摘 要:新冠肺炎疫情暴露出在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化過程中存在諸多“信息煙囪”，其主要體現(xiàn)在信息溝通不暢通、信息資源不對稱、信息掌控不對等、信息共享不充分等方面。疫情之后，應(yīng)加快推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算等在基層衛(wèi)生健康領(lǐng)域的布局與建設(shè)，為化解“信息煙囪”、疫情防控、健康監(jiān)測、信息傳遞等提供強(qiáng)大支撐，從而推動基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:新冠肺炎疫情 基層治理 信息煙囪

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層單位既是社會和諧的壓艙石，也是黨和政府進(jìn)行現(xiàn)代化治理的神經(jīng)末梢。新冠肺炎疫情傳播所呈現(xiàn)的廣泛性和復(fù)雜性極大地增加了基層治理的難度，對基層治理能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，基層治理工作也在抗擊新冠肺炎疫情中經(jīng)歷了全面考驗(yàn)。

基層治理中的“信息煙囪”常被用來形容參與基層治理的各類主體之間的信息系統(tǒng)互相孤立、功能互不支撐、格式同源異構(gòu)。新冠肺炎疫情使基層信息化系統(tǒng)經(jīng)歷了一次大考，也獲得了一次“重生”?？梢哉f，新冠肺炎疫情為新技術(shù)融入基層治理提供了一個(gè)革命性的發(fā)展機(jī)會，將有效破除“信息煙囪”現(xiàn)象。本文將探討此次疫情中暴露出的基層治理“信息煙囪”短板，以及在未來的基層治理工作中如何優(yōu)化革新的對策建議。

基層公共衛(wèi)生體系存在哪些“信息煙囪”

基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的“信息煙囪”

基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間“信息煙囪”高筑，造成防控和治療兩者分離的現(xiàn)象。公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)是我國衛(wèi)生健康體系的兩個(gè)重要組成部分，但疫情初期兩者間沒有形成有效的協(xié)作合作機(jī)制。一直以來，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)疾病治療的職能，鮮少關(guān)注人群疾病流行模式的變化，疾病預(yù)防意識比較薄弱。公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)則主要承擔(dān)疾病風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、監(jiān)測職能，往往缺位于醫(yī)療服務(wù)環(huán)節(jié)中的疾病早識別和早發(fā)現(xiàn)。這種“防治脫節(jié)”現(xiàn)象所產(chǎn)生的弊端在此次新冠肺炎疫情防控應(yīng)對中暴露無遺。在疫情暴發(fā)早期，當(dāng)臨床醫(yī)生從臨床個(gè)案診治中察覺到流行性疾病的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，只是在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部逐級上報(bào)，沒能在第一時(shí)間將信息傳遞到更專業(yè)的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，以便專業(yè)人員以更快速度深入現(xiàn)場進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查?；鶎庸残l(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)間信息交流渠道不暢，不僅不能無法充分發(fā)揮醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)在疾病早發(fā)現(xiàn)、早治療中的作用，而且很多重要數(shù)據(jù)受限于信息孤島，導(dǎo)致基層疫情監(jiān)測、報(bào)告、預(yù)警時(shí)間延遲。

基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)與上級醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的“信息煙囪”

各級醫(yī)院之間“信息煙囪”高筑造成醫(yī)療信息交流不暢，這也是分級診療制度無法全面有效推行的重要原因。新冠肺炎疫情防控的關(guān)鍵之一就是避免人群聚集，防止交叉感染。在疫情初期，為尋求更好的診療，患者紛紛涌入人群密度較大的三甲醫(yī)院發(fā)熱門診或其他門診，加大了人群交叉感染風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，“分級診療”早在2014年政府工作報(bào)告中作為深化醫(yī)改的核心工作被提出，然而目前上下聯(lián)動的分診機(jī)制施行效果卻不夠理想。當(dāng)在基層首診需要轉(zhuǎn)診時(shí)，各級醫(yī)院之間往往由于信息壁壘高筑而溝通受限，不僅降低了醫(yī)院診療效能，還增加了檢查診斷費(fèi)用，加重了患者就醫(yī)負(fù)擔(dān)。在這種情況下，大多數(shù)患者更傾向于直接跳過基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)向高級別權(quán)威醫(yī)療機(jī)構(gòu)問診，從而造成基層醫(yī)療資源的巨大浪費(fèi)。此外，目前本該互相關(guān)聯(lián)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老康復(fù)中心之間的醫(yī)療信息交流不夠暢通，轄區(qū)居民與家庭醫(yī)生之間也缺乏有效的信息溝通渠道，在很大程度上影響著分級診療的有效施行。

基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)間的“信息煙囪”

疫情防控過程中也暴露出基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)化應(yīng)用較為薄弱的問題?；鶎庸残l(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療水平和醫(yī)療設(shè)備相對落后、人才匱乏，卻承擔(dān)著居民健康檔案及慢病管理、預(yù)防接種、傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理等多項(xiàng)公共衛(wèi)生職能，且服務(wù)人群覆蓋面廣泛，這在很大程度上導(dǎo)致基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)疏于信息交流。同時(shí)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，基層服務(wù)也呈現(xiàn)出地域性差異。例如，發(fā)達(dá)地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息化運(yùn)用程度相對較高，而許多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還處于計(jì)算機(jī)輔助工作狀態(tài)。不同省域、區(qū)域之間如果沒有良好的信息交流渠道，或沒有針對性的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)保障，信息化水平的差距將會越來越大。跨區(qū)域、跨部門的基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的“信息煙囪”如果不能拆除，不僅會加重基層工作人員的工作負(fù)擔(dān)、降低工作效率，也會進(jìn)一步阻礙基層公共衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與政府部門間的“信息煙囪”

目前我國的衛(wèi)生信息廣泛分布于疾控中心、醫(yī)院、民政、公安、海事等不同領(lǐng)域，其各部門都設(shè)有相應(yīng)的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和（或）疾控中心，不同部門之間的信息資源相互分割、各自獨(dú)立，數(shù)據(jù)信息重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。我國對于基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入每年都在遞增，而群眾對衛(wèi)生健康的需求也在與日俱增。打破“信息煙囪”，為不同人群提供精準(zhǔn)醫(yī)療衛(wèi)生健康服務(wù)，不僅有利于推動財(cái)政投入與健康需求的精準(zhǔn)匹配，而且有助于提高民眾的獲得感。以武漢的流動人口管理為例，疫情暴發(fā)恰逢春運(yùn)期間，在漢的外來流動人口離開武漢回到各自家鄉(xiāng)，但由于沒有一套針對流動人口行動軌跡及健康溯源的衛(wèi)生信息系統(tǒng)，后期各地在排查武漢市流出的流動人口方面工作量非常之大。流入地與流出地之間信息傳遞脫節(jié)，跨區(qū)域數(shù)據(jù)信息交流受限，同樣的信息在流入地和流出地之間重復(fù)多次錄入等問題，大大降低了流動人口享受基本公共衛(wèi)生服務(wù)的便利性和可獲得性。對于流動人口而言，如果重復(fù)多次的信息錄入依然不能使其享受公平可及的社會資源，會反向影響其對政府和社會的滿意度，從而影響流動人口的社會融合。

基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與基層社區(qū)間的“信息煙囪”

社區(qū)作為疫情防控的最基本單元，在疫情防控中也暴露出社區(qū)管理中的不足、社區(qū)治理聯(lián)動的脆弱。此次深刻教訓(xùn)將會深入推動居民電子健康檔案的有效應(yīng)用與服務(wù)升級，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”服務(wù)，提高城鄉(xiāng)居民健康管理水平?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢在于為居民提供連續(xù)的、精準(zhǔn)的個(gè)性化服務(wù)與管理，如果不能根植于基層社區(qū)，其性質(zhì)就與大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒有什么區(qū)別。對于社區(qū)居民而言，如果配合采集了相關(guān)健康信息，卻不能獲得預(yù)期的健康服務(wù)，也會降低社區(qū)凝聚力和社區(qū)歸屬感，進(jìn)而影響社區(qū)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。提供面對面、一對一服務(wù)是未來基層社區(qū)治理的題中之義，也是基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)改革的基本面向。破除社區(qū)與基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的“信息煙囪”，是提供精準(zhǔn)服務(wù)的前提和基礎(chǔ)，也只有破除煙囪壁壘，才能實(shí)現(xiàn)健康數(shù)據(jù)資源的價(jià)值最大化，才能更好地推動社會治理現(xiàn)代化。

破除基層公共衛(wèi)生體系“信息煙囪”的思考

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景之下，我國的衛(wèi)生信息化系統(tǒng)建設(shè)逐步成熟，實(shí)際應(yīng)用也在進(jìn)一步豐富完善。大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)在疫情監(jiān)測、防控救治、資源調(diào)配等方面均發(fā)揮了強(qiáng)有力的支撐作用?？v觀疫情之前，鮮少有群眾出入公共場合時(shí)會自愿接受掃碼登記；疫情防控期間，“健康碼”充分發(fā)揮出其信息化的獨(dú)特優(yōu)勢，成為群眾廣泛接受、樂意配合的一種快速信息采集方法。“健康碼”在民眾中的廣泛應(yīng)用是一個(gè)具有里程碑意義的事件，其在人群軌跡、信息采集、健康監(jiān)測等方面發(fā)揮出強(qiáng)大優(yōu)勢，為衛(wèi)生信息一體化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有利于構(gòu)建全覆蓋、全鏈條、全方位的基層健康服務(wù)體系，形成質(zhì)量更高、群眾更滿意的基層健康服務(wù)體系良性循環(huán)。

提速升級基層公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)健康數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，避免信息孤島。積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新興數(shù)字技術(shù)推動基層公共衛(wèi)生醫(yī)療體系的多元化建設(shè)、多層次布局。成立公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)辦公室，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層次的信息溝通協(xié)調(diào)，推進(jìn)醫(yī)防融合的基層衛(wèi)生醫(yī)療體系建設(shè)。破除以醫(yī)學(xué)治療為取向的“被動式”醫(yī)療服務(wù)模式，讓公共衛(wèi)生職能如疫情監(jiān)測、報(bào)告、預(yù)警等得到更好的發(fā)揮，提升基層公共衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)在疾病預(yù)防、健康知識宣傳和疾病早期風(fēng)險(xiǎn)排查中的基礎(chǔ)性作用。打破基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)屬性和人員身份的界限，優(yōu)化整合基層公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的職能和人員。

科學(xué)布局基層醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，攻破基層醫(yī)療數(shù)據(jù)孤島的堡壘。完善分級診療，形成整合型的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。依托醫(yī)聯(lián)體或醫(yī)療協(xié)作體建設(shè)引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，逐步提高基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平。加快完善社區(qū)家庭簽約醫(yī)生信息化服務(wù)，保障居民與家庭醫(yī)生之間的信息交流通暢，讓家庭醫(yī)生制度切實(shí)落實(shí)到位，承擔(dān)起“健康守門員”的職責(zé)。發(fā)展基層遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)，發(fā)揮醫(yī)聯(lián)體作用，健全完善基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動的分級診療體系和合理就醫(yī)秩序，構(gòu)筑“預(yù)防—治療—康復(fù)—長期護(hù)理”的全周期醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)鏈條。

城市流動人口的治理需要轉(zhuǎn)換服務(wù)觀念。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市化的不斷推進(jìn)，我國流動人口不斷攀升，流動人口的健康需求也在持續(xù)提升。此次疫情讓我們認(rèn)識到，統(tǒng)計(jì)、民政、公安、衛(wèi)健等多部門涉及流動人口的數(shù)據(jù)資源各自分散、亟待整合，跨區(qū)域、跨部門的信息共享和政策銜接亟需加強(qiáng)，形成完整的流動人口追蹤式信息系統(tǒng)；“被動式”衛(wèi)生服務(wù)也需盡快轉(zhuǎn)化為主動式流動人口健康服務(wù)管理，使流動人口享受更公平可及的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

在推進(jìn)信息化發(fā)展過程中，保障數(shù)據(jù)安全也尤為重要。破除“信息煙囪”、實(shí)現(xiàn)信息共享在帶來便利性的同時(shí)，同樣存在安全隱患。首先，信息的存儲安全至關(guān)重要，要保護(hù)信息不為不法分子所用，更不能影響到國家安全。目前還沒有建立起規(guī)范化的數(shù)據(jù)使用上的監(jiān)管體制，數(shù)據(jù)安全的相關(guān)法律和政策條例也有待完善。此外，還需注意開放的數(shù)據(jù)信息不能以侵犯個(gè)人隱私權(quán)為代價(jià)。疫情防控推動了“健康碼”等信息系統(tǒng)的合法性使用。然而疫情過后，“健康碼”如何在保護(hù)個(gè)人隱私的前提下科學(xué)合理地使用，需要認(rèn)真研究。在基層社會治理中，只有建立起安全、便捷、高效、一體化的衛(wèi)生健康信息化系統(tǒng)，才能更好地獲得民眾信任、更好地實(shí)現(xiàn)信息暢通可達(dá)、更快地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享傳輸。

隨著大數(shù)據(jù)浪潮的到來，我國的社會結(jié)構(gòu)在發(fā)生深刻變化，人們對健康服務(wù)的需求也在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。基層治理的發(fā)展完善是一個(gè)長期的過程，拆除“信息煙囪”并非一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)。隨著人工智能和云計(jì)算等現(xiàn)代科技的廣泛應(yīng)用，在基層治理過程中，我們可以充分利用這些新興技術(shù)整合數(shù)據(jù)信息，探究大數(shù)據(jù)背后所蘊(yùn)含的關(guān)系，預(yù)測性分析判斷基層民眾的新需求、新動態(tài)，切實(shí)服務(wù)于人民群眾，加快推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。

【本文作者為武漢大學(xué)人口與健康研究中心主任、教授；武漢大學(xué)人口與健康研究中心研究生王岑對本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：賀勝蘭 / 羅 婷