【摘要】地方主義是指在地方治理中以地方和區(qū)域利益為第一原則，不顧全局和整體利益的思想和行為。地方主義不僅與個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)和素質(zhì)相關(guān)，也與約束地方政府行為的制度體系和體制機(jī)制相關(guān)。從公共治理的邏輯環(huán)節(jié)進(jìn)行分析可知：公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間；公共治理的體制機(jī)制為地方主義行為提供激勵(lì)；公共治理的行動(dòng)能力為地方主義行為限定條件；公共治理的監(jiān)督體系為地方主義行為留有漏洞。因此，徹底杜絕地方主義行為以及現(xiàn)象，需要持續(xù)深化體制機(jī)制改革，從根本上加以控制和平衡。

【關(guān)鍵詞】地方主義  層級(jí)分治  國家治理能力    

【中圖分類號(hào)】D261.3    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地方主義是指在地方治理中以地方和區(qū)域利益為第一原則，不顧全局和整體利益的思想和行為，表現(xiàn)為各種地方保護(hù)主義和地方本位主義，甚至地方排外主義。各式各樣的地方主義，其來有自，不僅與個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)和素質(zhì)相關(guān)，也與約束地方政府行為的制度體系和體制機(jī)制相關(guān)。從公共治理的邏輯環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，公共治理的制度體系—公共治理的體制機(jī)制—公共治理的行動(dòng)能力—公共治理的監(jiān)督體系，每一個(gè)邏輯環(huán)節(jié)都可能與最終產(chǎn)生的地方主義行為相關(guān)，并且制度性因素比個(gè)體性因素更具根本性和長久性。筆者從公共治理的各個(gè)邏輯環(huán)節(jié)著手，具體分析作為制度性反應(yīng)的地方主義行為產(chǎn)生的根源，以期通過體制機(jī)制的深化改革，徹底杜絕地方主義行為及現(xiàn)象。

公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間

地方主義行為之所以被稱為一種“制度性反應(yīng)”，從根本上說與現(xiàn)代國家治理的制度體系緊密相關(guān)。不管是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，地方政府（包括基層政府）作為一方地域的治理主體，都應(yīng)擁有一定的治理權(quán)力和自主空間（這是其治理行為的必要基礎(chǔ)），這就為各種地方主義的行為反應(yīng)留有一定的余地。

從正向功能來說，地方主義可以被視為地方發(fā)展主義，其目的是合法合規(guī)地推動(dòng)地方發(fā)展和進(jìn)步；從負(fù)向功能來說，地方主義就是各種地方保護(hù)主義和地方本位主義，也就是一般所謂的“地方主義”，其目的也許是為了所謂的地方發(fā)展，也許是為了不便明說的個(gè)人政績和個(gè)人升遷。中國作為法理上的單一制國家，中央政府（黨中央和國務(wù)院）掌握著各項(xiàng)根本性的重大權(quán)力，如政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、國防、外交等，但具體落實(shí)和實(shí)施在地方和基層。與各種地方主義行為和傾向相關(guān)的制度體系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是層級(jí)分治的制度體系。作為單一制國家，中國的行政（黨政）層級(jí)眾多，共分五層：中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，如果再加上完全被行政化的社區(qū)和行政村組織，可以說共有六級(jí)治理組織和主體。相對(duì)來說，黨政層級(jí)越高，自主性和權(quán)力就越大；越到地方和基層，自主性和權(quán)力就越小。與此相對(duì)應(yīng)的，層級(jí)越高，全局性和整體性治理就越多；層級(jí)越低，地方主義行為就越多。最高的中央層級(jí)掌控全國性的法律和政策設(shè)計(jì)，是全國性組織動(dòng)員和行動(dòng)協(xié)調(diào)的核心，可以集中力量辦大事。需要注意的是，愈到地方層級(jí)，其被賦予的權(quán)力和能夠支配的資源就越少，行動(dòng)策略和行為取向受到的約束就越多，但其受到的黨政壓力和項(xiàng)目責(zé)任反而越多，因此，愈到基層愈容易出現(xiàn)地方主義行為。

比如，在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，基層組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織）承擔(dān)了巨大的壓力和責(zé)任：不管是中央統(tǒng)一的人員和物資調(diào)配，還是省級(jí)政府提出的“抓四早”（早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療），還是區(qū)縣政府提出的社區(qū)和村莊“封閉嚴(yán)防”，最終的落實(shí)單位和執(zhí)行主體都是基層工作人員。因而，在資源不為自己支配的情況下，地方主義行為涌現(xiàn)。層級(jí)分治的單一國家體制，既決定了各個(gè)層級(jí)所能支配的權(quán)力和資源，也決定了各個(gè)層級(jí)的組織能力和行為取向。可以說，配置給各級(jí)政府自行運(yùn)用的“自主性權(quán)力”（包括所謂的自由裁量權(quán)），是其采取地方主義行為的制度性根源。

二是財(cái)政分擔(dān)體系。財(cái)政支持是各級(jí)政府行為的堅(jiān)強(qiáng)基礎(chǔ)，財(cái)力的大小和自主程度決定著政府行為的方向和能力。自1994年實(shí)行分稅制改革以來，中央政府的財(cái)政掌控能力逐漸加強(qiáng)，各級(jí)地方政府的財(cái)政能力一方面取決于其地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，另一方面取決于獲取中央轉(zhuǎn)移支付的多少。與行政層級(jí)和權(quán)力大小相對(duì)應(yīng)，各級(jí)政府的財(cái)力也并不相同，越高的行政層級(jí)，其財(cái)力越多，自主性越強(qiáng)；越到基層，財(cái)力越少，自主性越弱，特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，普遍實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制，財(cái)政自主權(quán)較小。由于突發(fā)重大疫情具有普遍性和蔓延性等特征，基層政府面臨著巨大的防控責(zé)任和財(cái)政壓力，因而地方的排外性凸顯。當(dāng)然，這也與地方干部的大局意識(shí)和全局觀念有關(guān)，除去這些個(gè)體性因素以外，財(cái)力的多少和財(cái)政的自主權(quán)也是必須要考慮的。

公共治理的體制機(jī)制為地方主義行為提供激勵(lì)

公共治理的制度體系為地方政府行為提供制度框架。公共治理的體制機(jī)制是從公共治理的制度體系到公共治理的行動(dòng)能力的中間關(guān)鍵環(huán)節(jié)。再好的制度體系，也必須有具體的體制機(jī)制才能轉(zhuǎn)化為良好的治理能力。由此可知，地方主義的產(chǎn)生與激勵(lì)政府行為的體制機(jī)制密切相關(guān)。

一方面，屬地管理的責(zé)任機(jī)制。中國的黨政層級(jí)體系是一種逐層分級(jí)的屬地管理機(jī)制，即“為官一方、治理一地”的責(zé)任機(jī)制。屬地管理主要是指，對(duì)于地方的各項(xiàng)事務(wù)，黨政組織和部門負(fù)有全權(quán)責(zé)任。也就是說，中央監(jiān)督省級(jí)，省級(jí)監(jiān)督地市級(jí)，地市級(jí)監(jiān)督縣級(jí)，縣級(jí)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)督村社級(jí)。各種黨政任務(wù)和項(xiàng)目通過層層分包的屬地管理，直接落實(shí)到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社?；鶎拥膲毫拓?zé)任較大主要是由于越到基層，任務(wù)和責(zé)任越具體，越需要通過切實(shí)的行動(dòng)加以落實(shí)；越到基層，所能掌控的權(quán)力和資源就越少，行為所受到的約束就越多。也就是說，基層所要完成的任務(wù)與其所能支配的資源之間的不平衡性較大。由此，屬地管理的責(zé)任機(jī)制越向下，保護(hù)主義和形式主義行為就越多。

另一方面，黨政追責(zé)的壓力機(jī)制。沿著屬地管理的責(zé)任機(jī)制鏈條，黨政追責(zé)的壓力機(jī)制隨之產(chǎn)生（從中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村社級(jí)的壓力機(jī)制）。這種層層壓實(shí)責(zé)任的機(jī)制，在新時(shí)代反腐倡廉和嚴(yán)明黨紀(jì)等方面取得了巨大成績的同時(shí)，也使得一些黨政干部的行為方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，即出現(xiàn)“怕出事”“怕?lián)?zé)”等地方主義行為。黨政追責(zé)的壓力機(jī)制具體通過以下措施來完成：第一，層層加碼施壓。通過“召開會(huì)議布置任務(wù)—簽訂任務(wù)責(zé)任書—不斷檢查監(jiān)督”的工作方式，上級(jí)政府和部門把項(xiàng)目責(zé)任加碼下卸到下級(jí)和基層政府。第二，層層檢查監(jiān)督。任務(wù)和項(xiàng)目布置到基層組織以后，上級(jí)政府和部門的工作就變?yōu)榱瞬粩嗟貦z查監(jiān)督，這一方面可以保證項(xiàng)目的按期按質(zhì)完成，另一方面可以減緩本級(jí)和本部門的責(zé)任。第三，層層考核追責(zé)。一旦項(xiàng)目和任務(wù)沒有及時(shí)有效完成，或發(fā)生重大的群體性事件和公共安全事件，上級(jí)政府和部門就會(huì)第一時(shí)間進(jìn)行追責(zé)?？傊?，黨政追責(zé)的壓力機(jī)制是我國組織能力和動(dòng)員能力的制度保證，也顯示了我國的治理能力和治理優(yōu)勢。但需要注意的是，必須要警惕黨政追責(zé)的壓力機(jī)制帶來的“制度負(fù)效應(yīng)”，即保護(hù)主義、地方主義行為。

公共治理的行動(dòng)能力為地方主義行為限定條件

行動(dòng)能力是各級(jí)政府執(zhí)行能力和落實(shí)能力的基礎(chǔ)保障，行動(dòng)能力越高，治理格局就越大，地方主義行為就越少。因此，公共治理的行動(dòng)能力為各地各級(jí)政府的公共治理提供了限定條件和約束機(jī)制。具體來說，可以從兩個(gè)方向進(jìn)行分析。

一是縱向的層次比較。從中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)組織，行動(dòng)能力基本上是按此層級(jí)分布的。從權(quán)力配置來說，中央的權(quán)力最大，最能從全國甚至全球的視角出發(fā)；治理格局最大，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和整體治理的能力最強(qiáng)。最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，基本上是“半政府”，其大多數(shù)權(quán)力被賦予或“截留”在縣級(jí)政府，治理格局受到限制和約束。村級(jí)組織和社區(qū)組織的封閉性最強(qiáng)，因此在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)會(huì)優(yōu)先保證其“原住民”的利益（從各地各社區(qū)不讓流動(dòng)人口進(jìn)入等即可看出）。從組織能力來說，政府層級(jí)越高，其所能組織和動(dòng)員的人力就越多，治理格局就越大，地方主義行為就越少。越到基層，需要落地執(zhí)行的任務(wù)就越多，但由于其所能組織和動(dòng)員的人力較少，“人少事多、力所不及”，就有可能采取地方主義行為。這也是各地把區(qū)縣干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部下派入駐社區(qū)和村組，加強(qiáng)基層組織能力的原因之一。

二是橫向的地域比較。同樣層級(jí)的東、中、西部地方政府，雖然擁有同樣的權(quán)力配置，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，其所能夠動(dòng)員的人力和資源差異較大。東部地區(qū)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其規(guī)?？赡芨哌_(dá)幾十萬人，其財(cái)政收入可能高達(dá)幾十億元（甚至遠(yuǎn)超中、西部的一個(gè)縣級(jí)政府），所以其應(yīng)對(duì)重大公共安全事件的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中、西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有更高的財(cái)政能力，就可能有更多的醫(yī)療設(shè)備、更好的公共服務(wù)、更開放的治理格局、更包容的治理胸懷，也就可能有更少的地方主義傾向。

公共治理的監(jiān)督體系為地方主義行為留有漏洞

從公共治理的制度體系—公共治理的體制機(jī)制—公共治理的行動(dòng)能力方面來看，再好的體系、機(jī)制和能力，最終的落實(shí)都必須依靠人來完成，即必須依靠廣大黨員干部和人民群眾來完成。但作為行為主體，人必然有“理性人”的一面，即有機(jī)會(huì)主義和自利性的個(gè)體動(dòng)機(jī)。所以，監(jiān)督體系的完善尤為重要。監(jiān)督體系如果存有漏洞，就會(huì)給地方主義、官僚主義留有通道。從公共治理的監(jiān)督體系構(gòu)成來說，針對(duì)各種地方主義的行為取向，可以從兩個(gè)方面來進(jìn)行具體分析。

從地域上，分為當(dāng)?shù)乇O(jiān)督和外地監(jiān)督。對(duì)于公共安全事件和公共安全風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)卣兔癖娪械谝粫r(shí)間的感受和反應(yīng)，也應(yīng)該第一時(shí)間站出來發(fā)出預(yù)警和監(jiān)督。此外，由于公共安全風(fēng)險(xiǎn)具有傳播性和普遍性等特點(diǎn)，外地民眾也因此成為“利益相關(guān)者”，也具有監(jiān)督的要求和責(zé)任。官方媒體最有權(quán)力和責(zé)任監(jiān)督公共安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于各種地方主義行為而言是最有效的監(jiān)督力量。但不能忽視的是，官方媒體通常會(huì)面臨“鞭長莫及”（駐京記者）或者“寄人籬下”（中央媒體當(dāng)?shù)伛v站記者）等困境，所以其對(duì)當(dāng)?shù)毓舶踩L(fēng)險(xiǎn)或重大責(zé)任事件的報(bào)道非常謹(jǐn)慎，通常需要得到中央媒體和當(dāng)?shù)卣?ldquo;雙重允許”。其他省市地方性官方媒體的報(bào)道多是涉及本省市企業(yè)或單位的切身利益的，因此需要獲得本級(jí)媒體機(jī)關(guān)和本地政府的允許。至于其他省市的社會(huì)組織和基層民眾，對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警就更是鞭長莫及了。

從體制上，分為體制內(nèi)媒體和體制外自媒體。體制內(nèi)的官方媒體擁有強(qiáng)大的組織體系和裝備能力，不僅應(yīng)該擔(dān)負(fù)起公共監(jiān)督和公共風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的責(zé)任，也應(yīng)該成為監(jiān)督各種地方主義行為的第一媒體。但受制于意識(shí)形態(tài)功能和公共監(jiān)督功能的渾然不分，受制于沒有法定的監(jiān)督權(quán)利和保障機(jī)制，體制內(nèi)媒體（不論是當(dāng)?shù)孛襟w，還是來自中央和各省市的其他媒體）對(duì)相關(guān)事件的報(bào)道都比較謹(jǐn)慎，其報(bào)道需要建立在科學(xué)依據(jù)以及明確指示的基礎(chǔ)上。體制外的自媒體擁有高達(dá)八億之多的手機(jī)終端，對(duì)各種地方主義行為有著最前沿的切身感受，應(yīng)是無處不在的體制外監(jiān)督力量，但由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的特性以及相關(guān)管理的不足，容易導(dǎo)致虛假信息泛濫。

事實(shí)上，對(duì)于公共治理和公共風(fēng)險(xiǎn)，包括對(duì)各種本位主義的地方主義行為，要想發(fā)揮體制內(nèi)和體制外各種媒體的公共輿論監(jiān)督效力，就需要進(jìn)行公共輿論管控的體制機(jī)制改革，從法律上區(qū)分公共輿論的意識(shí)形態(tài)功能和公共監(jiān)督功能，賦予各種媒體公共監(jiān)督的地位和權(quán)利，暢通媒體監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和民眾監(jiān)督的渠道，發(fā)揮無處不在的民主化監(jiān)督力量。

習(xí)近平總書記曾明確指出，“疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是全方位的工作，各項(xiàng)工作都要為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供支持”。當(dāng)前，地方主義抬頭已經(jīng)成為一大值得關(guān)注的動(dòng)向。從公共治理的邏輯環(huán)節(jié)進(jìn)行分析可以得知：公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間；公共治理的體制機(jī)制為地方主義行為提供激勵(lì)；公共治理的行動(dòng)能力為地方主義行為限定條件；公共治理的監(jiān)督體系為地方主義行為留有漏洞。因此，要想徹底杜絕地方主義行為以及現(xiàn)象，需要持續(xù)深化體制機(jī)制改革，從根本上加以控制和平衡。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《必須向抗疫中的官僚主義亮劍》，《中國青年報(bào)》，2020年2月5日。

②《“封堵武漢人”：從防疫話語到地方主義》，澎湃新聞網(wǎng)，2020年1月27日。

③《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年2月6日。

責(zé)編/孫渴    美編/楊玲玲