【摘要】中國自由貿易試驗區(qū)的設立是黨中央、國務院全面深化改革和擴大開放的重大戰(zhàn)略舉措。我國的自貿試驗區(qū)建設已經從2013年的初期試點階段進入到2020年全面推進階段，自貿試驗區(qū)版圖也實現(xiàn)了從點到線、再從線到面的空間戰(zhàn)略布局。從保稅區(qū)到自貿試驗區(qū)再到自貿港，我國不斷擴大對外開放，提高對外開放水平，推動經濟高質量發(fā)展。

【關鍵詞】自貿試驗區(qū) 發(fā)展歷程 高質量發(fā)展

【中圖分類號】F712.9 【文獻標識碼】A

最近50年內，不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都將自由貿易區(qū)（Free Trade Zones，縮寫為FTZs，以下簡稱FTZs）作為一項重要的經濟政策以期提升出口導向為主的外商直接投資（FDI）能力。上個世紀70年代，世界上只有幾個國家允許設立FTZs，到了1997年有93個國家和地區(qū)設立了大約850個FTZs，1999年FTZs呈爆炸式增長，有116個國家或地區(qū)設立超過3000個FTZs。各國政府之所以熱衷于設置FTZs，旨在通過硬環(huán)境和軟環(huán)境的優(yōu)化以達到刺激經濟發(fā)展的作用，主要目標包括：增加外匯收入；增加就業(yè)崗位和員工收入；吸引更多的國際直接投資；實現(xiàn)技術轉移、知識溢出和示范效應。當然，在自由貿易區(qū)不同發(fā)展階段，各國或地區(qū)也會調整自由貿易區(qū)的目標和功能，以應對地緣政治經濟變遷和全球環(huán)境風向轉變。

中國的自由貿易試驗區(qū)數量目前已經擴容至21個，有序分布在華東、華南、華北、華中、東北、西南地區(qū)，基本實現(xiàn)了沿海省份的全覆蓋，連點成線，再連線成面，形成對外開放的前沿地帶，全方位發(fā)揮沿海和沿邊地區(qū)對腹地的輻射帶動作用，更好地服務陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的對外開放總體布局。除了有共性的政府職能轉變、投資便利化、貿易自由化、金融放開、法治化等領域的制度創(chuàng)新要求和目標外，各自貿試驗區(qū)基于發(fā)揮地理優(yōu)勢和產業(yè)特點建構的功能定位都各有特色。如上海自貿試驗區(qū)旨在進一步探索金融放開創(chuàng)新；廣東自貿試驗區(qū)突出粵港澳深度合作目標；福建自貿試驗區(qū)則彰顯對臺特色；陜西自貿試驗區(qū)響應國家的“一帶一路”倡議；遼寧自貿試驗區(qū)為東北工業(yè)基地轉型提供經驗探索；浙江自貿試驗區(qū)則在海洋貿易制度創(chuàng)新上充當排頭兵；廣西、云南、黑龍江自貿試驗區(qū)的設立，有利于推動沿邊地區(qū)開放，輻射帶動沿邊發(fā)展，進一步密切同周邊國家的經貿合作，提升沿邊地區(qū)的開放開發(fā)水平。這樣的空間布局很好地協(xié)同了“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區(qū)建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、東北振興、成渝雙城聯(lián)動發(fā)展、創(chuàng)新驅動發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略。

中國對外開放逐步深化的歷史軌跡：保稅區(qū)—自貿試驗區(qū)—自貿港

經濟功能區(qū)是中國經濟迅速發(fā)展的重要抓手。我國改革開放后出現(xiàn)的經濟功能區(qū)主要包括：經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)域、邊（跨）境經濟合作區(qū)、國家級新區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)、自由貿易試驗區(qū)、社會主義先行示范區(qū)等多種類型。其中海關特殊監(jiān)管區(qū)域又涵蓋6種形態(tài)：保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)。

保稅區(qū)——自由貿易試驗區(qū)的雛形。1990年，我國內地第一個保稅區(qū)——上海外高橋保稅區(qū)成立，賦予保稅倉儲、出口加工、國際貿易和商品展示4大經濟功能，至1996年已陸續(xù)設立15個，隨后未再增設，并取消了保稅區(qū)國內貨物入區(qū)退稅政策，改為貨物實際離境后退稅。20世紀末，國家為了鼓勵外貿出口，設立了15個出口加工區(qū)，定位“兩頭在外”，服務于產品外銷的加工貿易，實施封關運作、便捷通關和入區(qū)退稅。后來為了解決保稅區(qū)、出口加工區(qū)分屬兩個海關監(jiān)管，轉關方式監(jiān)管銜接不暢的問題，國家推動了“區(qū)港聯(lián)動”，設立保稅物流園區(qū)，即在一些港區(qū)或港口附近劃出一塊封閉管理的特定區(qū)域，賦予進口與國內貨物入區(qū)保稅、退稅政策，有專門閘口連通保稅區(qū)和港區(qū)，實行區(qū)港統(tǒng)一監(jiān)管，以發(fā)展國際中轉、國際配送、國際采購和轉口貿易等倉儲物流產業(yè)為主。

然而，保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)等各類海關特殊監(jiān)管區(qū)域功能相對單一、彼此不連片的問題突出，制約了國際貿易、物流業(yè)與制造業(yè)發(fā)展。為此，我國對原有海關特殊監(jiān)管區(qū)域進行功能和區(qū)域整合，設立保稅港區(qū)，享受覆蓋前三類海關特殊監(jiān)管區(qū)域的稅收、外匯管理優(yōu)惠政策。與此同時，國家也在內陸地區(qū)試點“無水保稅港區(qū)”的構想——綜合保稅區(qū)。無水保稅港區(qū)不臨近港口，但享受的優(yōu)惠政策與保稅港區(qū)等同。目前，保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)是我國開放程度最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯的海關特殊監(jiān)管區(qū)域。海關特殊監(jiān)管區(qū)域在演變中的經濟功能不斷升級，開放度逐漸提升。

自由貿易試驗區(qū)——用制度創(chuàng)新倒逼改革。2013年，為應對國際投資貿易規(guī)則變遷和國內經濟新常態(tài)，加之中美雙邊投資協(xié)定談判需要，我國設立自由貿易試驗區(qū)，賦予其制度創(chuàng)新的核心任務，要求地方“大膽試大膽闖自主改”，建設圍繞投資管理體制、貿易便利化、金融開放創(chuàng)新、政府職能轉變、法治化建設為主要內容的制度創(chuàng)新體系。第一個自貿試驗區(qū)——上海自貿試驗區(qū)是在4個海關特殊監(jiān)管區(qū)域基礎上設立，但從第二批（廣東、天津、福建）開始，依托現(xiàn)有新區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)域設立自貿試驗區(qū)，采取“圍網內+圍網外”劃區(qū)方式。到了2018年4月，海南全域被劃定為自貿試驗區(qū)，成為到目前為21個自貿試驗區(qū)中面積最大的自貿試驗區(qū)。

我國自貿試驗區(qū)與傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)、經濟特區(qū)，或者海關特殊監(jiān)管區(qū)或保稅區(qū)的最大區(qū)別在于：自由貿易試驗區(qū)不是簡單的對外開放政策洼地，而是集投資、貿易、金融、科創(chuàng)等領域于一體的綜合改革區(qū)，同時是全面對標國際通行規(guī)則，塑造國際化、便利化和法治化營商環(huán)境的壓力測試區(qū)，也是全面提升政府治理水平、改變傳統(tǒng)行政理念、大幅提高行政效率的實驗區(qū)。

過去我國的經濟開發(fā)區(qū)主要是以招商引資為抓手，通過財政扶持、資金優(yōu)惠、便宜地價等方式換取投資進入和經濟增長。以園區(qū)經濟為特色的投資帶動為中國各地換取了一定的經濟發(fā)展，形成了顯著的效果，這在經濟發(fā)展初期的確有正面意義。但目前中國正面臨著經濟轉型升級和步入對外高水平開放的改革深水區(qū)，自貿試驗區(qū)的設立和擴容擴區(qū)，其意義絕不僅僅是劃出一塊區(qū)域再設一個功能區(qū)的概念，而是制度層面的創(chuàng)新，強調制度的供給側改革。

自貿試驗區(qū)設立這些年以來，從較為簡單的自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新1.0版本的貿易便利化改革，到觸及到敏感領域和管制紅線的自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新2.0版本的投資便利化、金融國際化的進一步改革，再到涉及全方位“放、管、服”的自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新3.0版本的創(chuàng)新要素跨境配置的改革，自貿試驗區(qū)表現(xiàn)形式是投資、貿易、金融、科技等領域的制度創(chuàng)新，實質是以開放倒逼改革，加快促進政府職能轉變、組織重構、流程再造和監(jiān)管創(chuàng)新。然而自貿試驗區(qū)仍未實行“境內關外”監(jiān)管模式，也未遵循國家為經濟特區(qū)立法的經驗，目前自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新面臨改革主體與措施碎片化、缺乏法律保障、地方改革事權受限、稅制競爭力不強等問題。

自由貿易港——自由貿易試驗區(qū)的非簡單升級版。既然有了自貿試驗區(qū)，再提設立自由貿易港，并不是簡單的自貿試驗區(qū)的功能升級版。自由貿易港作為目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區(qū)，要承擔國家發(fā)展的戰(zhàn)略任務。自由貿易港的建設任務主要是：賦予地方政府更大的改革開放自主權，在特定區(qū)域特定行業(yè)進行大膽放開，審慎監(jiān)管；“負面清單”可以適時適地擴大開放；以貿易便利化促貿易轉型升級；在自由貿易港逐步實行低稅收政策；在自由貿易港開展離岸金融業(yè)務；通過制度紅利引領高端要素集聚。其對外開放的戰(zhàn)略意義不容置疑。

七年來中國自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的改革成績單

自貿試驗區(qū)建設的初心是什么？是制度創(chuàng)新。我們一直強調自貿試驗區(qū)是制度創(chuàng)新的高地，而不是政策的洼地。從2013年上海自貿試驗區(qū)成立開始，七年來，各批自貿試驗區(qū)各自創(chuàng)新，紛紛在政府職能轉變、貿易便利化、投資便利化、金融開放和法治化建設五大制度創(chuàng)新領域發(fā)力，取得了一大批制度創(chuàng)新成果。

在政府職能轉變方面。一是不斷簡政放權。自貿試驗區(qū)政府職能轉變的重要體現(xiàn)就是大力推行行政審批制度改革。如取消、刪減、轉移和調整一批又一批的市場準入前置審批事項；率先在自貿試驗區(qū)推行 “一口受理”；在國內率先實現(xiàn)企業(yè)登記注冊 “多照合一”，探索使用電子營業(yè)執(zhí)照；探索放開企業(yè)登記經營場所的限制；率先使用地稅電子稅務登記證，絕大部分業(yè)務實現(xiàn)全流程網上辦理。二是不斷加強事中事后監(jiān)管。自貿試驗區(qū)按照“誰審批、誰監(jiān)管、誰負責”的原則加強監(jiān)管。建立商事登記認領通報制度，明晰監(jiān)管責任；組建綜合執(zhí)法機構，試行“一支綜合執(zhí)法隊伍管全部”；建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，提供監(jiān)管信息支撐；構建企業(yè)信用監(jiān)督指標體系，按照信用等級對登記的商事主體實施分類監(jiān)管；推行企業(yè)年報和經營異常名錄管理。三是不斷優(yōu)化政府公共服務方式。自貿試驗區(qū)積極借助互聯(lián)網和電子技術媒介，廣泛采用電子政務服務模式，大大提高了企業(yè)和個人的辦事效率，節(jié)約商事登記及后續(xù)的繳費時間和成本。

在投資便利化方面。一是市場準入的負面清單管理模式不斷升級。自貿試驗區(qū)在全國率先實施負面清單的投資管理模式。2013年，上海自貿試驗區(qū)推出全國首張負面清單，外商投資準入特別管理措施有190條；2017年7月10日起開始實施的第四版《自貿試驗區(qū)負面清單》劃分為15個門類、40個條目、95項特別管理措施。二是商事登記制度改革不斷完善。上海自貿試驗區(qū)率先實行注冊資本認繳制，工商部門登記公司全體股東、發(fā)起人認繳的注冊資本或認購的股本總額（即公司注冊資本），不登記公司實收資本；公司應當將股東認繳出資額或者發(fā)起人認購股份、出資方式、出資期限、繳納情況通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向社會公示。三是投資項目管理由核準制改為備案制。在外商投資領域，對負面清單之外的領域，按照內外資一致的原則，將外商投資項目由核準制改為備案制（國務院規(guī)定對國內投資項目保留核準的除外），備案全程網上辦理，即時完成。在境外投資領域，一方面實施境外投資項目備案管理制度，企業(yè)境外投資除重大項目和敏感項目外，其他項目一律適用備案管理；另一方面實施境外投資開辦企業(yè)備案管理制度。四是服務新創(chuàng)投資和企業(yè)“走出去”。首先，出臺金融配套措施促進境外投資便利，在資金環(huán)節(jié)、跨境投融資業(yè)務、外匯管理方面，提供政策便利。其次，搭建“走出去”綜合服務平臺，如“中國（上海）自由貿易試驗區(qū)境外投資服務平臺”極大方便了“走出去”的企業(yè)。最后，提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務支持，推出“政務服務窗口無否決權”改革。

在貿易便利化方面。“一線放開、二線高效安全管住”是自貿試驗區(qū)貿易便利化的原則。在確保二線安全的前提下盡可能減少對一線的干預。由于我國自貿試驗區(qū)主要設置在海關監(jiān)管區(qū)域，因此貿易便利化主要體現(xiàn)在海關監(jiān)管和貨物通關便利化上。一是國際貿易“單一窗口”建設成效卓越。“一站式”電子通關平臺，利用互聯(lián)網建立“一站式”的電子系統(tǒng)，整合多行政職能部門各自的系統(tǒng)，打造“單一窗口”。二是通關便捷程度不斷提升。通過簡化手續(xù)，實行直通程序、周報關制度等一次性報關或集中報關措施，為自貿試驗區(qū)用戶提供便捷服務，縮短貨物報關程序，減少通關時間成本。三是貨物分類監(jiān)管手段不斷優(yōu)化。為了滿足和適應商品無國界生產和全球分銷運營的需要，對貨物進行四類“區(qū)域貨物狀態(tài)”的分類監(jiān)管，包括優(yōu)惠國的國外狀態(tài)、對外貿易區(qū)受制狀態(tài)、非優(yōu)惠國的國外狀態(tài)和國內狀態(tài)。四是不斷培育貿易新業(yè)態(tài)和新功能。如跨境電商、文化藝術保稅等產業(yè)通過自貿試驗區(qū)貿易便利化獲得快速發(fā)展。

在金融開放方面。一是逐步探索推進人民幣國際化。上海自貿試驗區(qū)是金融開放創(chuàng)新的全國試驗中心。金融領域的制度創(chuàng)新以宏觀審慎、風險可控為前提，以促進投資貿易便利化為出發(fā)點，以服務實體經濟為依托，圍繞“金改51條”和“金改40條”，積極穩(wěn)妥推進金融放開創(chuàng)新。以自由貿易賬戶（FT）為核心的金融放開創(chuàng)新不斷推進，自由貿易賬戶體系建成運行。二是加強對國內、跨境融資風險管控。上海自貿試驗區(qū)組成金融工作協(xié)調推進小組，完善金融宏觀審慎管理措施及各類金融機構風險防范機制。三是增強金融服務功能。上海黃金交易所推出“上海金”集中定價交易機制；上海保險交易所正式運營，成為首家國家級、創(chuàng)新型保險要素市場；天津自貿試驗區(qū)金融創(chuàng)新最具特色的是融資租賃業(yè)務創(chuàng)新。

在法治化建設方面。一是依法引領改革局面基本形成。各大自貿試驗區(qū)公布了系列《自由貿易試驗區(qū)管理辦法》以及相關條例，確立了從管理體制、投資開放、貿易便利、金融服務到綜合監(jiān)管的法制框架。二是司法保障和爭議解決機制基本建立。借鑒國際自貿區(qū)經驗，各自貿試驗區(qū)加快健全爭議解決機制，形成了以法院為主、仲裁調解為輔的格局。如浦東、前海、橫琴等設立自貿試驗區(qū)法庭，相關的自貿試驗區(qū)設立了仲裁院、自貿試驗區(qū)知識產權法庭和海事法院自貿試驗區(qū)法庭。香港、新加坡國際仲裁中心在自貿試驗區(qū)設立代表處，仲裁機構的多元化、國際化程度不斷提高，商事調解制度正逐步建立。三是法律服務平臺建設逐漸完善。自貿試驗區(qū)綜合行政執(zhí)法改革、內地與港澳律師事務所合伙聯(lián)營試點、中國自貿試驗區(qū)仲裁合作聯(lián)盟、知識產權快速維權援助中心等一批法治化監(jiān)管創(chuàng)新模式涌現(xiàn)。在國際法律服務方面，國際商事仲裁機構，域外法律查明服務平臺，國際人才引進政策等措施在自貿試驗區(qū)取得突破性進展。

未來中國自貿試驗區(qū)如何實現(xiàn)高質量發(fā)展

中國自貿試驗區(qū)實施7年以來，盡管取得一系列顯著成效，但對標全球先進自貿園區(qū)，我國的自貿試驗區(qū)仍有深化開放的空間。首先是自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的“淺表化、碎片化”問題，改革系統(tǒng)性和集成性不高；其次是存在改革的自主權限依然不足，“兩頭熱、中間冷”現(xiàn)象；最后是貿易投資便利化還有較大提升空間，存在“大門開，小門不開；小門開，玻璃門仍在”現(xiàn)象。因此，在當前推進海南自貿港建設的背景下，另外20個自貿試驗區(qū)要通過賦予更大的自主改革權，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

繼續(xù)深化行政審批制度改革。積極開展政府權力清單和責任清單的規(guī)范工作。就自貿試驗區(qū)政府職能范圍而言，要形成并公開“權力清單”，簡政放權，提升行政透明度。哪些該管，哪些不該管，都要用清單列示。就政府責任而言，制定并公開“責任清單”，明晰職責，接受社會監(jiān)督。對違反“權力清單”造成損失的要依照“責任清單”問責，對探索性的制度創(chuàng)新變革帶來風險的可以免責。

對標國際慣例，完善負面清單投資管理制度。參照市場準入負面清單的內資標準，制定更開放、限制行業(yè)更細化的自貿試驗區(qū)準入負面清單。在開放程度和開放范圍上，適度放開金融、通訊、文化娛樂等服務業(yè)的限制，降低專業(yè)教育、銀行、券商、保險等行業(yè)的進入門檻要求。分步實施、重點研究針對境外人士的保險制度和擔保制度，解決境外人士信用信息缺失情況下保險難辦、信用卡辦理難等問題，達到開放多贏的效果。

拓展貿易便利化的覆蓋領域。目前自貿試驗區(qū)貿易便利化的主要制度創(chuàng)新集中在貨物貿易上，隨著服務貿易比重的不斷增加和未來國際貿易發(fā)展的趨勢，自貿試驗區(qū)可打造“單一窗口”升級版，將貨物貿易便利化的制度創(chuàng)新拓展覆蓋到服務貿易，逐步將維修服務、離岸貿易、服務外包、技術貿易等納入系統(tǒng)，加快推進醫(yī)療、旅游、金融、文化、教育等高端服務領域的貿易便利化。取消對專業(yè)人才流動限制和放寬對跨境支付等形式的服務貿易限制。逐步探索將服務貿易進出口退稅申報納入“單一窗口”管理。

加強自貿區(qū)金融創(chuàng)新與國際（區(qū)域）金融中心建設聯(lián)動。與其他領域的制度創(chuàng)新不同，金融領域創(chuàng)新的推進實施和復制推廣更多地受到整體金融改革進程的制約發(fā)展。與此同時，金融要素的集聚特征，也使得自貿區(qū)金融創(chuàng)新更多要通過其輻射功能發(fā)揮效應。自貿試驗區(qū)改革與上海國際金融中心、粵港澳大灣區(qū)國際金融中心、天津區(qū)域金融中心，重慶、武漢、成都、廈門、青島區(qū)域金融中心等的建設密切關聯(lián)。隨著自貿試驗區(qū)金融創(chuàng)新政策的逐步落實，金融服務實體經濟、服務投資和貿易便利化的能力將會進一步增強。

逐步探索自貿試驗區(qū)與自貿港同等的法律地位。為了解決自貿試驗區(qū)法律地位尷尬、權責區(qū)分不清、制度創(chuàng)新缺乏保障等缺陷，可充分借鑒新加坡、美國等國家的自由貿易區(qū)立法先行的做法，研究出臺《中國自由貿易區(qū)（港）法》，明確界定中國自貿試驗區(qū)各片區(qū)的行政級別、立法位階、改革權限等，配合各大自貿試驗區(qū)所在地方人大已經發(fā)布或正在制定的自貿試驗區(qū)條例，逐步構建自貿試驗區(qū)發(fā)展的法律支撐體系，為自貿試驗區(qū)的規(guī)范化發(fā)展提供法律保障。

（作者為中山大學副校長、教授、博導，自貿區(qū)綜合研究院理事長，國家治理研究院院長）

【注：本文系國家社科基金一般項目“中國特色自由貿易港微觀管理體制機制研究”（項目編號：18BJY188）的階段性成果】

【參考文獻】

①李善民主編：《中國自由貿易試驗區(qū)發(fā)展藍皮書（2019—2020）》，廣州：中山大學出版社，2020年。

責編/銀冰瑤 美編/李祥峰

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