摘 要:基層治理中的“數(shù)據(jù)煙囪”不僅帶來信息資源浪費、行政效率低下等問題，而且容易滋生形式主義，影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。“數(shù)據(jù)煙囪”是制度、技術(shù)等多重因素共同作用的結(jié)果，因此，消除這一頑疾，需要從多方面入手。在制度和技術(shù)層面，要實現(xiàn)治理主體間的信息共融，推進基層治理現(xiàn)代化，尤其需要建立基層綜合治理體系、完善基層政務(wù)信息管理制度、建立基層政務(wù)信息集成平臺、為基層政務(wù)信息安全提供技術(shù)保障。

關(guān)鍵詞:基層治理 數(shù)據(jù)煙囪 制度創(chuàng)新

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

消除“數(shù)據(jù)煙囪”是基層治理現(xiàn)代化的必然要求

“數(shù)據(jù)煙囪”也稱信息孤島或信息壁壘，廣泛存在于各個領(lǐng)域，帶來交易成本的增加，影響業(yè)務(wù)辦理效率，信息化的作用無法充分體現(xiàn)，是阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。“數(shù)據(jù)煙囪”在基層治理中不是新問題。近年來，隨著電子政務(wù)建設(shè)、政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進，基層治理中的“數(shù)據(jù)煙囪”問題在一定程度上得到了緩解。2018年，國務(wù)院對加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺、全面推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”作出部署。在地方上，浙江省的“最多跑一次”改革、上海市的“一網(wǎng)通辦”等極大地推進了政務(wù)信息共享，簡化了辦事流程，為群眾提供了實在的便利。

但是，自上而下的數(shù)字化建設(shè)主要集中于政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，其他方面的信息共享和聯(lián)通仍然較少；基層部門主要響應(yīng)“條線”上的信息管理需求，缺乏統(tǒng)一的信息管理平臺；基層政府與其他治理主體之間的信息共享不充分等問題仍然普遍存在。

基層治理中的“數(shù)據(jù)煙囪”直接導(dǎo)致工作人員重復(fù)進行信息錄入和上報，使得行政效率低下，信息資源無法得到有效利用；間接導(dǎo)致基層治理中的形式主義滋生，影響基層人員工作熱情，長期下去則有損政府公信力和經(jīng)濟社會健康發(fā)展，影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。基層治理是國家治理的基石，基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，因而，消除“數(shù)據(jù)煙囪”，實現(xiàn)治理主體間的信息共融，提高信息資源的利用效率，推進基層治理現(xiàn)代化，是當(dāng)前重要且緊迫的任務(wù)。

“數(shù)據(jù)煙囪”形成的技術(shù)和制度因素

基層治理中的“數(shù)據(jù)煙囪”問題是多重因素共同作用的結(jié)果，其中最為重要的是技術(shù)和制度因素。從技術(shù)層面看，一方面，因為缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，大量數(shù)據(jù)、信息由于版本、格式不統(tǒng)一等原因而無法兼容，這些信息資源“被迫”分離，形成“信息孤島”；另一方面，信息安全是信息化管理中尤為關(guān)鍵的問題，當(dāng)前還沒有成熟的技術(shù)可以實時跟蹤數(shù)據(jù)，無法對數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)犯罪進行有效監(jiān)管。政府部門通常高度重視信息安全問題，為規(guī)避風(fēng)險而不愿意將自己掌握的信息與其他部門共享，這在基層體現(xiàn)得尤為突出。基層工作人員通常權(quán)力小、責(zé)任大、信息技術(shù)水平不高，在不能確保信息安全的情況下，他們更加傾向于保守行事、謹慎地規(guī)避風(fēng)險。

從制度層面看，一方面，雖然我國近年出臺了多部有關(guān)政務(wù)信息的管理政策，比如《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國發(fā)〔2016〕51號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家政務(wù)信息化項目建設(shè)管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2019〕57號），但是，這些政策多為原則性規(guī)定，對政務(wù)信息資源的管理邊界、責(zé)任等缺乏明確界定，關(guān)于數(shù)據(jù)資源的歸屬、采集、開發(fā)和監(jiān)管等問題的管理規(guī)則不夠清晰，地方政府和基層部門有較大解釋空間。

另一方面，原有信息管理體系主要是由國務(wù)院各部委牽頭建立，比如國家稅務(wù)總局建立的金稅工程和公安部建立的人口信息管理系統(tǒng)，這些以部門管理為基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)延伸到基層，便形成與“條線”相對應(yīng)的相互隔離的“信息孤島”。因而，如果上級政府的“數(shù)據(jù)煙囪”不消除，基層治理中的“信息壁壘”就將繼續(xù)存在。

此外，基層治理通常遵循的是部門治理邏輯，即由相關(guān)部門管理相關(guān)問題，缺乏統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)機制。當(dāng)前基層治理中存在一個普遍現(xiàn)象，即除了上級垂直管理部門要求應(yīng)用的各種信息管理系統(tǒng)外，多個基層部門還建立自己的信息平臺和工作群，一個基層工作人員要同時使用多個部門APP和工作群。當(dāng)處理一個問題時，他們需要向不同部門請示、匯報相同內(nèi)容，信息重復(fù)和低效問題由此產(chǎn)生，而與此相伴隨的則是“指尖上的形式主義”。

以“整體智治”消除“數(shù)據(jù)煙囪”的路徑

解決基層治理中的“數(shù)據(jù)煙囪”問題，離不開制度和信息技術(shù)兩個層面的創(chuàng)新。“整體智治”是一個將制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合的新概念，其中，“整體”是指整體性治理，“智治”是指充分發(fā)揮科技支撐社會治理的作用。

具體而言，“整體智治”至少包括三層含義：一是，政府部門的碎片化現(xiàn)象需要通過建立一個“整體性政府”加以改變。“整體性政府”是由承擔(dān)不同功能的、相互關(guān)聯(lián)著的多個部門組成的有機整體，政府各部門分享共同的目標，采取協(xié)調(diào)一致的行動；二是政府與企業(yè)、社會組織、公民等社會力量應(yīng)建立協(xié)作關(guān)系，形成治理共同體，共同提高社會治理效能；三是當(dāng)今時代的科技發(fā)展為整體性治理提供了契機，換言之，整體性治理的實現(xiàn)需要充分發(fā)揮科技支撐的作用。從“整體智治”概念出發(fā)，解決基層治理中“數(shù)據(jù)煙囪”問題需要從制度和技術(shù)上進行四大突破：

一是建立基層綜合治理體系。基層治理需要在充分考慮治理專業(yè)性的基礎(chǔ)上，根據(jù)基層治理綜合性強、復(fù)雜度高的特點，建立以服務(wù)和問題為導(dǎo)向的治理體系。比如社區(qū)公共衛(wèi)生治理是當(dāng)前十分突出的問題，在傳統(tǒng)治理中，它涉及多個管理部門，需要多部門協(xié)調(diào)互動，治理效能較低；在此次新冠肺炎疫情防控中，為集中調(diào)動資源，快速協(xié)調(diào)行動，多地建立疫情防控指揮中心，相關(guān)部門服從指揮中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，有效地形成了治理合力。借鑒這一經(jīng)驗，在常態(tài)化基層治理中，可以根據(jù)公共服務(wù)領(lǐng)域和問題領(lǐng)域建立指揮協(xié)調(diào)部門，并賦予其實權(quán)，以更好發(fā)揮統(tǒng)籌部門工作、推進部門融合、建立整體性基層治理的功能。

二是完善基層政務(wù)信息管理制度。制度發(fā)揮著規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望的作用。政務(wù)信息管理中面臨的數(shù)據(jù)權(quán)屬、部門職責(zé)、信息監(jiān)管等問題首先需要通過制度加以解決?；鶎又卫硪幌蚴侵贫葎?chuàng)新的實驗場，在消除“數(shù)據(jù)煙囪”問題上，條件成熟的地區(qū)可以先行先試。具體而言，首先要明確基層政務(wù)信息權(quán)屬。政務(wù)信息屬于公共資源，只有在最大范圍內(nèi)共享和使用這一資源，才能發(fā)揮它的最大效用。地方政府可以通過出臺法規(guī)明確基層政務(wù)信息權(quán)屬，規(guī)定政務(wù)信息管理權(quán)限，劃分數(shù)據(jù)類型，建立數(shù)據(jù)開放制度，發(fā)揮社會力量在數(shù)據(jù)資源利用方面的作用。其次要明確基層部門信息管理職責(zé)?；鶎诱畱?yīng)在建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮機制的基礎(chǔ)上，對各部門信息化建設(shè)和管理的責(zé)任做出合理安排，整合部門數(shù)據(jù)資源，建立統(tǒng)一政務(wù)信息平臺。最后要完善基層信息監(jiān)管制度?；鶎诱柚贫ê屯晟普?wù)信息監(jiān)督管理辦法，明確對信息誤用、濫用和違法使用等的處罰辦法，通過制度保障政務(wù)信息安全、促進數(shù)字化建設(shè)。

三是建立基層政務(wù)信息集成平臺?；鶎诱畱?yīng)在統(tǒng)一標準和格式下采集各部門管理數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)資源進行集中存儲和統(tǒng)一管理，對部門數(shù)據(jù)資源的共享標準和流程予以規(guī)范，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放格式、范圍和方式等做出明確規(guī)定，通過技術(shù)手段解決基層信息采集難、對接難、共享難、開放難等問題。

四是為基層政務(wù)信息安全提供技術(shù)保障?；鶎又卫碇械男畔踩珕栴}可以通過進一步應(yīng)用和完善技術(shù)加以解決。比如在數(shù)據(jù)安全方面，能夠利用區(qū)塊鏈技術(shù)進行數(shù)據(jù)存儲，利用密碼學(xué)機制保障數(shù)據(jù)的存儲和傳輸安全，利用加密算法、共識算法保證數(shù)據(jù)不被篡改和偽造。將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于基層政務(wù)信息管理，能夠提高數(shù)據(jù)安全性，減少數(shù)據(jù)共享風(fēng)險。值得指出的是，基層政府可以與市場和社會上的專業(yè)力量合作，共同開展信息安全建設(shè)工作，同時應(yīng)基于自身財力培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員，提高自身技術(shù)水平，不斷以新技術(shù)為信息化建設(shè)保駕護航。

【本文作者為華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、華東師范大學(xué)社會組織與社會治理創(chuàng)新研究中心主任】

責(zé)編：臧雪文 / 蔡圣楠

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