摘 要:政府服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的今天，“信息孤島”正成為其發(fā)展的一大掣肘，也成為影響群眾體驗(yàn)的重要因素。因此，需牢固樹立以人為本的思想，推進(jìn)數(shù)據(jù)確權(quán)，加強(qiáng)理論研究，進(jìn)一步明確信息安全的責(zé)任和底線，積極運(yùn)用和發(fā)展一些新的數(shù)字技術(shù)來緩解數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，創(chuàng)造“數(shù)據(jù)福利”，不斷增強(qiáng)人民的幸福感和獲得感。

關(guān)鍵詞: 信息孤島 數(shù)據(jù)治理 數(shù)據(jù)共享

【中圖分類號】F424 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

信息孤島現(xiàn)象

“信息孤島”或“信息煙囪”，是形象的比喻，是指信息系統(tǒng)之間無法共享信息，或信息只是單向流動(dòng)的現(xiàn)象。從信息系統(tǒng)的構(gòu)成，即數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)邏輯以及運(yùn)行平臺三個(gè)方面來看，信息孤島有三個(gè)層次的表現(xiàn)：

一是平臺孤島，主要是存在于一些成套裝備之間。我們?nèi)メt(yī)院看病時(shí)有這樣的體驗(yàn)，在不同設(shè)備上做檢查的時(shí)候，醫(yī)生總要重復(fù)問一些基本信息并輸入到檢查設(shè)備中。這主要是因?yàn)檫@些設(shè)備是由不同廠家生產(chǎn)、自成體系的，與其他設(shè)備之間無法直接進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，設(shè)備與設(shè)備之間存在信息孤島。

二是業(yè)務(wù)孤島，主要存在于不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間。一項(xiàng)任務(wù)如果涉及到不同部門多個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)時(shí)，就可能需要重復(fù)提交各種材料。許多行政服務(wù)大廳盡管物理上集中了不同業(yè)務(wù)部門的工作人員，但還需要辦事者自己在不同的窗口間來回跑，傳遞材料。即使有一些地方，服務(wù)意識較強(qiáng)，也僅是由工作人員完成材料的傳遞，并沒有完全完成不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的整合。一些“金”字頭工程，如金稅工程等，打通了從下而上的數(shù)據(jù)通道，但這類系統(tǒng)中數(shù)據(jù)是單向流動(dòng)的，只有基層往上報(bào)送數(shù)據(jù)。此外，這類縱向打通的系統(tǒng)，也并沒有很好解決不同業(yè)務(wù)部門之間的信息共享和交換的問題，信息孤島仍然存在。

三是數(shù)據(jù)孤島，主要表現(xiàn)為不同行業(yè)之間協(xié)同合作時(shí)，信息無法共享。即使業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行在同樣的計(jì)算平臺上，甚至數(shù)據(jù)都存儲(chǔ)在同一個(gè)數(shù)據(jù)庫里面，由于訪問權(quán)限的限制，仍然可能存在數(shù)據(jù)孤島，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享?；鶎咏M織一般采用的是“誰的數(shù)據(jù)誰負(fù)責(zé)”的策略，不同的業(yè)務(wù)工作并不能簡單直接地使用其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，必須事先得到許可才可以。從責(zé)任機(jī)制和信息安全的角度看，這一策略自有其道理，但是，對于數(shù)據(jù)共享所造成的困難也是實(shí)實(shí)在在存在的。此次新冠肺炎疫情防控中各地都開發(fā)出類似“健康碼”的APP，但是這些APP之間不能共享數(shù)據(jù)，導(dǎo)致不同的城市需要使用的APP不同，給出行者帶來了很大的不便。這種跨區(qū)域跨行業(yè)的數(shù)據(jù)共享是最復(fù)雜的。本文下面的討論中，信息孤島主要針對數(shù)據(jù)孤島而言。

信息孤島的危害

影響行政辦事效率，以及百姓的體驗(yàn)感。在行政服務(wù)中，當(dāng)所辦理的事項(xiàng)涉及多個(gè)部門、多個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)時(shí)，往往需要重復(fù)提交信息，使得行政辦事效率低下，嚴(yán)重影響辦事公眾和企業(yè)的體驗(yàn)感和獲得感。針對這種情況，近年各地通過開展行政服務(wù)改革，推行政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，效果已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來。

影響數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮。數(shù)據(jù)是數(shù)字時(shí)代的生產(chǎn)要素，其價(jià)值越來越被人們認(rèn)識和重視。然而，數(shù)據(jù)想要發(fā)揮其價(jià)值，就必須流通使用。從社會(huì)整體來看，想要最大程度地發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值就要讓數(shù)據(jù)共享起來。被寄予巨大期望的人工智能技術(shù)，本質(zhì)上是數(shù)據(jù)智能，需要匯聚大量的數(shù)據(jù)供機(jī)器學(xué)習(xí)，之后機(jī)器才能獲得所謂的“智能”。如果沒有必要的數(shù)據(jù)共享和匯聚，也就不可能有數(shù)據(jù)的智能。然而，數(shù)據(jù)也有社會(huì)屬性，除了隱私安全方面的問題之外，還代表了物理社會(huì)的權(quán)力和利益。因此，如何在保障信息安全和數(shù)據(jù)隱私底線的前提下，遵從經(jīng)濟(jì)規(guī)律，最大程度實(shí)行數(shù)據(jù)共享是我們面臨的挑戰(zhàn)。

影響國家體系與治理能力現(xiàn)代化水平的提升。工業(yè)社會(huì)大規(guī)模生產(chǎn)組織所要求的層級化管理體制給我們的社會(huì)帶來了秩序和效率。然而在數(shù)字經(jīng)濟(jì)新時(shí)代，傳統(tǒng)的層級化的管理模式的弊端開始顯現(xiàn)。理論上光纖的速度可以讓地球上任何地點(diǎn)的兩個(gè)人進(jìn)行交互時(shí)的延遲不會(huì)超過1/5秒。在這個(gè)時(shí)代里，技術(shù)上，大數(shù)據(jù)分析使得我們有可能了解每一個(gè)個(gè)體的需求。因此，如何打破傳統(tǒng)的條塊管理的傳統(tǒng)思維模式，建設(shè)在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)之上的新的管理模式，提升國家治理能力，是一個(gè)值得關(guān)注的重大課題。當(dāng)然，這也需要數(shù)據(jù)共享作為前提。

信息孤島成因分析

信息孤島的形成有其歷史性原因。由于技術(shù)能力和投資規(guī)模的限制，信息系統(tǒng)必須在有限的范圍內(nèi)實(shí)施。因此，信息系統(tǒng)的建設(shè)常常是分期分批建設(shè)的。這也符合解決復(fù)雜問題“分而治之”的思路。

我國的信息化建設(shè)，可以粗略地劃分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是解決業(yè)務(wù)辦理的效率問題，各種業(yè)務(wù)系統(tǒng)不斷被開發(fā)出來。第二個(gè)階段是行業(yè)一體化階段。國家通過一系列“金”字頭工程，建設(shè)了一批行業(yè)化的覆蓋全國的信息系統(tǒng)，例如金稅工程、金關(guān)工程、金水工程等。這一階段本質(zhì)上還是面向業(yè)務(wù)，強(qiáng)調(diào)了信息從下而上的傳遞，主要得益者是上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，基層組織的受益有限，甚至出現(xiàn)負(fù)責(zé)采集數(shù)據(jù)的基層無法使用數(shù)據(jù)的怪現(xiàn)象。第三個(gè)階段，可以說是伴隨互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的成功和大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。國家提出“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”等行動(dòng)計(jì)劃，提出政務(wù)服務(wù)改革，特別是公共服務(wù)改革，但是原有的管理體制嚴(yán)重不適應(yīng)新的要求，需要打通不同的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的邊界。這時(shí)候發(fā)現(xiàn)，信息孤島嚴(yán)重影響政務(wù)服務(wù)改革的進(jìn)度和質(zhì)量。

信息孤島的產(chǎn)生除了有上述這些客觀的背景之外，還有以下三個(gè)方面的原因，可以用“不想”“不敢”和“不會(huì)”來概括：

“不想”。在傳統(tǒng)的管理體制下，部門之間有明確的權(quán)利和責(zé)任邊界，業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種邊界。打破邊界某種程度上意味著對既定權(quán)力的放棄，這是某些既得利益部門不愿意看到的?？梢哉f，信息共享的困難很大程度上來自于部門的利益。此外，層級化的治理結(jié)構(gòu)，要求對上負(fù)責(zé)，使得人們?nèi)菀仔纬?ldquo;向上看”的習(xí)慣，自然而然地形成信息煙囪。也就是信息向上流動(dòng)容易，向下流動(dòng)困難，行業(yè)內(nèi)流動(dòng)容易、跨行業(yè)流動(dòng)困難。

“不敢”。這主要是對信息安全的底線在哪里搞不清楚，信息安全的責(zé)任如何界定也不清楚。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的時(shí)間還不長，數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全等問題的解決還處于摸索階段，人們面對不確定性，采取更謹(jǐn)慎的態(tài)度也是常態(tài)。此外，一些封閉的信息系統(tǒng)建設(shè)質(zhì)量不高，系統(tǒng)開放和數(shù)據(jù)共享會(huì)暴露內(nèi)部的不足，這也是個(gè)別部門或地方不愿意信息開放和共享的重要因素之一。

“不會(huì)”。這主要體現(xiàn)在相關(guān)理論支撐不足。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的一些理論問題還不清楚，社會(huì)化信息系統(tǒng)如何開發(fā)、如何發(fā)展，也沒有成熟的理論指導(dǎo)。傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化信息系統(tǒng)分析與設(shè)計(jì)遵循的是瀑布模型，設(shè)計(jì)的起點(diǎn)是明確的需求，一切圍繞需求展開，系統(tǒng)邊界很清晰。社會(huì)化信息系統(tǒng)面對的是開放的環(huán)境，盡管常見的百姓辦事流程，經(jīng)過幾次的迭代后，可以梳理清楚，不會(huì)成為問題的焦點(diǎn)。但是，基層組織經(jīng)常會(huì)面臨一些意想不到的新需求。例如，這次新冠肺炎疫情防控中出現(xiàn)的很多應(yīng)用，都是突發(fā)的需求。如何快速地響應(yīng)這樣的需求，讓信息系統(tǒng)具有更大的彈性，是我們面臨的更大的挑戰(zhàn)。需要抓緊在理論上進(jìn)行研究，提出更有效的辦法。

破解信息孤島的對策

在正確認(rèn)識信息孤島的成因和危害后，可以發(fā)現(xiàn)，信息孤島的形成雖然有技術(shù)方面的因素，但更多還是認(rèn)識上、體制上的問題所造成的。為此，本文從觀念更新、利益分配、安全責(zé)任、技術(shù)支撐、理論研究等角度，對破解信息孤島提出如下建議：

第一，更新觀念，牢固樹立以人為本的思想?；ヂ?lián)網(wǎng)思維中最重要的一點(diǎn)就是“以客戶為中心”，也就是圍繞客戶的需求展開，充分尊重個(gè)體的需要。傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)是圍繞具體部門的業(yè)務(wù)展開的，通過梳理部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程以及信息化，達(dá)到提高業(yè)務(wù)處理的效率。盡管這種效率的提升間接地提高了服務(wù)的水平，但是從本質(zhì)上說，主要還是為了減輕部門工作人員的負(fù)擔(dān)，降低部門的成本。對于基層機(jī)構(gòu)來說，應(yīng)從服務(wù)百姓辦事的角度，重新梳理流程，特別是跨部門的業(yè)務(wù)流程，根據(jù)辦事流程的需要，在保障信息安全和責(zé)任體系要求的前提下，設(shè)計(jì)最合適的數(shù)據(jù)共享方法。

第二，數(shù)據(jù)確權(quán)，讓市場化配置資源的能力更強(qiáng)。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新的生產(chǎn)要素，就需要用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來分析和看待數(shù)據(jù)共享的問題。盡管數(shù)據(jù)的復(fù)制是零成本的，但是，數(shù)據(jù)的獲得、加工是有成本的。在法律上清晰界定數(shù)據(jù)的權(quán)屬之前，用契約等的經(jīng)濟(jì)手段來承認(rèn)數(shù)據(jù)的價(jià)值，對于促進(jìn)數(shù)據(jù)的流通和共享是有積極意義。

第三，明確責(zé)任，讓信息安全的責(zé)任和底線更清晰。信息安全是現(xiàn)階段制約數(shù)據(jù)共享的主要障礙之一。一方面期待國家在這方面的法律越來越健全，讓數(shù)據(jù)的利用有法可依。另一方面，也要避免空泛地談?wù)撔畔踩?，不要以此為由為?shù)據(jù)共享人為地設(shè)置障礙。針對具體的應(yīng)用背景、具體的數(shù)據(jù)對象，相對來說更容易判斷是否存在信息安全隱患。類似一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)設(shè)置首席安全官的做法，設(shè)立首席數(shù)據(jù)官，負(fù)責(zé)界定數(shù)據(jù)共享和開放中的安全邊界，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，緩解企業(yè)對于信息安全隱患的焦慮。

第四，技術(shù)支撐，積極運(yùn)用和發(fā)展一些新的數(shù)字技術(shù)來緩解數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象。例如，聯(lián)邦機(jī)器學(xué)習(xí)（一種分布式深度學(xué)習(xí)技術(shù)）可以不匯聚數(shù)據(jù)而實(shí)現(xiàn)機(jī)器學(xué)習(xí)；差分隱私技術(shù)可以在開放的數(shù)據(jù)中增加噪音確保數(shù)據(jù)發(fā)布時(shí)保護(hù)隱私；數(shù)據(jù)服務(wù)技術(shù)可以將數(shù)據(jù)包裝成一些服務(wù)，讓數(shù)據(jù)可用不可見；區(qū)塊鏈等技術(shù)，為跨主體間提供了一種新的數(shù)據(jù)共享模式，它具有數(shù)據(jù)加密存儲(chǔ)、訪問權(quán)限可控、可信可追溯等特點(diǎn)。這些技術(shù)的進(jìn)一步成熟完善，必將促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享的進(jìn)展，緩解數(shù)據(jù)孤島問題。

第五，加強(qiáng)理論研究，在總結(jié)我國豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出有中國特色的數(shù)據(jù)治理方法論體系和社會(huì)化信息系統(tǒng)開發(fā)的新方法。傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)與開發(fā)方法，采用瀑布模型，強(qiáng)調(diào)從需求出發(fā)進(jìn)行數(shù)據(jù)庫的設(shè)計(jì)和應(yīng)用的開發(fā)。這是與業(yè)務(wù)型信息系統(tǒng)相適應(yīng)的開發(fā)方法，并不適合大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息系統(tǒng)開發(fā)。社會(huì)化信息系統(tǒng)應(yīng)該以組成社會(huì)的各種“對象”為中心來設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)庫，并圍繞數(shù)據(jù)對象確定數(shù)據(jù)管理權(quán)責(zé)和安全權(quán)限。此外，還應(yīng)克服傳統(tǒng)條塊管理模式的弊端，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，積極探索從層次化治理管理體系到網(wǎng)絡(luò)化治理管理體系轉(zhuǎn)變的可能性。

最后，也要防止一種新的數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，即數(shù)據(jù)壟斷。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是平臺經(jīng)濟(jì)，各種超級平臺將成為數(shù)據(jù)的匯聚地，成為數(shù)據(jù)這種生產(chǎn)資料的擁有者，但這很可能會(huì)造成新的不公平。傳統(tǒng)資本壟斷所帶來的問題一樣會(huì)出現(xiàn)在數(shù)據(jù)壟斷上，引起新的數(shù)據(jù)孤島。這一問題應(yīng)引起我們的重視。

【本文作者為中國人民大學(xué)信息學(xué)院教授】

責(zé)編：賀勝蘭 / 王茂磊

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