(jué)養(yǎng)成按制度辦事的良好習(xí)慣，才能更好地發(fā)揮制度在國(guó)家治理中化解矛盾、構(gòu)建秩序、引導(dǎo)行為的積極作用；只有在全社會(huì)普遍樹起制度權(quán)威，使制度規(guī)定成為剛性約束，遵守制度沒(méi)有例外，不搞“變通”、不留“暗門”、不開“天窗”，違反制度堅(jiān)決懲處，嚴(yán)厲打擊踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區(qū)”的違規(guī)行為，才能保證制度面前人人平等，真正形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的良好局面。

2、加強(qiáng)系統(tǒng)集成，完善治理結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)決定功能。“欲筑室者，先治其基”，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，基礎(chǔ)性工程是搭建“四梁八柱”的制度框架，建構(gòu)科學(xué)的制度體系和治理結(jié)構(gòu)。黨的十九屆四中全會(huì)在已有制度體系建設(shè)基礎(chǔ)上提出的“十三個(gè)堅(jiān)持和完善”，是對(duì)我國(guó)制度和治理體系建設(shè)的整體性布局，也是新時(shí)代推進(jìn)“中國(guó)之治”的系統(tǒng)性工程。應(yīng)按照全會(huì)的總體要求和戰(zhàn)略部署，深入分析、研究各項(xiàng)制度、措施之間的相關(guān)關(guān)系，科學(xué)認(rèn)識(shí)、把握它們之間的有機(jī)聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)集成、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、合理布局，形成相對(duì)穩(wěn)固的制度和治理結(jié)構(gòu)。既要統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)和分層對(duì)接，堅(jiān)持根本制度、基本制度、重要制度相銜接，各領(lǐng)域各方面具體制度相配套，不斷增強(qiáng)制度的治理效能；又要統(tǒng)籌制度改革和制度運(yùn)行，處理好堅(jiān)持和鞏固與完善和發(fā)展的制度關(guān)系，下決心克服制度的結(jié)構(gòu)性障礙，消除治理的機(jī)制性梗阻，使各項(xiàng)制度相互促進(jìn)、緊密配合，制度與治理相互貫通、相得益彰，發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，最大程度把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

3、健全運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化治理功能

機(jī)制連通效能。“小智治事，大智治制”，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是通過(guò)有效的運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。要對(duì)標(biāo)十九屆四中全會(huì)部署的“十三個(gè)堅(jiān)持和完善”，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，在健全協(xié)同高效的運(yùn)行機(jī)制上下功夫。對(duì)于已經(jīng)建立制度框架的要繼續(xù)鞏固完善，優(yōu)化內(nèi)部設(shè)置，規(guī)范運(yùn)行程序，推動(dòng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，形成長(zhǎng)效機(jī)制；正在探索的要攻堅(jiān)克難，破頑瘴除痼疾，打通制度瓶頸，再造運(yùn)行流程，努力在建章立制上實(shí)現(xiàn)突破，盡快形成制度安排；有待謀劃推出的要對(duì)接總體方案，守正創(chuàng)新，納入整體運(yùn)作，特別是要聚焦國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度和滿足人民對(duì)美好生活新期待必備的制度，精心設(shè)計(jì)、周密部署，抓緊研究制定方案，明確實(shí)施的時(shí)間表和路線圖，加快形成運(yùn)行合理、功能齊全的制度和治理體系。

4、強(qiáng)化監(jiān)督考核，嚴(yán)格制度執(zhí)行

制度的生命力在于執(zhí)行。“一分部署，九分落實(shí)”，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵是抓好制度的執(zhí)行和落實(shí)，如果沒(méi)有執(zhí)行和落實(shí)，再好的制度也發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。因此，必須強(qiáng)化制度執(zhí)行職能，不斷提高制度執(zhí)行能力。既要建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，明確執(zhí)行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行程序，壓實(shí)執(zhí)行的主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，真正把各項(xiàng)制度落到實(shí)處，不斷提高執(zhí)行效率；又要善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段創(chuàng)新執(zhí)行方式，著力加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，推動(dòng)制度一體執(zhí)行，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)。既要聚焦制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕制度執(zhí)行中做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象；又要建立制度執(zhí)行考核獎(jiǎng)懲長(zhǎng)效機(jī)制，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，最大限度激發(fā)各級(jí)干部執(zhí)行制度的積極性，為把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能提供堅(jiān)強(qiáng)保證。

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作者：陳春生，系河北省委省政府決策咨詢委員會(huì)委員，中共河北省委黨校首席專家、二級(jí)教授，享受國(guó)務(wù)院特殊津貼專家和省管優(yōu)秀專家。