【摘要】“對上負責”與“對下負責”本不是一對矛盾關(guān)系，二者是對人民負責的兩個不同表現(xiàn)方面。個別基層組織仍存有官僚主義和形式主義的作風，導致一些干部只對上負責、不對下負責，其深層次原因就在于對人民負責的缺失。事實上，對下負責就是對上負責，對上負責的根本目的也在于對人民負責，決不能割裂對上負責與對下負責的統(tǒng)一關(guān)系。廣大基層干部必須牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，堅持理論聯(lián)系實際，在實際工作中將對上負責與對下負責有機結(jié)合起來，同時還需要上級組織切實減輕基層負擔，創(chuàng)新工作方法，建立起有效維護對上負責與對下負責相統(tǒng)一的制度體系，搭建起對上負責與對下負責的橋梁。

【關(guān)鍵詞】對人民負責 對上負責 對下負責 官僚主義 形式主義 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

基層黨組織是我們黨的執(zhí)政根基，我們黨的一切政策和方針都要靠基層組織中的黨員來落實，基層黨員是黨與群眾聯(lián)系的“最后一公里”。當前，一些基層干部片面理解、人為地割裂了對上負責與對下負責的統(tǒng)一關(guān)系，只唯上不唯實、只唯己不唯民、只唯官不唯事。正所謂“眼睛朝上不朝下”“只考慮領(lǐng)導滿意、不顧及基層干部群眾感受”。對上負責與對下負責本就是統(tǒng)一的，只對上負責而不對下負責，就是工作作風出了問題，深層次看是忽視了對人民負責。因此，基層黨員干部必須把對上負責與對下負責統(tǒng)一到對人民負責上來，堅持以人民為中心，保持對上負責與對下負責的一致性。

只對上負責、不對下負責的深層次原因

只對上負責、不對下負責是工作作風出了問題，習近平總書記指出：“工作作風上的問題絕對不是小事，如果不堅決糾正不良風氣，任其發(fā)展下去，就會像一座無形的墻把我們黨和人民群眾隔開，我們黨就會失去根基、失去血脈、失去力量。”當前基層干部出現(xiàn)只對上負責、不對下負責的現(xiàn)象，正是官僚主義、形式主義作風的表現(xiàn)，是扭曲的政績觀在作祟。但從更深層次看，對人民負責的缺失才是更根本的原因。

深層原因之一：官僚主義造成只對上負責。只對上負責、不對下負責所體現(xiàn)出的作風問題之一就是官僚主義，在官僚主義環(huán)境下，一切以官為本，只唯上不唯實，保住“烏紗帽”比什么都重要。當官員的任命權(quán)都集中到上級領(lǐng)導那里，一名官員干得怎么樣，全靠上級拍板，老百姓說了一概不算，那么基層干部的眼睛自然只會朝上；同理，對基層干部的考核權(quán)力也集中在上級，干得多還是干得少、干得好還是干得壞，全憑上級領(lǐng)導一句話，基層干部工作做得再好，基層群眾再怎么認可，只要上級領(lǐng)導不認可，一切等于白干。如果這樣的風氣在基層組織中長期蔓延，我們的基層干部就只能唯上級領(lǐng)導“馬首是瞻”，這就會嚴重侵蝕我們的執(zhí)政根基。

習近平總書記曾深刻指出：“官僚主義實質(zhì)是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴重、權(quán)力觀扭曲，做官當老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實際。”官僚主義的一大危害就是脫離群眾，脫離群眾的危險是我們黨始終面臨的重大危險，一名干部如果脫離了群眾，就會導致工作部署與現(xiàn)實實際脫節(jié)，無法真實有效地開展工作。一方面，如果基層干部脫離了群眾，就不能及時準確地了解群眾需求，反映群眾意見，代表群眾利益。另一方面，如果上級領(lǐng)導脫離了群眾，就會不了解基層工作的特點和困難，制定不切實際的目標要求，給基層干部增加很多不必要的負擔。

深層原因之二：形式主義導致“對上糊弄、對下欺瞞”。只對上負責、不對下負責所體現(xiàn)的另一大作風問題就是形式主義。一些地方形式主義問題嚴重，以會議傳達會議、以文件落實文件，照本宣科、刻意搞傳達不過夜，隨意要求基層填表報數(shù)，濫用“一票否決權(quán)”，動輒簽署“責任狀”，搞“數(shù)字里出政績”“材料中見成效” ……這些形式主義及其變種表現(xiàn)，給基層干部造成了極大的負擔，無形中消耗了基層干部為民辦實事的時間和精力。例如，某地制定環(huán)境治理應(yīng)急預案照搬照抄，在正式文件中出現(xiàn)他縣地名；某地街道辦主任表示，一年用于迎接檢查準備的紙質(zhì)臺賬裝了100多盒，但上級檢查往往走馬觀花，隨便翻翻了事，部分材料還在倉庫堆著；某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也表示，上級檢查過于頻繁，有一天早上接待了13個檢查團，只能讓全部干部齊上陣，疲于應(yīng)付。

習近平總書記指出：“形式主義實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。”內(nèi)容與形式是辯證統(tǒng)一的，當形式適應(yīng)于內(nèi)容時，能起到促進的作用；當重形式大于重內(nèi)容時，就會陷入形式主義的窠臼，起到阻礙的作用?；鶎庸ぷ鞒霈F(xiàn)形式主義的問題，很大程度上是由于上級考核規(guī)則不合理。一方面是各種檢查、考核過于頻繁，有人形容基層工作是“上面千條線，下面一根針”，各方面的工作都需要基層來落實，于是各方面也都來到基層進行考核，這事實上是很多職能部門將自身責任推卸給基層而造成的結(jié)果。另一方面是考核方式、導向不正確，有些上級領(lǐng)導來基層檢查就是看材料、聽匯報，一點不接地氣，導致基層干部只會在寫材料和作匯報上下功夫，從材料中謀政績；另外，上級領(lǐng)導考核權(quán)重過大，在考核過程中不傾聽人民的聲音、不看群眾的口碑，使得基層干部忽視群眾，惡劣者甚至欺瞞群眾。

深層原因之三：宗旨意識淡薄是更深層次的原因。習近平總書記強調(diào)：“作風問題根本上是黨性問題。作風反映的是形象和素質(zhì)，體現(xiàn)的是黨性，起決定作用的也是黨性。”對于作風問題我們需要上升到黨性的高度來考察，基層干部出現(xiàn)只對上負責、不對下負責的作風問題，根本原因是黨性不足。黨性與人民性是統(tǒng)一的，所謂黨性，就是堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，就是堅持人民性。

按照政治學的原理，誰賦予權(quán)力就要對誰負責。我國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，國家一切權(quán)力屬于人民，人民才是這個國家真正的主人，一切國家機關(guān)的權(quán)力都是人民賦予的。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，是我國的執(zhí)政黨，我們黨執(zhí)政的基礎(chǔ)在人民，權(quán)力也來自于人民，只有堅持從群眾中來，到群眾中去，才能真正履行好自己的職責，完成好自己的使命。我們的廣大黨員干部應(yīng)當深刻認識到，自己手中的權(quán)力是人民授予的，只有用手中的權(quán)力更好地為人民服務(wù)、對人民負責，才能不辜負人民重托，才能實現(xiàn)人民美好愿望?，F(xiàn)在有些基層干部只看到自己的權(quán)力直接來源于上級組織，卻不能意識到這個權(quán)力的根本來源是人民群眾，因而出現(xiàn)了只求領(lǐng)導滿意，不顧群眾感受的錯誤行為。

對上負責與對下負責統(tǒng)一于對人民負責

對上負責與對下負責是不存在矛盾的，決不可片面理解或人為割裂。習近平總書記早在2006年擔任浙江省委書記時就撰文指出：“所謂對上負責，就是對上級領(lǐng)導機關(guān)負責；所謂對下負責，就是對人民群眾負責。對各級領(lǐng)導干部來說，對上負責與對下負責從來都是統(tǒng)一的、不可分割的，對黨負責，就是對人民負責；對人民負責，就是對黨負責。兩者統(tǒng)一于對黨和人民事業(yè)的高度責任之中，其本質(zhì)就在于立黨為公、執(zhí)政為民。只有在工作中始終堅持對上負責與對下負責的一致性，才能真正盡到職、負好責。”由此可見，無論是對上負責還是對下負責，都是對人民負責，二者統(tǒng)一于對人民負責，對上負責與對下負責只是對人民負責的不同表現(xiàn)方面，決不能割裂對上負責與對下負責的關(guān)系。

統(tǒng)一的根本：對下負責就是對上負責。實現(xiàn)好維護好發(fā)展好最廣大人民的根本利益是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點，不論哪一級的領(lǐng)導干部，工作的中心任務(wù)和最終目的都是為了實現(xiàn)人民群眾的利益，為了滿足人民群眾對美好生活的向往。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。各級機關(guān)黨員領(lǐng)導干部都要切實承擔起自己的責任，始終把對人民負責放在首位，努力成為一支讓黨放心、讓人民滿意的干部隊伍。

對下負責就是對上負責，廣大基層干部需要轉(zhuǎn)變過往觀念，不能把對上負責片面理解為完成上級任務(wù)、接受上級考核，而要把“讓群眾滿意”也作為對上負責的范疇。一方面，上級組織的政策方針需要靠基層干部來貫徹落實，上級組織布置的任務(wù)要求歸根結(jié)底是要實現(xiàn)好維護好發(fā)展好最廣大人民的利益，對下負責的過程就是完成上級任務(wù)的過程。另一方面，基層干部只有密切聯(lián)系群眾，及時向上級領(lǐng)導反映人民群眾訴求，解決人民群眾在生產(chǎn)生活中遇到的困難，使上級領(lǐng)導真正了解基層群眾需求和狀況，才能更好調(diào)動相關(guān)資源、制定相關(guān)政策，從而提高為老百姓做實事的本領(lǐng)和效率。正是在這個意義上，對下負責就等同于對上負責。

統(tǒng)一的目的：對上負責的根本目的在于對人民負責。各級機關(guān)干部不論開展什么樣的工作，目的都在于對人民負責，對上負責和對下負責都是對人民負責的一種手段，是實現(xiàn)人民利益的方式方法。因此，對人民負責與對上、對下負責是目的與手段的關(guān)系。目的只有一個，而實現(xiàn)目的的手段可以有很多，但是所有的手段都指向同一個目的，都要統(tǒng)一到為人民負責的目的上來。現(xiàn)在有些基層干部之所以割裂了對上負責與對下負責的關(guān)系，只對上負責而不對下負責，就是顛倒了目的與手段的關(guān)系，把對上負責當作了目的，反而忽視了對人民負責這一根本目的，從而陷入了誤區(qū)。

習近平總書記在講話中強調(diào)：“一切國家機關(guān)工作人員，無論身居多高的職位，都必須牢記我們的共和國是中華人民共和國，始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務(wù)，始終為人民利益和幸福而努力工作。”對下負責是直接對人民負責的過程，基層干部通過直接與基層群眾接觸，可以直接為人民利益和幸福而努力。對上負責是間接對人民負責，基層干部服從上級領(lǐng)導，接受上級安排，其根本目的也在于對人民負責。但如果因為只對上負責而影響到了對下負責，就違背了對上負責的初衷和根本目的。基層干部一定要把工作的中心任務(wù)聚焦到對人民負責上來，無論是對上負責還是對下負責，都要把對人民負責這一根本原則放在首位，真正把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標準。明確了工作的根本標準，有了正確價值追求的指引，基層干部才能正確處理好對上負責與對下負責的關(guān)系。

統(tǒng)一的關(guān)系：不能割裂對上負責與對下負責的關(guān)系。對上負責與對下負責是一個整體，是對人民負責的兩個不同表現(xiàn)方面，決不能割裂對上負責與對下負責的關(guān)系。對上負責體現(xiàn)的是一名黨員干部的黨性，對下負責體現(xiàn)的則是黨員干部的人民性，而黨性和人民性從來都是統(tǒng)一的。正如習近平總書記指出：“黨性和人民性從來都是一致的、統(tǒng)一的。我們黨是全心全意為人民服務(wù)、代表中國最廣大人民根本利益、來自人民為了人民的馬克思主義政黨。從本質(zhì)上說，堅持黨性就是堅持人民性，堅持人民性就是堅持黨性，黨性寓于人民性之中，沒有脫離人民性的黨性，也沒有脫離黨性的人民性。”因此，決不能割裂對上負責與對下負責的統(tǒng)一關(guān)系。

中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，始終代表中國最廣大人民的根本利益。片面理解、人為割裂對上負責與對下負責的關(guān)系，就會使對上負責失去對人民負責的內(nèi)涵與意義，導致我們的工作背離自己的宗旨和性質(zhì)。我們要堅持立黨為公、執(zhí)政為民，就要時刻體現(xiàn)出我們的人民性，到人民中尋找智慧、汲取力量。中國共產(chǎn)黨是在人民中誕生，又在人民中發(fā)展壯大的，我們黨與人民一刻也不能分割，黨一旦離開了人民群眾，就像魚兒離開了水，就成為了“無根之木”，自然不能發(fā)展持久。不離開群眾就要對人民負責，就要把對人民負責貫穿到一切工作的始終，不能片面理解甚至忽視對人民負責的重要意義。

堅持對上負責與對下負責的一致性

馬克思和恩格斯在《德意志意識形態(tài)》中有這樣一段話：“對實踐的唯物主義者即共產(chǎn)主義者來說，全部問題都在于使現(xiàn)存世界革命化，實際地反對并改變現(xiàn)存的事物。”對于我們共產(chǎn)黨人來說，不斷解決和超越現(xiàn)實世界中出現(xiàn)的問題和不足，是對我們的必然要求。當前，一些基層組織出現(xiàn)了只對上負責、不對下負責的問題，我們必須采取措施著力進行整治，堅持對上負責與對下負責的一致性。務(wù)必使廣大基層干部牢固樹立以人民為中心的思想意識，堅持理論聯(lián)系實際，擅用一般與個別、普遍與特殊的辯證法；還要從上到下切實解決基層干部負擔過重的問題，通過創(chuàng)新工作方法，探索保障對上負責與對下負責相統(tǒng)一的制度體系。

第一，要牢固樹立“以人民為中心”的思想。黨的十九大報告提出，必須堅持以人民為中心：“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。”馬克思主義理論深刻揭示出了人民群眾創(chuàng)造歷史這一偉大結(jié)論，人民性是馬克思主義最鮮明的品格。尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，就要堅持以人民為中心的思想，做到情為民所系、利為民所謀。

習近平總書記指出：“人民是歷史的創(chuàng)造者，人民是真正的英雄。波瀾壯闊的中華民族發(fā)展史是中國人民書寫的！博大精深的中華文明是中國人民創(chuàng)造的！歷久彌新的中華民族精神是中國人民培育的！中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍是中國人民奮斗出來的！”中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。這個初心和使命是激勵中國共產(chǎn)黨人不斷前進的根本動力。堅持以人民為中心，體現(xiàn)的是共產(chǎn)黨人不忘初心、牢記使命的自覺擔當；堅持以人民為中心，才能把黨的前途事業(yè)與人民群眾的創(chuàng)造力相結(jié)合；堅持以人民為中心，是落實對人民負責的必然要求。廣大基層干部要牢固樹立以人民為中心的思想，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，貫徹黨的群眾路線，尊重人民群眾首創(chuàng)精神，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，凝聚起眾志成城的磅礴力量，以永不懈怠、一往無前的姿態(tài)，為實現(xiàn)人民對美好生活的向往而努力奮斗。

第二，要堅持理論聯(lián)系實際，結(jié)合實際創(chuàng)造性開展工作。堅持理論聯(lián)系實際，就是既要吃透上情，又要摸清下情，正確處理好普遍與特殊、一般與個別的關(guān)系。習近平總書記曾指出：“如果在貫徹落實上級精神時，在體現(xiàn)基層和群眾的愿望時，只是依樣畫葫蘆，不善于上下結(jié)合，其結(jié)果必然是貌似‘負責’，實乃敷衍塞責。”一些基層干部在執(zhí)行上級部署中，盲目推進工作，完全不顧基層實際和群眾需求，做一些不切實際的事情，甚至弄虛作假，其結(jié)果必然導致民怨沸騰，就會削弱我們黨的威信和群眾基礎(chǔ)。

堅持理論聯(lián)系實際，首先要大興調(diào)查研究之風，這也正是密切聯(lián)系群眾的一個方面。列寧指出：“如果黨的勸告同人民自身的生活經(jīng)驗所教給他們的東西不相一致的話，千百萬人是決不會聽從這種勸告的。”因此各級領(lǐng)導干部需要到群眾中去，增強同人民群眾的感情，提升做群眾工作的能力，通過調(diào)查研究，準確把脈基層“癥結(jié)”，因病因癥施藥。堅持理論聯(lián)系實際，其次要突出實踐導向，任何理論和政策都是在實踐中產(chǎn)生、在實踐中發(fā)展的，正確反映實踐狀況的理論或政策才能指導實踐進程的發(fā)展。各級領(lǐng)導干部都要充分重視實踐的重要性，自覺融入到人民群眾的偉大實踐中去，真抓實干為人民造福。最后，堅持理論聯(lián)系實際，既要領(lǐng)會上級精神，又要結(jié)合實際開展工作，既不能照本宣科執(zhí)行上級任務(wù)，又不能以照顧群眾利益為借口推卸和逃避責任，拒不執(zhí)行上級正確指示。

第三，要用制度保障對上負責與對下負責的一致性。沒有規(guī)矩，不成方圓。制度具有硬約束力，必須著力構(gòu)建保持對上負責與對下負責一致性的制度，通過制度強化對上負責與對下負責相一致的意識，提高對人民負責的效果和水平。黨的十九屆四中全會強調(diào)：“各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導干部都要切實強化制度意識，帶頭維護制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度。”要想真正使黨員干部把對上負責與對下負責統(tǒng)一起來，必須加強制度建設(shè)，創(chuàng)新工作方法，營造良好干事創(chuàng)業(yè)的環(huán)境。

一是建立基層干部定期聯(lián)系群眾制度，給基層干部創(chuàng)造扎根基層的時間和機會，保障基層干部有足夠精力深入了解群眾，在聯(lián)系期內(nèi)盡量不分配其他工作，使基層干部真正能夠“靜下心”“俯下身”。二是改革基層干部考核和選拔制度，進一步提高群眾滿意度的考評比重，注重了解群眾對干部的口碑，絕不選拔任用“只顧領(lǐng)導滿意、不顧群眾反對”的干部。三是建立工作長期規(guī)劃制度，各級組織應(yīng)當提前建立工作推進時間表或路線圖，做好長期有效的規(guī)劃，不搞“突然襲擊”，給基層了解情況、上報材料留出足夠的時間，不能刻意為了提高效率而強制要求基層短時間內(nèi)提供數(shù)據(jù)。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）哲學教研部副主任、教授、博導；中共中央黨校（國家行政學院）研究生院馬克思主義哲學專業(yè)博士研究生張愷對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①《馬克思恩格斯選集》（第1卷），北京：人民出版社，2012年。

②《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年。

③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。

責編/谷漩 美編/王夢雅

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