【摘要】面對突如其來的新冠肺炎疫情，我國投入了廣泛的資源進行抗疫斗爭，取得了重大戰(zhàn)略成果，這和我國公眾廣泛參與疫情防控和治理是密不可分的。在北京疫情防控中，首都公眾的廣泛參與為打贏防疫斗爭作出了突出貢獻。重大傳染病防控，既是醫(yī)學專業(yè)問題，又是社會治理問題，在疫情防控中要發(fā)揮好公眾參與的作用。要加強公眾參與疫情防控的制度化和機制化建設(shè)，不斷提升重大傳染病治理的能力和水平，努力保障人民群眾生命安全和身體健康。

【關(guān)鍵詞】重大傳染病  北京疫情防控  公眾參與機制    【中圖分類號】D669    【文獻標識碼】A

面對突如其來的新冠肺炎疫情，我國投入了廣泛的資源進行抗疫斗爭，取得了重大戰(zhàn)略成果，這和我國公眾廣泛參與疫情防控和治理是密不可分的。北京作為首都，經(jīng)歷了兩輪疫情的考驗，第一輪是2020年春節(jié)前后，同其他各地情況大致相同；第二輪是2020年6月中旬起源于新發(fā)地批發(fā)市場的疫情，防控形勢更為嚴峻，病毒來源更加復(fù)雜。在應(yīng)對北京暴發(fā)的兩輪疫情當中，首都公眾的廣泛參與為打贏防疫斗爭作出了突出貢獻。在疫情防控中，不斷健全公眾參與重大傳染病治理機制，優(yōu)化公眾參與重大傳染病治理路徑，對于不斷完善社會治理能力，提升重大傳染病治理水平，推進社會治理體系現(xiàn)代化進程，具有重要意義。

重大傳染病治理離不開公眾的有效參與，尤其新冠肺炎疫情防控更需要公眾支持

一般來說，公眾是一個國家除直接掌管公權(quán)力以外的，作為國家公共政策和公共管理對象而存在的普通社會成員所構(gòu)成的群體，包括自然人、法人和社會組織等。在重大傳染病防控當中，公眾發(fā)揮的治理作用越來越被政府和學界所重視。所謂重大傳染病，是指某種傳染病在短時間內(nèi)發(fā)生，波及范圍廣泛，出現(xiàn)大量的病人或死亡病例，其發(fā)病率遠遠超過常年的發(fā)病水平。公眾參與重大傳染病的治理有著內(nèi)在的必然性，這與重大傳染病的發(fā)生和傳播特點相關(guān)。

傳染病的防控原則，概括為一句話就是：控制傳染源，切斷傳播途徑，保護易感人群。這既是理論總結(jié)也是實踐的指南。但是，這些規(guī)律對于像新冠肺炎疫情這樣的傳染病卻失靈了。原因是對于控制傳染源來說，新冠肺炎存在一定比例的無癥狀感染者，因此，簡單對發(fā)病人員進行控制還遠遠不夠。同時，傳播途徑并不明確，比如除了空氣飛沫傳播外，還可能有接觸傳播等途徑，再加上缺乏特效藥和疫苗，及時發(fā)現(xiàn)和確診、人員流動的控制等就顯得格外重要。因此，防控這類傳染病，就目前來說，不僅要用醫(yī)療的手段，更重要的是用社會治理的手段進行應(yīng)對?？梢詮囊韵聨c來看：

一是新冠肺炎的暴發(fā)使得重大傳染病防控轉(zhuǎn)為重大傳染病治理。黨的十九屆四中全會指出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高防范抵御國家安全風險能力。提高重大傳染病治理能力，是實現(xiàn)重大傳染病防控目標的有效途徑，是國家政策層面、社會治理層面、公共管理層面上對重大傳染病防控的有效手段，最終目標是控制重大傳染疾病的大面積流行，保障人民健康。其中，重大傳染病防控是目標，重大傳染病治理是途徑，通過推進治理體系的建設(shè)，加強治理能力，拓寬治理途徑，從而達到防控重大傳染病的最終目的。

二是重大傳染病治理離不開社會治理的支撐作用。世界衛(wèi)生組織在定義健康的社會決定因素中表明，影響個人健康的因素包括人們出生、成長、生活、工作和社會環(huán)境等。這些環(huán)境受到全球、國家和地方各級政府、權(quán)力和資源分配狀況制約，并受政策選擇的影響。影響健康的因素多種多樣，包括個人、家庭、社區(qū)、經(jīng)濟、政治、文化等，其中包含諸多社會因素。因此，解決健康問題也是社會治理問題。對于重大傳染病治理而言，需要借助社會的力量進行推進。重大傳染病治理存在一些特殊的要求，主要包括時效性、急迫性和協(xié)同性，所面臨的挑戰(zhàn)大、要求嚴、標準高，重大傳染病對人群健康的巨大危害決定了在傳染病治理當中不容有任何閃失和遲疑。這些都需要整個社會做好協(xié)同治理。

三是公眾參與重大傳染病治理對應(yīng)對疫情具有決定性作用。公眾參與重大傳染病治理具有重大的現(xiàn)實意義，在我國重大傳染病防控史上，一條寶貴的經(jīng)驗就是發(fā)動群眾，打響疫情防控的人民戰(zhàn)爭，聯(lián)防聯(lián)控，群防群控。如今，新冠肺炎疫情在全球蔓延，在我國取得疫情防控階段性成效的背景下，國外疫情發(fā)展仍處于上升趨勢。在下一個階段疫情常態(tài)化防控當中，面臨著疫情多點局部暴發(fā)的可能，有效防控離不開公眾有效的參與和支持。

在北京疫情防控中，以“西城大爺”為代表的公眾參與發(fā)揮了重要作用

對于新冠肺炎疫情防控而言，早期應(yīng)對和及時響應(yīng)非常重要。新型冠狀病毒的潛伏期一般為3-7天，最初其R0值（基本傳染數(shù)）是在2-3之間，隨著新冠肺炎疫情在全球流行蔓延，病毒發(fā)生變異，感染能力增強，據(jù)報道北京這輪毒株傳染性超過原來的9倍以上。所以及早應(yīng)對、及時響應(yīng)可以在很大程度上獲得疫情防控的主動權(quán)。在北京新發(fā)地疫情當中，人稱“西城大爺”的一個普通市民的行動對疫情的防控起著關(guān)鍵性作用。“西城大爺”，時年52歲，北京市人，家住北京市西城區(qū)月壇街道西便門東大街，是2020年6月北京新發(fā)地疫情的首例確診患者。確診之后，在相關(guān)單位對“西城大爺”進行流行病學調(diào)查時，“西城大爺”對2020年5月30日以來在北京市去過的地方無一遺漏回憶出來，特別是對6月3日自己去新發(fā)地購買海鮮并短暫停留這件事，進行了準確的描述。“西城大爺”冷靜、清晰地回憶出了之前兩周接觸的所有人，提供了一份38人的詳細名單，為相關(guān)部門鎖定新發(fā)地市場并做出迅速抗疫反應(yīng)提供了重要信息。

新冠肺炎潛伏期較短，傳染性極強，這種情況下，患病居民瞞報，或者采取了錯誤的隔離措施，都會對疫情防控造成巨大的影響，尤其在北京這種人員密集、交通環(huán)境復(fù)雜的城市之中，后果更是不堪設(shè)想。作為一個普通的北京居民，“西城大爺”在密切接觸疫情暴發(fā)地以后，第一時間主動采取自我隔離措施，自己一個人戴著口罩，騎自行車到醫(yī)院發(fā)熱門診進行就診，及時主動就醫(yī)，積極配合治療，準確回憶了自己的行為軌跡，為相關(guān)部門第一時間鎖定新發(fā)地、切斷傳染源、阻斷傳播途徑節(jié)約了寶貴的時間，為流行病學調(diào)查鎖定密切接觸者提供了重要信息，使得北京疫情防控措施在24小時內(nèi)鎖定疫源點并及時響應(yīng)成為可能，“西城大爺”的做法堪稱教科書式的個人疫情防控反應(yīng)。這一切，無不反映出北京居民在參與疫情防控當中，對政策要求的精細把握，對疫情防控措施的深入理解，對自我的嚴格要求，以及對參與重大傳染病治理的主人翁心態(tài)。由此可見，在面對重大傳染病時，需要政府機構(gòu)和專家等的力量，但同時公眾參與在重大傳染病治理當中起到了非常關(guān)鍵和基礎(chǔ)的作用。

2020年7月25日，國家衛(wèi)健委主要領(lǐng)導(dǎo)在大連疫情防控工作匯報會上提出，要堅決以密接管理為重點劃大“包圍圈”，對密切接觸者進行隔離的同時，對密切接觸者的密切接觸者進行隔離。要以精準管控為原則劃定“管控圈”，在有效的社區(qū)管控上下功夫，視情形將人員管控范圍劃定至樓棟、小區(qū)等最小單元。可以看出，打贏抗疫阻擊戰(zhàn)，重點和難點在于公眾，最大力量也來自公眾。尤其對北京而言，人口流動量大、構(gòu)成結(jié)構(gòu)復(fù)雜，加之城鄉(xiāng)交織，這些都大大增加了防疫的難度。北京這兩輪疫情以來，防疫工作體系不斷健全，各項措施有序落實，防控網(wǎng)絡(luò)越織越密，成效有目共睹，公眾參與在其中發(fā)揮了不可替代的重要作用。

總結(jié)北京疫情防控經(jīng)驗啟示，推動公眾參與重大傳染病治理制度化機制化

在未來疫情防控常態(tài)化的形勢下，需要進一步完善和健全公眾參與重大傳染病治理的機制。這是保護疫情防控意識、強化公民參與、拓寬參與治理渠道、優(yōu)化治理目標，加快推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的必然要求?？梢詮囊韵聨讉€方面完善公眾參與機制：

一是加強宣傳和教育。利用好新媒體等快速成長的信息發(fā)布平臺，加強部門協(xié)調(diào)，健全重大傳染病治理信息發(fā)布的及時性、準確性和全面性，滿足公眾對于信息的需求，消除治理過程中政府和公眾信息不對稱的隔閡，增進政府和社會公眾之間的雙向交流溝通。通過引導(dǎo)公民觀念，加大社會宣傳，鼓勵公眾參與治理，加大公民參與疫情防控的教育力度，樹立公民主人翁意識。在此次新冠肺炎疫情防控當中，北京市每天舉行疫情防控新聞發(fā)布會，舉行了上百場，每場都有相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍τ谝咔榈姆治龊忘c評，這種形式的宣傳教育在潛移默化中提高了公眾參與重大傳染病治理的能力。

二是完善立法和嚴格執(zhí)法。新冠肺炎疫情防控，既要靠公眾的自覺和自律，也要做到有法可依，依法治理和追責。2020年3月，北京一位澳籍華裔女子于未戴口罩的情況下在小區(qū)跑步。經(jīng)防疫人員提醒后，該女子依然無視勸告和阻攔，不愿意在家隔離，并且情緒激動、無理取鬧，多次與防疫人員發(fā)生爭執(zhí)，無視北京防疫規(guī)定，為北京疫情防控帶來了巨大的隱患和負面影響。后來該女子被嚴肅處理。此次事件體現(xiàn)出政府在防疫工作中依法行事，嚴格追責，也從側(cè)面反映出北京居民對于防疫政策的自覺性。我國已出臺《中華人民共和國傳染病防治法》等法律法規(guī)，作為在面臨重大傳染病時，政府、社會、公眾共同遵守和踐行的法律準繩。未來要進一步加強和完善重大傳染病治理法治建設(shè)，嚴格執(zhí)法和追責，對疫情瞞報等危害公眾安全的行為嚴肅處置。

三是做好現(xiàn)代技術(shù)運用與流調(diào)手段創(chuàng)新。疫情當下，更要結(jié)合新的科學技術(shù)，包括云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等，將信息化技術(shù)運用到疫情防控中來，使疫情管理更加精準，使公眾能夠及時準確地了解疫情最新信息。要發(fā)揮好公眾的聰明智慧，為疫情防控、社會治理提供有益的幫助和支持。北京此次新發(fā)地疫情防控的關(guān)鍵是對流動人員進行管理并對疫情風險人員進行分級管理。北京此次疫情防控運用大數(shù)據(jù)作為流行病學調(diào)查的重要手段。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以幫助形成新的證據(jù)鏈，使得人員的運動軌跡更加清晰準確。同時，北京運用健康碼實現(xiàn)疫情防控精細化管理。這些行之有效的管理手段，可進一步完善提煉并上升為法律，成為未來疫情防控的重要政策工具。

四是深入開展愛國衛(wèi)生運動，養(yǎng)成良好的行為習慣。愛國衛(wèi)生運動，是我國衛(wèi)生工作的偉大創(chuàng)舉，是為預(yù)防和減少疾病、保護人民群眾健康而發(fā)起的特色鮮明的運動。在未來新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的情況下，要堅持開展愛國衛(wèi)生運動，強化衛(wèi)生在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性，創(chuàng)新愛國衛(wèi)生運動的形式，提倡健康的生活工作方式，人人都參與到愛國衛(wèi)生運動中來，為開展新形式的愛國衛(wèi)生運動出謀劃策。要倡導(dǎo)良好的健康行為習慣，包括科學洗手、科學戴口罩、分餐制、倡導(dǎo)使用公勺公筷等。其中，人人科學戴口罩是我國抗疫取得階段性成效的有力武器，一項發(fā)表在美國《國家科學院學報》(PNAS)的研究指出，在預(yù)防新冠病毒傳播與感染上，戴口罩的重要性遠大于社交距離和居家隔離政策。可見，良好的行為習慣對于降低感染新冠肺炎風險、增進健康具有重要的意義。

五是推進專業(yè)評估和社會監(jiān)督。重大傳染病治理當中，公開有效的監(jiān)督和評估必不可少。公眾作為治理的主體，積極參與治理的監(jiān)督和評估，對于完善重大傳染病治理體系，推進治理能力現(xiàn)代化，有著不可或缺的重要作用，在監(jiān)督和評價的過程中，公眾既充當了社會治理主體的作用，又充分了解了重大傳染病的信息，對重大傳染病治理功能的補充與完善至關(guān)重要。要建立公眾參與重大傳染病治理監(jiān)督和評估機制，對疫情防控過程進行客觀評估，包括疫情防控的整體績效、疫情預(yù)警、溯源管理等，以及疫情防控的薄弱環(huán)節(jié)。要完善社會監(jiān)督，提升公眾參與重大傳染病治理過程中的監(jiān)督職能。

（作者為中國人民大學醫(yī)改研究中心主任、教授）

【注：本文系國家社科基金重大項目“預(yù)防為主的大健康格局與健康中國建設(shè)研究”（項目編號：17ZDA080）的研究成果】

【參考文獻】

①王士如、郭倩：《政府決策中公眾參與的制度思考》，《山西大學學報(哲學社會科學版)》，2010年第5期。

②李鸻：《政策形成過程中的公眾參與:以中國醫(yī)療政策改革為例》，《華東政法大學學報》，2014年第3期。

③劉麗杭：《國際社會健康治理的理念與實踐》，《中國衛(wèi)生政策研究》，2015年第8期。

④馬忠、尚清清：《抗擊新冠肺炎疫情的公眾參與問題研究》，《中州學刊》，2020年第3期。

⑤王敏：《重大疫情防控背景下公眾參與治理的多維動力與行動路徑》，《理論研究》，2020年第3期。

責編/于洪清    美編/李祥峰