【摘要】深圳經(jīng)濟特區(qū)成立40年來，最成功的經(jīng)驗和鮮明的特征就是圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制積極探索，進行了土地要素、勞動力要素、資本要素、技術要素的市場化改革。但同時，深圳經(jīng)濟特區(qū)要素市場化改革也存在“半城市化”現(xiàn)象、“二元市場”現(xiàn)象、“壟斷化”現(xiàn)象、“行政化”現(xiàn)象以及“孤島”現(xiàn)象等問題，進入新時代，開啟改革新征程，深圳要率先構建全要素市場化配置的體制機制。

【關鍵詞】深圳經(jīng)濟特區(qū) 要素配置 市場化改革 【中圖分類號】D24 【文獻標識碼】A

要素市場是社會主義市場經(jīng)濟體系的重要組成部分，所謂讓市場在資源配置中起決定性作用，就是要讓市場決定各種生產(chǎn)要素的配置。2020年4月9日，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，為進一步深化我國要素配置市場化改革指明了方向。

今年是深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年。40年來，作為我國改革開放的“排頭兵”“試驗田”，深圳在要素配置市場化改革方面積極探索，基本形成了有利于企業(yè)家創(chuàng)新的要素市場體系，為全國提供了經(jīng)驗和借鑒。在新的歷史時期，深圳肩負著建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的新使命、新任務，需要有新的擔當、新的作為，繼續(xù)全面深化改革，進一步提升要素市場化配置的效率和水平，為國家建設統(tǒng)一開放、競爭有序的要素市場體系提供新實踐、探索新路徑。

深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40年來，最成功的經(jīng)驗和鮮明的特征就是圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制積極探索，其中要素市場化改革最為關鍵

土地要素配置市場化改革。作為財富之母的土地是最基本的生產(chǎn)要素，土地資源的市場化配置對經(jīng)濟發(fā)展和人民生活都會產(chǎn)生重大的影響。1987年，深圳率先實行國有土地所有權和使用權分離改革，公開拍賣了一塊國有土地使用權，這在當時還被視為“違憲”的行為，因為我國1982年憲法規(guī)定，土地歸國家所有，不得出租。從這個意義上來看，深圳開啟了我國土地使用權的市場化改革，打破了過去單一行政手段劃撥土地和無償無期使用的制度，創(chuàng)立了以市場化手段配置土地的新制度。深圳的這個改革對全國土地要素市場化配置影響深遠。1988年，全國人大修改了1982年憲法的有關條款，規(guī)定“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，這就從法律上肯定了深圳的改革，促進了全國土地使用權市場的形成，推動了我國房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展。

勞動力要素配置市場化改革。在上世紀80年代建立深圳經(jīng)濟特區(qū)之初，深圳就打破了“大鍋飯”的用工制度，實行企業(yè)用工市場化招聘。一方面，深圳通過引進外資發(fā)展經(jīng)濟，吸引大量的農(nóng)民工到深圳“打工”，這就打破了城鄉(xiāng)勞動力市場分隔的狀況，促進了農(nóng)村勞動力流動，形成了規(guī)模巨大、城鄉(xiāng)融合的勞動力市場。目前，在深圳大約有600-700萬的農(nóng)民工。另一方面，深圳率先改革了勞動人事體制和干部管理體制，通過實行市場化招聘，建立了有利于勞動力和人才流動的市場化制度。1980年，深圳開始改革干部任用制度，在全國選調(diào)、招聘人才。1985年，深圳設立第一家人才服務公司，建立并發(fā)展人才市場。1993年，深圳市人大通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)勞務工條例》，成為全國第一部保護非戶籍勞動者的法規(guī)。2007年，深圳發(fā)布《深圳市居住證試行辦法》，保障非戶籍居民合法權益。2010年，深圳啟動引進海外高層次人才的“孔雀計劃”。深圳通過勞動力要素市場的改革，吸引了大量的國內(nèi)外人才和勞動力，促進了深圳經(jīng)濟的快速發(fā)展。

資本要素配置市場化改革。金融是經(jīng)濟運行的血液。深圳大力改革金融體制，通過資本要素市場的培育，建立了有利于經(jīng)濟發(fā)展的外匯交易市場、股票交易市場和風險投資市場。1985年，基于外向型經(jīng)濟企業(yè)對外匯需求較大，深圳成立外匯調(diào)劑中心，這是對我國外匯市場化改革的重大突破。1990年，深圳證券交易所試營業(yè)。1999年，深圳市政府成立創(chuàng)新投資公司，發(fā)展風險投資市場。2004年和2009年深圳證券交易所設立了中小板和創(chuàng)業(yè)板，為有潛力的中小企業(yè)、高科技企業(yè)提供融資機會，成為孵化科技型、成長型企業(yè)的搖籃。深圳不僅建立了多層次的資本市場，也建立了多層次的產(chǎn)權交易市場。

技術要素配置市場化改革。科技是第一生產(chǎn)力，技術是重要的生產(chǎn)要素。深圳從產(chǎn)權激勵制度開始改革，建立了一個有利于科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的技術要素市場體系。1987年，深圳頒布《關于鼓勵科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》，吸引了一批科技人才在深圳創(chuàng)辦民間科技企業(yè)，其中就包括華為的創(chuàng)始人任正非。1993年，深圳產(chǎn)權交易所成立，2000年改制為產(chǎn)權交易中心，面向國內(nèi)外和各種經(jīng)濟成分進行產(chǎn)權交易。1999年，深圳舉辦第一屆中國國際高新技術成果交易會，建立了我國重要的技術要素交易市場平臺。2013年，深圳啟動商事登記制度改革，降低了市場門檻，為科技人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造了良好的市場環(huán)境。

總之，40年來，深圳經(jīng)濟特區(qū)要素配置市場化改革取得了重要成效，概括起來，主要有以下兩個方面：

一方面，深圳通過要素配置市場化改革，促進了要素的自主有序流動，提高了要素配置的效率，激發(fā)了市場的活力，構建了讓市場在資源配置中起決定性作用的體制機制，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城市化的奇跡。40年來，深圳以年均超20%的GDP增長速度創(chuàng)造了舉世矚目的“深圳速度”；經(jīng)濟發(fā)展模式不斷迭代，實現(xiàn)了從勞動密集型、資本密集型向創(chuàng)新密集型發(fā)展的轉(zhuǎn)型；經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不斷提升，經(jīng)濟密度位居全國第一。深圳從一個“農(nóng)業(yè)縣”，發(fā)展成為一個常住人口1300多萬的超大城市。

另一方面，深圳通過要素配置市場化改革，形成了市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，吸引了各類生產(chǎn)要素向深圳流動。深圳作為一個移民城市，具有“硅谷”的氣質(zhì)，多元寬容的文化吸引了大批的人才，推動了深圳的創(chuàng)新。深圳是國家重要的科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為全國的一面旗幟。2019 年，深圳研究與試驗發(fā)展投入占GDP比重為4.2%，等于甚至高于以色列、韓國、瑞士、日本、美國等創(chuàng)新型國家水平；每萬人發(fā)明專利擁有量106 件，是全國平均水平的8 倍；PCT 國際專利申請量1.75 萬件，占全國的30%，連續(xù)16 年居全國大中城市首位。深圳民營高科技企業(yè)不斷發(fā)展壯大，企業(yè)家創(chuàng)新精神驅(qū)動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。到2019年，深圳培育了7 家世界500 強企業(yè)，且大部分是民營企業(yè)，有28 家深圳民營企業(yè)入圍中國民營企業(yè)500 強，39 家深圳民營企業(yè)入圍廣東民營企業(yè)100 強。

深圳經(jīng)濟特區(qū)要素市場化改革可能存在的主要問題包括“半城市化”現(xiàn)象、“二元市場”現(xiàn)象、“壟斷化”現(xiàn)象、“行政化”現(xiàn)象以及“孤島”現(xiàn)象

一是要素市場中存在“半城市化”現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在農(nóng)民工市民化的問題沒有得到解決。戶籍制度是我國人口管理和公共服務提供的基本制度，我國的城鎮(zhèn)化率存在常住城鎮(zhèn)化和戶籍城鎮(zhèn)化兩個口徑。2019年我國城鎮(zhèn)常住人口占比已經(jīng)達到60.60%，但其中戶籍人口占比只有44.38%，二者相差16.22個百分點，這意味2億多農(nóng)民工及其家屬雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但并沒有城鎮(zhèn)戶籍；其中進城務工的農(nóng)民不能成為城里人，享受不到或者不能完全享受到城市戶籍人口的公共服務和福利，這就是“半城市化”現(xiàn)象。深圳作為一個移民城市，這種現(xiàn)象更加突出。2019年，深圳常住人口約1344萬人，其中戶籍人口495萬人，常住非戶籍人口849萬人，占比為63%，其中主要是農(nóng)民工。深圳解決“半城市化”問題，主要可通過兩個途徑：一方面，通過實行積分落戶政策，使一部分農(nóng)民工成為城市戶籍人口；另一方面，實行居住證政策，提高常住人口基本公共服務水平，實現(xiàn)全覆蓋。但是，城市戶籍人口和常住非戶籍人口的福利仍然存在較大差異，主要表現(xiàn)在義務教育免費、最低生活保障、住房保障這“三項”，非戶籍常住人口不能享受與戶籍常住人口同等的“市民待遇”。

二是要素市場中存在“二元市場”現(xiàn)象，突出反映在深圳的房地產(chǎn)市場上。深圳房地產(chǎn)由兩個市場構成，一個是正規(guī)的“商品房市場”，另一個是非正規(guī)的“灰市場”，類似“小產(chǎn)權房”市場，深圳稱為“農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑”。在深圳房地產(chǎn)“二元市場”中，正規(guī)的“商品房市場”和非正規(guī)的“灰市場”各占一半，后者的價格也是前者價格的一半。深圳房地產(chǎn)存在的“二元市場”，其根源在于土地要素市場改革不深入。深圳經(jīng)歷了兩次農(nóng)村土地城市化，第一次是1992年，深圳將原特區(qū)（擴容前）內(nèi)的農(nóng)村土地全部轉(zhuǎn)為國有，第二次是2004年，深圳將原特區(qū)外的寶安、龍崗兩區(qū)農(nóng)村土地全部轉(zhuǎn)為國有。深圳的二次轉(zhuǎn)地引起一定的爭論，從政府角度看，這是用較低的成本完成了轉(zhuǎn)地。從農(nóng)民和社會的角度看，一方面政府補償不夠可能損害了農(nóng)民的利益，另一方面推高了深圳的房價，降低了深圳制造業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的競爭力。

三是要素市場中存在“壟斷化”現(xiàn)象，比如金融市場：一方面，政府通過特許經(jīng)營“壟斷”一部分金融資源，導致金融市場出現(xiàn)錯配；另一方面，政府對金融業(yè)的監(jiān)管可能不到位，導致金融創(chuàng)新受到阻礙。深圳的民營企業(yè)特別是民營科技企業(yè)很發(fā)達，但民營企業(yè)特別是中小微企業(yè)大多面臨融資難、融資貴等問題，實體經(jīng)濟真正有效的資金需求得不到滿足，由此抑制了市場的活力。

四是要素市場中存在“行政化”現(xiàn)象，比如，科技資源的分配和科技成果的評價，大都由行政代替了市場。雖然深圳研發(fā)的投入90%主要來自企業(yè)，但政府仍然掌握著重要科技資源的分配，這些資源包括國家重大科技項目、各級政府科技資金、高校和政府投資研發(fā)機構的科研人員的考核評價以及科研經(jīng)費報賬，這些都存在“行政化”的現(xiàn)象，不利于科技要素的市場化配置。

五是要素市場中存在“孤島”現(xiàn)象，比如數(shù)據(jù)和信息不開放、不共享。數(shù)據(jù)是被黨的十九屆四中全會《決定》列入按貢獻參與分配的新的生產(chǎn)要素，是基礎性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產(chǎn)力。深圳作為我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展領先的城市之一，數(shù)據(jù)和信息“孤島”阻礙了數(shù)據(jù)要素市場的形成，影響新經(jīng)濟、新技術、新模式的發(fā)展。深圳產(chǎn)生數(shù)據(jù)“孤島”現(xiàn)象，主要是因為政府部門各自為政，難以打破各部門、單位之間的壁壘，造成政府部門之間的數(shù)據(jù)不共享，而且?guī)碚c社會之間的數(shù)據(jù)不流動、不開放、不共享。由此可見，數(shù)據(jù)不開放、標準不聯(lián)通和信息不共享是數(shù)據(jù)要素市場存在的基本問題。

這些問題的成因主要有三個：一是中央政府和地方政府的事權“邊界”可能不清，在一定程度上影響了深圳要素市場化改革的進程。一些要素涉及到跨區(qū)域流動，需要中央政府全國一盤棋統(tǒng)籌，比如勞動力市場；一些要素市場的開放和流動涉及中央的事權，地方政府難以作為，比如金融市場；一些要素的市場化配置涉及到國家層面的法律，需要中央政府通過改革來調(diào)整，比如城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間土地資源的配置。二是政府與市場的“邊界”不清，政府掌控了一部分要素供給，導致一些要素配置仍然靠行政手段，計劃經(jīng)濟的思維模式和習慣做法阻礙了要素配置市場化改革，比如土地市場和科技市場。三是政府職能轉(zhuǎn)變不夠，沒有建立公平公正透明的營商環(huán)境，各類市場主體難以平等獲得要素資源，影響了要素市場配置效率，比如金融市場、數(shù)據(jù)市場等。

開啟改革新征程，深圳要率先構建全要素市場化配置的體制機制

2019年8月，中共中央作出支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的重大決定，要求深圳高舉新時代改革開放旗幟，在要素市場化配置等重點領域深化改革、先行先試，形成全面深化改革、全面擴大開放新格局。這是中央賦予深圳的新使命、新任務，深圳要有所作為，繼續(xù)解放思想，用好綜合授權改革試點，率先構建有利于要素自主有序流動的體制機制，推動經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

取消對超大城市人口規(guī)模的限制，加大勞動力配置市場化改革力度，著重提高在深圳務工的農(nóng)民工的市民化程度和水平，破解“半城市化”難題。戶籍制度改革是一項系統(tǒng)工程，改革的大方向是逐步剝離附著在戶籍上的各種公共服務和社會福利，實現(xiàn)基本公共服務的均等化，讓戶籍管理“回歸”其人口登記功能和人口信息收集功能，把身份證功能定位為人口信息載體，在居住地實行“居住證制度”，方便流入地政府管理流入人口，為其提供均等的公共服務。

深圳作為全國人口超過千萬的超大城市，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構、基礎設施、公共服務和經(jīng)濟承載力都還有進一步擴展的空間。一方面，建議在“十四五”規(guī)劃期間，取消深圳人口規(guī)?？偭康南拗疲ㄟ^技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整升級，盡可能地吸收更多的外來人口到深圳就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，為全國城鎮(zhèn)化水平的提升作出更大貢獻。另一方面，鑒于深圳市常住人口中非戶籍人口占比遠高于全國平均水平，建議將中央政府財政資金、建設資金、用地指標與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”政策擴展為與城鎮(zhèn)常住人口的增長相掛鉤。與此相對應，深圳應積極探索以常住人口為基本公共服務的新型“人口管理”制度，淡化戶籍福利，以居住證為載體，實現(xiàn)常住人口基本公共服務全覆蓋。作為一種過渡政策，深圳可參照國務院戶籍制度改革對特大型城市的落戶要求，適當放寬積分落戶條件，不完全將戶籍與學歷掛鉤。從長遠來看，深圳要將戶籍福利與居住證福利并軌，實現(xiàn)以常住人口配置公共服務和社會福利的一體化人口管理制度。

全面推進土地資源配置市場化改革，著重解決深圳歷史遺留的土地市場的違法建筑問題，對不同產(chǎn)權主體給予同等保護并賦予其同等入市的權利，實現(xiàn)房地產(chǎn)“二元市場”并軌。土地資源配置市場化改革的重點是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，賦予不同土地供給主體平等的法律地位，這涉及到《中華人民共和國土地管理法》以及《中華人民共和國物權法》等一系列相關的國家法律的修訂。深圳雖然實行了全域土地國有化，從理論上說只有一個產(chǎn)權主體，但由于農(nóng)村城市化歷史遺留的土地問題長期未得到妥善解決，事實上仍存在集體經(jīng)營性建設用地的合法入市問題，包括原村集體和原村民的非農(nóng)建設用地、征地返還和安置用地以及宅基地。因此，一方面，建議將城市化進程中在農(nóng)村集體建設用地上的違規(guī)建筑與占用農(nóng)地的違法建筑區(qū)分開來，以開征房產(chǎn)稅為契機，對其進行“合法化”改革，加快不同產(chǎn)權主體的同權化和市場化改革，實現(xiàn)深圳房地產(chǎn)“二元市場”并軌，從而為遍布全國的“小產(chǎn)權房”治理和“城中村”改造提供具有可操作性的“深圳模式”。另一方面，為了適應深圳經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市常住人口的不斷增加，應加大城市建設用地的有效供給，取消城市人均建設用地100平米的限制，讓城市的空間變化由市場機制去調(diào)節(jié)，以適應產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和人口規(guī)模與結(jié)構的變動的需要。

進一步深化資本配置市場化改革，著重解決民間金融的合法合規(guī)發(fā)展問題，破解金融市場的“壟斷化”，為實體經(jīng)濟和新經(jīng)濟提供金融支持。加強金融對實體經(jīng)濟的支持，就要豐富和規(guī)范金融參與主體，不能只靠國企金融機構，長遠需要依靠金融市場進行有效競爭，讓民營銀行等更多金融主體進入市場，依靠競爭機制高效供給資金，更好服務實體經(jīng)濟。為此，深圳要加大力度支持民間資本參股或設立民營銀行、財務公司、信托公司、金融租賃公司、融資擔保公司、消費金融公司等，鼓勵民營金融機構提高對實體經(jīng)濟金融需求的匹配度，支持大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術在金融領域的應用融合與創(chuàng)新發(fā)展，提升資金可獲得性，滿足多樣化資金需求。開展“監(jiān)管沙盒”試點，為金融創(chuàng)新和技術創(chuàng)新提供更大政策空間。

加快科技市場建設，構建科技要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，著重解決科技成果的產(chǎn)權歸屬問題，通過“去行政化”的改革，建立有利于創(chuàng)新的知識產(chǎn)權激勵制度。深圳是一個創(chuàng)新的城市，需要發(fā)揮知識產(chǎn)權的引導作用，建立有利于創(chuàng)新和技術成果轉(zhuǎn)化的激勵機制和政策支持體系。為此，建議深圳加大力度支持科研機構建立知識產(chǎn)權激勵制度。鼓勵以知識產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、許可、入股等方式獲得市場效益，促進科研成果的轉(zhuǎn)化。建立知識產(chǎn)權質(zhì)押的貸款金融體系，發(fā)展民營科技銀行。建立最嚴格的知識產(chǎn)權保護制度，加大知識產(chǎn)權侵權賠償額度。學習借鑒國際成熟的雙層股權制度，支持對異質(zhì)性股權激勵結(jié)構的創(chuàng)新探索。

深化數(shù)據(jù)要素配置市場化改革，著重解決政府部門的信息“孤島”問題，加快實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的開放和共享。大數(shù)據(jù)技術的核心是數(shù)據(jù)，沒有巨量數(shù)據(jù)，或者很難獲得數(shù)據(jù)，再先進的大數(shù)據(jù)技術也無用武之地。因此，數(shù)據(jù)的海量性和易得性，構成大數(shù)據(jù)技術、大數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎。深圳要想成功應對大數(shù)據(jù)時代、數(shù)字經(jīng)濟和社會發(fā)展趨勢下行政管理面臨的挑戰(zhàn)，需加快推進信息公開和信息共享立法，通過立法構建信息開放共享的頂層設計，推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設，實現(xiàn)政府部門的數(shù)據(jù)開放共享，并推動政府部門與社會的數(shù)據(jù)開放共享。在條件成熟時，深圳要積極探索與港澳的跨境數(shù)據(jù)共享，利用大數(shù)據(jù)技術促進粵港澳大灣區(qū)要素便捷高效流動，在粵港澳大灣區(qū)建設中發(fā)揮核心引擎作用。

（作者分別為清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任、教授；中國（深圳）綜合開發(fā)研究院常務副院長、研究員）

【參考文獻】

①《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，新華網(wǎng)，2020年4月9日。

責編/謝帥 美編/王夢雅

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