8月3日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令第729號，公布修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡稱條例），自2020年10月1日起施行。條例堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，嚴(yán)格遵循并貫徹落實(shí)修改后的預(yù)算法要求，與近年來推行的各項(xiàng)財(cái)政改革相銜接，進(jìn)一步健全完善預(yù)算管理體制機(jī)制，符合當(dāng)前“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”的要求，有利于全力做好“六穩(wěn)”工作、全面落實(shí)“六保”任務(wù)，是我國預(yù)算法律制度體系建設(shè)的重要立法成果，為加快建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度、更好地發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用提供了法治保障。

一、按照黨中央、國務(wù)院決策部署不斷深化財(cái)政改革和預(yù)算管理，為修訂條例奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

（一）習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨中央的系列重大決策部署，為修訂條例提供了思想指引和根本遵循。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視財(cái)政工作，對深化財(cái)政改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度作出了一系列重大決策部署。黨的十八屆三中全會決定指出，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，并就改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等作出具體部署。黨的十九大報(bào)告指出，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。黨的十九屆四中全會決定進(jìn)一步指出，“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”。黨中央、國務(wù)院對深化財(cái)政改革作出的一系列重大決策部署，圍繞全面實(shí)施預(yù)算績效管理、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等出臺一系列重要文件，明確要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，要從嚴(yán)整治舉債亂象，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、妥善化解隱性債務(wù)存量。

習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，習(xí)近平全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，目標(biāo)指向一以貫之，重大部署接續(xù)遞進(jìn)，為我們做好條例修訂工作提供了思想指引和根本遵循。

（二）財(cái)政改革和預(yù)算管理不斷深化，為修訂條例提供了實(shí)踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件。

修改后的預(yù)算法施行以來，按照法律要求和黨中央、國務(wù)院決策部署，我國相繼推出了一系列深化財(cái)政改革和規(guī)范預(yù)算管理的新制度新機(jī)制，財(cái)政管理更加規(guī)范透明，財(cái)政體制更加科學(xué)合理，人民群眾的獲得感和滿意度不斷提升。一是大力推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。完善政府預(yù)算體系，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算等四本預(yù)算相互銜接。積極推進(jìn)預(yù)決算公開，各級政府和部門預(yù)決算按照要求已基本公開。改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，預(yù)算審核重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)財(cái)政科學(xué)配置公共資源的能力。樹立過緊日子思想，從嚴(yán)控制一般性支出。二是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，對債務(wù)實(shí)行限額管理和預(yù)算管理。建立終身問責(zé)、倒查責(zé)任的問責(zé)機(jī)制，有效防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。三是改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付分類，厘清各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的功能定位，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理，更好地與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接。四是全面實(shí)施預(yù)算績效管理。構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，推動提升政府效能。五是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理。政府收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理。大力清理和規(guī)范財(cái)政專戶，建立起財(cái)政專戶管理長效機(jī)制。中央國庫現(xiàn)金管理操作實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，地方國庫現(xiàn)金管理穩(wěn)步開展。六是決算編制和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制有新進(jìn)展。財(cái)政總決算和部門決算體系更加完善，內(nèi)容更加豐富。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，政府會計(jì)準(zhǔn)則制度不斷健全。

財(cái)政改革發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)，改革舉措的細(xì)化落實(shí)，為修訂條例提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也提供了必要的現(xiàn)實(shí)條件。

二、預(yù)算法形成預(yù)算管理新規(guī)范，為修訂條例提供了細(xì)化、實(shí)化的基礎(chǔ)

原條例于1995年發(fā)布施行，對于進(jìn)一步深化分稅制改革、規(guī)范預(yù)算管理、增強(qiáng)預(yù)算編制執(zhí)行的科學(xué)性起到非常重要的作用。隨著2014年預(yù)算法的修訂，預(yù)算管理的諸多方面有了重大突破，原條例與修改后的預(yù)算法已不相適應(yīng)，亟需進(jìn)行修訂。條例在修訂過程中，堅(jiān)持遵循上位法規(guī)定，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，細(xì)化預(yù)算法有關(guān)規(guī)定。主要修改內(nèi)容包括以下七個(gè)方面：

（一）進(jìn)一步明確政府預(yù)算收支范圍和編制內(nèi)容，政府預(yù)算體系更加清晰完整。條例根據(jù)預(yù)算法的授權(quán)，規(guī)定一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算等四本預(yù)算的收支范圍和編制內(nèi)容。對預(yù)算法關(guān)于一般公共預(yù)算收入中各項(xiàng)收入概念作出解釋。對政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算收支范圍作出規(guī)定，對四本預(yù)算的銜接作出規(guī)定，一般公共預(yù)算可以根據(jù)需要和財(cái)力適當(dāng)安排資金補(bǔ)充社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，國有資本經(jīng)營預(yù)算可以向一般公共預(yù)算調(diào)出資金。條例還對四本預(yù)算具體的編制內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定。上述規(guī)定有利于進(jìn)一步提高政府預(yù)算編制的規(guī)范性和科學(xué)性,增進(jìn)政府預(yù)算體系內(nèi)各本預(yù)算之間的有效銜接。

（二）進(jìn)一步規(guī)范部門預(yù)算管理，提高預(yù)算編制的完整性。條例嚴(yán)格貫徹預(yù)算法確立的政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算的全口徑預(yù)算管理的基本理念，規(guī)定各部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算安排給各部門及其所屬各單位的所有預(yù)算資金，在規(guī)范部門預(yù)算財(cái)政撥款收支的同時(shí)，進(jìn)一步做實(shí)“一個(gè)部門一本預(yù)算”的管理要求，有利于進(jìn)一步提高部門預(yù)算編制的完整性。條例同時(shí)規(guī)定，部門預(yù)算支出包括基本支出和項(xiàng)目支出，各部門及其所屬單位的本級預(yù)算撥款收入和其所對應(yīng)的支出，應(yīng)當(dāng)在部門預(yù)算中單獨(dú)反映。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。條例對預(yù)算法關(guān)于政府債務(wù)管理規(guī)定予以細(xì)化和明確。要求建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系，組織評估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)提出預(yù)警，并監(jiān)督化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對于外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款，國務(wù)院可以轉(zhuǎn)貸給省、自治區(qū)、直轄市政府。省、自治區(qū)、直轄市政府負(fù)有直接償還責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)納入本級預(yù)算管理。省、自治區(qū)、直轄市政府可以將國務(wù)院轉(zhuǎn)貸的外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款再轉(zhuǎn)貸給下級政府。上述規(guī)定有利于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加強(qiáng)各方面對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，切實(shí)防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（四）進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化全流程管理。根據(jù)預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定和預(yù)算管理的需要，條例修改完善了財(cái)政部門和各部門、各單位在預(yù)算執(zhí)行中的主要職責(zé)規(guī)定，進(jìn)一步厘清財(cái)政部門和預(yù)算單位的職責(zé)分工，強(qiáng)化各部門、各單位的部門預(yù)算執(zhí)行主體地位。充實(shí)組織預(yù)算收入和預(yù)算資金撥付有關(guān)規(guī)定，將預(yù)算法關(guān)于國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度落到實(shí)處。為細(xì)化預(yù)算法關(guān)于特定專用資金可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶的要求，條例明確了特定專用資金的范圍，規(guī)定開設(shè)、變更財(cái)政專戶和撤銷財(cái)政專戶的管理程序，要求財(cái)政專戶資金由本級政府財(cái)政部門管理，并在預(yù)算執(zhí)行情況、決算和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中單獨(dú)反映，這些規(guī)定鞏固了財(cái)政專戶清理成果，使財(cái)政專戶管理步入規(guī)范化、法治化軌道。

（五）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系。條例進(jìn)一步細(xì)化了預(yù)算法關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制的內(nèi)容，進(jìn)一步充實(shí)和完善轉(zhuǎn)移支付管理的具體內(nèi)容。嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金撥付，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金的歸口管理，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)和資金撥付應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門辦理，其他部門和單位不得對下級政府部門和單位下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算或者撥付轉(zhuǎn)移支付資金，全面提高轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范性和有效性。同時(shí)，條例規(guī)定縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)按照本年度轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)執(zhí)行數(shù)的一定比例將下一年度轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)至下一級政府，并分別明確了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的提前下達(dá)比例。

（六）進(jìn)一步深化預(yù)算績效管理，提高資金使用效益。條例遵循預(yù)算法關(guān)于各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)講求績效的原則，在預(yù)算法關(guān)于績效目標(biāo)管理、支出績效評價(jià)結(jié)果、開展績效評價(jià)規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確績效評價(jià)的概念，規(guī)定績效評價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)，財(cái)政部門組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績效監(jiān)控、績效評價(jià)，各部門各單位實(shí)施績效監(jiān)控，定期向本級政府財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告。條例關(guān)于預(yù)算績效管理的規(guī)定，進(jìn)一步構(gòu)建了全方位預(yù)算績效管理格局，建立了預(yù)算編制、執(zhí)行和決算全過程的績效管理鏈條，有利于進(jìn)一步節(jié)約支出、應(yīng)對當(dāng)前財(cái)政收支缺口，使財(cái)政資金分配更加突出重點(diǎn)、提質(zhì)增效，切實(shí)提高資金使用效益。

（七）進(jìn)一步加大預(yù)算信息公開力度，增強(qiáng)預(yù)算透明度。秉承預(yù)算法關(guān)于預(yù)算公開的基本理念，條例堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，一般性轉(zhuǎn)移支付向社會公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向社會公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)和項(xiàng)目。政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政府采購、財(cái)政專戶資金等情況，按照有關(guān)規(guī)定向社會公開。部門預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項(xiàng)目支出，支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款。條例對部門預(yù)算公開提出細(xì)化要求的同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)和推進(jìn)各部門所屬單位的預(yù)算公開工作，對各部門所屬單位預(yù)決算公開的時(shí)限、細(xì)化程度也提出了具體要求，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)部門及其所屬單位的預(yù)算透明度，大力促進(jìn)透明政府、廉潔政府建設(shè)。

三、以高度的責(zé)任感貫徹落實(shí)條例，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度

條例出臺后，各級財(cái)政部門、各級預(yù)算單位要以高度的責(zé)任感，抓好貫徹落實(shí)工作。加強(qiáng)對條例的宣傳培訓(xùn)，廣大財(cái)政財(cái)務(wù)工作者要加強(qiáng)對條例的學(xué)習(xí)理解，在實(shí)際工作中嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法及條例的各項(xiàng)規(guī)定，真正將條例落實(shí)到財(cái)政財(cái)務(wù)管理的各相關(guān)領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)。同時(shí)，抓緊做好相關(guān)配套制度建設(shè)，大力推進(jìn)財(cái)政改革，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

（一）著力抓好條例的宣傳培訓(xùn)學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要通過深入開展法治宣傳教育，在全社會弘揚(yáng)社會主義法治精神，樹立法治的權(quán)威。要以條例的發(fā)布為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)對預(yù)算法律制度的宣傳和培訓(xùn)，全面理解、準(zhǔn)確把握條例的立法精神、修訂原則和具體規(guī)定。各級財(cái)政部門要按照“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制要求，在做好自身培訓(xùn)學(xué)習(xí)的同時(shí)，利用“線上線下”組織預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，做到學(xué)懂弄通。要加大宣傳力度，增強(qiáng)社會各界對條例內(nèi)容的知曉度，進(jìn)一步提升全社會的預(yù)算法治意識。

（二）著力抓好條例的實(shí)施。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。條例對預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和法律責(zé)任等均作出明確規(guī)定，是各級財(cái)政部門和預(yù)算單位在具體的預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理工作中必須要嚴(yán)格執(zhí)行的制度。要嚴(yán)格依法辦事，依法組織財(cái)政收入，依法安排財(cái)政支出，依法公開預(yù)決算、依法接受監(jiān)督，把嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律挺在各項(xiàng)財(cái)政財(cái)務(wù)工作前面，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（三）著力抓好條例的配套制度建設(shè)。黨的十九屆四中全會決定指出，加快形成完備的法律規(guī)范體系。條例的頒布標(biāo)志著我國預(yù)算管理的法律和行政法規(guī)已隨著時(shí)代的發(fā)展得到健全完善，要形成完備的預(yù)算法律規(guī)范體系，還要把預(yù)算法及條例規(guī)定，逐步細(xì)化為具體的操作辦法，形成系統(tǒng)化的配套制度。一方面要積極研究制定完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)管理、預(yù)算績效管理、國庫管理、財(cái)政監(jiān)督等方面的法規(guī)規(guī)章。另一方面要及時(shí)對現(xiàn)行的預(yù)算管理規(guī)章制度進(jìn)行清理，修訂與條例不一致的規(guī)定，細(xì)化條例有關(guān)制度的具體操作規(guī)定和要求，及時(shí)發(fā)布出臺相關(guān)制度辦法，確保條例各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。

（四）著力抓好財(cái)政改革。黨的十九屆四中全會決定對深化財(cái)稅體制改革提出了一系列要求，務(wù)必要抓緊抓實(shí)抓好。要結(jié)合貫徹落實(shí)條例，繼續(xù)深化財(cái)政體制、預(yù)算管理制度等各項(xiàng)改革，不斷推動財(cái)政改革向縱深發(fā)展。要堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合、整體推進(jìn)的原則，加強(qiáng)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，細(xì)化各項(xiàng)改革方案和舉措，明確時(shí)間表和路線圖，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出新的更大貢獻(xiàn)。

（作者系財(cái)政部部長）